我国央地事权细化的法治对策*<br/>——从粮食事权引发的思考

我国央地事权细化的法治对策*
——从粮食事权引发的思考

2015-10-17谭波

云南行政学院学报 2015年5期

关键词：财权事权中央

谭波

（河南工业大学法学院，河南郑州，450001）

我国央地事权细化的法治对策*
——从粮食事权引发的思考

谭波

（河南工业大学法学院，河南郑州，450001）

央地事权划分已经成为我国未来央地关系中的必行趋势。在粮食行政领域的央地事权粮食职责为我国央地事权划分提供了相应的样板与可鉴经验。目前事权划分的法定性、事权与其他权力的匹配以及事权细化的现实障碍造就了事权细化的制度与现实困境。全面推进依法治国的改革精神要求重新审视上述诸项障碍，多管齐下。

事权；法治；对策

一、我国央地事权细化面临的大势

事权这一术语作为概念已经存在多年，但在多学科中发展并不均衡，从（公共）行政学到财政学，再到法学，事权的遍地铺开可谓是学科融合的一个极佳注脚。但目前，想要把这一问题完全捋清，也需一番功夫。尤其是又结合了央地关系这一大形势。

表1　党的十八届三中全会确定的事权划分格局

随着学科融合的加速，法学学者也开始关注“事权”的问题。较早的如薛刚凌教授在其主编的《行政体制改革研究》中所提到的“中央与地方关系中的核心问题是权力配置问题，这些权力包括事权、财权、产权、人事权、机构设置权、行政区划调整权、立法权等；而事权和财权又是其中最重要的两大权力”［1］（PP182-183）。随之而来的有该学者对中央与地方政府之间关于事权争议的研究，其中事权被界定为“政府的事务权限”，即“政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权力”［2］（P121），具体划分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的权力。这又回到了（公共）行政学的初衷。

2013年党的十八届三中全会《决定》中在前四项职能的基础上又增加了“环境保护”职责，并且将公共服务职责从原来的第四位提至第二位，对中央政府而言其经济调节职责也别调改为宏观调控职责，主要着力在国家发展的顶层设计，地方则是一个庞大的概念，省级、地市级机构主要着眼于一个较大区域的公共事务，而县级机构则承接中央与省地政策加以落实［3］（P22）。这也是十八届四中全会所提及的央地事权发展所遵循的改革方向。

表2　我国现阶段政府各类职能的具体内容

关于前文所提到的“支出责任”，在主流财政学界也一度被理解为等同于事权。如“事权的内涵即公共品供给职责，事权的划分即公共职责的划分，在财政支出上就是支出责任”［4］（P38）。但从文字构架及汉语表达用意来看，两者毕竟着力与着眼不同，“通常来讲，当述及财政活动和政府公共收支时，多使用‘支出责任’（exPenditureres Ponsibility）；当论及政治统治和政府强制时，多使用‘政府权力’（government Power）”［5］（P174）。

所以，整体地观瞻十八届四中全会的精神，会看到，在央地之间，适度加强中央事权和支出责任，按照事权划分来相应承担或者分担支出责任被作为一种基本原则确定下来，但是中央可将部分事权支出责任委托于地方来承担，这种渠道的基础是财政转移支付，而对于跨区域的而且对其他地区影响较大的公共服务，则由中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。这样实际上，就在财政体制改革方面确定了“明确事权”的精神，“充分发挥中央和地方两个积极性”。

表3　地方政府在粮食平衡中的权责表现

二、我国央地间事权粮食职责划分的启示

上述十八届三中全会的精神，在我国粮食行政领域得到了一种实践。粮食行政领域很早就有关于“事权粮食”的概念，中央事权粮食与地方事权粮食也相对明确。在《国务院关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》（国发［1995］15号）中，“明确划分中央和地方的粮食事权”也被提出，“中央直接掌握的粮油由国家储备粮油和中央进口粮油组成。国家定购粮粮权属于中央，由省级政府使用”，“不允许粮食企业将定购粮转作议价粮销售”，而“地方粮食管理要由省级政府负责”。

这实际上也是我国政府从计划经济向市场经济职能转变的一个缩影。伴随着形势的不断变化，简政放权也在粮食行政领域日渐明显，央地事权在做着深刻的调整。在2014年公布的《粮食法（送审稿）》中，提出了“粮食安全实行国家宏观调控下的省级人民政府行政首长负责制”，“省级人民政府负责本区域粮食生产、流通、储备和市场调控，保证粮食市场供应、维护粮食市场秩序、保障粮食质量安全等”。可以说，这是在原有“粮食平衡”基础上向“粮食安全”这一战略目标的升华与总结。

在《粮食法（送审稿）》征求意见环节结束（2014年12月21日截止），尚未正式通过之际。2014年12月31日，国务院就急急通过了《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，对建立健全粮食安全省长责任制作出全面部署。

可以看出，这实际上是对《粮食法（送审稿）》内容的总括，实际上也在地方粮食事权上做了一种系统梳理。其中在“保障区域粮食市场基本稳定”之“维护粮食市场秩序”中，提到省级政府要“接受国家有关部门委托，做好行政区域内中央储备粮等中央事权粮食库存检查工作”。其实，在此之前，有些地方早已有了诸多的实践，如安徽滁州市粮食系统在本区域所作的实验性调研就表明，“委托地方粮食行政主管部门监管中央事权粮食的探索尝试是突破性的，是可行的，也是有效的”［6］。换句话说，这实际上也是对实践经验上升为规范文件进而立法而产生的一系列连锁反应。只不过，在《粮食法（送审稿）》中，又增加了上级人民政府对下级人民政府在此方面进行监督以及纳入政绩考核的内容来做约束。

从实质来看，这种改革驱动实际上与十八届三中全会所言及的中央可将部分事权支出责任委托于地方来承担的精神相契合，或许这种精神总体也来源于包括粮食行政在内的诸多行政领域，这种渠道的基础则是财政转移支付。

三、我国央地事权行使的制度与现实困境

目前来看，造成央地事权行使的障碍是多方面的。首先是事权本身的划定问题，其次是事权财权的匹配问题，最后才是一些非制度的现实问题。

（一）事权本身划定的法定性不高

前文提到的党的全会文件近年来对事权划定的提法，实际上作为宪法规范指引的宪法政策对事权划定改革的原则性提法，虽然有些内容也已经相对具体，比如强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，强化市县政府执行职责。稍早一年的十八届三中全会，更是如前文表1所述提出了相对具体的事权思路。这其中，就中央事权而言，关系全国统一市场规则和管理是一种概括性提法，需要进一步具体化，而其后的“等”字又留下了很大的解释空间，对于中央和地方共同事权而言，也是较为原则性的提法，而且同样有“等”的困惑，地方事权所对应的“区域性公共服务”则比较笼统。当然，就党的文件而言，能够达到这种标准已经相对不易，也是字斟句酌的结果，毕竟文件的落实与法律的执行不可同日而语，而且文件到了各省区市之后还会有相应的地方省委或政府为了落实该文件而出台的级别文件。但换个角度说，这也是我们长期以来在此方面的立法不作为或少作为所造就的结果。事权划分立法的缺位导致国家级的文件可以在此“李代桃僵”，甚至进行基础性定调，这与法治国家的真正目标不知是否可说是相契合抑或相背离？

从世界各国宪法察央地事权划定看，联邦制国家是比较典型的。这取决于联邦制国家本身的属性，即每个联邦成员单位也相当于国家的地位，其宪法和治理体系相对完备，也需要进行与联邦进行严格的分工管理。因此，这种通过宪法来分权的做法就成为一种惯例，而这也成为两者权限争议预防的一种绝佳机制［7］。但这并不是说，单一制国家就不可以进行事权划定的法定化工作。这种工作不仅可行，而且必需，《央地关系法》或其他具体领域的权限划定都是达到这一目标的可采途径。但前文可以在粮食行政领域看出，这种权力分配的总结，也在一些国务院下发的文件中得以完成，而不是法条的集中，虽然这些法条本身可能是客观存在，只不过是散见于各种级别不同、载体各异的法律法规之中，很难让中央和地方政府各自形成相对完整的事权划分法治思路，印象更深的往往是中央所下发的文件，于是形成的结果就是“黑头”（法律法规）实际效用不如“红头”（文件）。

（二）与事权的相关的权力匹配难以保障

1.财权事权匹配。在事权既定的情况下，“财”这种物质基础是否跟得上，是现实的问题。前文提到的中央委托地方承担部分事权就重点涉及财政转移支付的推行。否则，只会形成当下的“财”“事”之“剪刀差”或“巧妇难为”之局面。在十七大以来的官方文件中，一直较为明面的提法都是“财力与事权匹配”，这种给“力”而不提“权”的做法实际上可能基于这样两种假设，那就是，地方有“力”即可，有无“权”都不重要或无所谓；地方有了“财权”，对于维护中央的财政统一管理或权威不利，倒不如不提“权”而只提“力”。这样做的后果是，一方面，对客观存在的地方拥有的财政方面的权力视而不见，造成地方政府的茫然失措；另一方面，对未来立法的趋向产生一定的消极影响，但即便如此，仍然有些法律在修改过程中融入了地方的财权问题，因为地方财权的行使主体毕竟是地方，也就是属于地方的“财权”，分明已经超越了财力的范畴。除此之外，在我国广泛的央地财政关系领域，地方能染指的领域委实不多，这样做的后果就是地方在遇到实际难题时，只能变“法”解决或灵活执行国家制度以求“曲线救国”。

2.立法权事权匹配。如前所述，立法权本身也是一种广义事权，而这里与狭义的事权也产生着不可割断的联系。比如，《粮食法（送审稿）》中提到“地方储备粮管理办法由地方人民政府制定”，针对地方事权粮食的管理而言，这里的“地方”并不单指省级，因此，更多的设区的市应该持有相应的立法权以备定规立矩。作为与财权密切相关的立法权，其实2014年在待修订的《立法法》中也做了调整，即把“较大的市”之范围扩大至除省会城市、经济特区所在地的市以及经国务院批准的较大的市之外的其他设区的市。这样一来，地方可以在财政立法方面博取本该有的权力。但立法法同时指出，新获立法权仅局限于“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项”。这样实际上又等于限制了地方的积极性，使得事权的放开仍然不可落地。

（三）现实难题

现实难题在当下的事权规范化、法律化的过程中存在许多不同种类，具体与当下的行政伦理、上下级关系以及具体行政领域有关，不一而足。比如，十八届三中全会提到，“对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。那么这种原则性的提法如何落实，“对其他地区影响较大”如何判定，“一部分地方事权支出责任”如何确定比例，所有这些在财政转移支付的统一立法尚未出台的情况下，恐怕只能是地方的一厢情愿，取决于作为上级领导的中央如何表态，以及上下级关系的紧密程度，同时，这种领域是否出政绩，也会成为地方政府在执行过程中所必须面对的实际考验。谈到“政绩”考核，我们亦可以在不同的场合中看到这样的词语表述和制度设置。比如2014年《粮食法（送审稿）》中谈到，上级人民政府对下级人民政府在粮食“储备、供应、质量安全、市场监管等方面的情况进行监督，并纳入政府绩效考核体系”，这里的纳入政绩考核体系本身并无可厚非，但是通过法律的途径将一种非完全法治化的手段纳入，并使之促进法治目标的达成，未免期望过高。这实际上假设了一种这样的思维，即如果政绩考核过关了，地方事权粮食的管理就达到了目标。

四、我国央地事权细化的法治方向与策略

（一）追求事权法治划定的明晰化

十八届三中全会提到中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。但此前对于事权的划分，实际上缺少相应的理论关注。公共商品与支出事权是一种关联理论，这在财政学方面已经成为相对经典的研究模式，需要为中央与地方立法者进一步关注和研究。

表4　政府支出责任划分简表［8］（PP266-268）

行政领域划分只是第一步，而在具体的行政领域，必须采用法治化的途径来解决当下的事权划分问题。从我国的国家粮食局、到省级乃至县级粮食局，目前都有各自的“三定方案”，而其中又有着各自的职责划定，但需要注意的是这种划定是由同级政府完成的，下级职权的划分也是依照上级职权剩余的空间来划定的，这种并非依据事务管理的本来性质而是依照从上至下的“瓜分”职权之思路，一方面难免出现挂一漏万之不当，另一方面，也不是尊重行政管理原初规律的做法。在行政组织法的建构上，实际上早有学者提出了建立《机关设置标准法》、《地方基本法》、《省组织法》直至《县组织法》乃至《乡镇组织法》的系统论观点［9］（P272），这实际是解决目前行政事权划分随意的最好路径。

（二）坐实事权与相关权力的匹配机制

1.财权与事权的匹配需突破

前文提到的事权划分决定支出责任分担的观点，实际上是对财权事权匹配的进一步落定，意图实现的是事权责的统一。那么，就要在未来的立法中进一步体现这种匹配的思路。比如2014年修订的《预算法》便是一例，其中关于地方的债券发行权虽然规定了几处由国务院控制的环节，但实际上已然是地方财权的体现，这种样板以后也可以为其他财权设置所效仿。

不仅如此，还应加大地方参与全国性财权设定与分配的力度，如2000年立法法制定时由有规章制定权的国家部级单位以及地方有立法权的单位参加的道理相若，凡是涉及未来有立法权的单位在财政分权领域的利益，就应允许其发言，并不断增加其发言权重。前文提到的“地方储备粮保管费、轮换费”以及“国家临时存储粮保管费”的拨付，关系地方粮食事权的行使，其标准和发放形式及比例的设定也需地方的参与，这种财政决策权的给予，实际上是对未来事权形式的可靠保障。

（三）立法权与事权的匹配需扩展

如现在立法法修改的思路，仅将地方设区的市之立法权放开至个别领域而不顾未来实际立法的需要，这实际上并不是客观的态度。主要原因还是基于立法法第八条对法律保留的规定，如前文提到的财权问题，“下列事项只能制定法律：…（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”，似乎也是同样道理，但这里的“基本”二字可做法律解释与限缩，如果是地方经济社会发展的需要，完全可以交由地方立法权来践行，这于中央的权威无碍，能起到的效果只是进一步带动中央和地方“两个积极性”，许多年之前，各个具备经济实力的市想要加入“经国务院批准的较大的市”这一行列，其实也是基于这一目的，如果做过于细致的限制，则可能对事权的行使本身造成更多的障碍，也违背了立法权在地方放开的初衷。粮食行政事权特别是粮食平衡或安全方面的事权关系着国家的战略，表面上看为小，但一旦受到限制，无法正常运作，那么实际影响的则可能是整个国家或国民经济在某一方面战略的稳定，这不是我们制度要达到的本意。当然，还有若干个类似粮食行政的领域在我国需要抽象事权与具体事权的统一，这需要进一步调研，不是“城市建设、市容卫生、环境保护”三类事项所能简单涵盖的，所以三事项之后的“等”字大有文章可做。

（四）扫除事权行使的现实障碍

事权行使是有现实障碍的，这点无论我们是否看到，它都是客观存在并发挥着作用。前文举到的两例只是简证。更重要的还是我们真正是以“全面推进依法治国”这一标准来对待事权改革的，有些方式比较好用，但未必就需要常用，”“政绩考核”需要具体化，但绝不是说我们想到一项就纳入一项，就像我们前些年评断公共利益之时“就像一个筐，什么都可以往里装”，这种状态不是我们期待的目的。这种评判标准应该交给人大或其常设机构来决，粮食行政或粮食事权的行使也只是众多事权运行中的一项，不因其涉及粮食安全就“搞特殊”。曾有学者提出“法治GDP”的目标，十八届四中全会也把宪法法律相关的运行纳入到考核指标，这实际上才是我们所追求的客观目的之一。粮食事权执行得如何，不是看其他，而是看它有没有在既定的良性规则下依法合规地运行。当然，在此之前，要做的就是规则的良性化，把该明确的事项明确下来，特别是粮食行政这种事关国家和国际战略的大事，实际上是靠一国该行政领域制度的细致化来实现的。

［1］薛刚凌.行政体制改革研究［M］.北京大学出版社，2006.

［2］薛刚凌.中央与地方争议的法律解决机制研究［M］中国法制出版社，2013.

［3］罗旻.中央党校的县委书记班［J］.环球人物，2015，（3）.

［4］李齐云，马万里.中国式财政分权体制下政府间财力与事权匹配研究［J］.理论学刊，2012，（11）.

［5］冯兴元.地方政府竞争.凤凰传媒出版集团、译林出版社，2010.

［6］许尔惠，钱秀萍.滁州市中央事权粮食库存检查的实践与探索［J］.中国粮食经济，2012，（7）.

［7］谭波.我国中央与地方权限争议法律解决机制研究［M］.法律出版社，2014.

［8］唐祥来，康峰莉.财政学［M］.人民邮电出版社，2013.

［9］应松年，薛刚凌.行政组织法研究［M］.法律出版社，2002.

（责任编辑马光选）

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1671-0681（2015）05-0140-05