激发城市社区服务类社会组织活力的路径研究*

2015-10-17邱梦华

云南行政学院学报 2015年5期

关键词：社区服务社区政府

邱梦华

（上海工程技术大学社会科学学院，上海，201620）

激发城市社区服务类社会组织活力的路径研究*

邱梦华

（上海工程技术大学社会科学学院，上海，201620）

我国的社区服务体系是一个包含公共服务、志愿服务、部分商业服务的复杂系统。不同类型的城市社区服务类社会组织在其中扮演着不同的角色并发挥不同功能。社会组织参与社区服务的方式主要有与政府合作提供、自主提供两类。针对当前参与中存在的问题，应通过加大培育力度、加强制度建设、深化治理改革来增强社会组织能力建设、完善政府购买服务机制、提升政府与社会组织之间的合作层次，进而激发城市社区服务类社会组织的活力。

城市社区服务类社会组织；社区服务；参与；政府购买服务

当前城市居民日益增长的多样化、精细化的需求与有限的社区服务供给之间的矛盾越来越突出，迫切地需要越来越多的社会组织参与到社区服务中。《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》将“政府主导，社会参与”作为社区服务体系建设的基本原则之一。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出要激发社会组织活力，并且强调重点培育和优先发展包括城乡社区服务类社会组织在内的四类社会组织，成立时直接依法申请登记。这意味着社区服务类社会组织获得合法性的“门槛”降低，其发展也获得了更加宽广的平台与空间。然而，要激发社区服务类社会组织的活力，降低“门槛”还只是第一步，更关键的是要优化社会组织参与社区服务的机制。只有通过参与到社区服务中去，城市社区服务类社会组织的独特优势与积极功能才能发挥出来。但当前社会组织在社区服务供给中还存在诸如自身能力欠缺、制度框架约束、居民参与不足等问题，严重地弱化了城市社区服务类社会组织在社区服务体系建设中的主体地位与功能。因此，本文将在明确城市社区服务类社会组织在社区服务中定位的基础上，分析社会组织参与社区服务的方式及当前存在的问题，最后提出若干激发城市社区服务类社会组织活力的对策建议。

一、城市社区服务类社会组织在社区服务体系中的定位

根据《社区服务体系建设规划（2011-2015年）》，社区服务体系是指以社区为基本单元，以各类社区服务设施为依托，以社区全体居民、驻社区单位为对象，以公共服务、志愿服务、便民利民服务为主要内容，以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量为目标，党委统一领导、政府主导支持、社会多元参与的服务网络及运行机制。从该定义可见，我国官方对社区服务采取的是一种广义的界定，认为社区服务不仅包括福利性、公益性服务，而且包括一定程度的商业性或“准商业性”的便民利民的生活服务。

社区服务涉及三个基本的利益相关主体，即消费者、提供者与生产者。社区服务的消费者是社区居民。社区服务的提供者与生产者的情况相对复杂，有必要先了解“提供”与“生产”的区别。“生产是指物理过程，据此公益产品或者服务得以成为存在物，而提供则是消费者得到产品的过程”［1］（P4）。“提供”的核心是投入资金和政策安排，“生产”的核心是物品的产出，是技术性的具体操作阶段。社区服务的提供者，即政府或其他能代表社区公共需求的组织，它们是社区服务政策的制定者和社区服务的管理者，将生产者和消费者有机地联系在一起。具体来说，社区服务的提供者主要包括民政部门、卫生部门、劳动与社会保障部门等承担公共服务职能的政府部门，和社区层面的居委会及其他相关的社会组织。社区服务的生产者，即由提供者选定的服务生产者，承担服务的生产、输送任务，直接满足消费者的需要。生产者可以是政府机构，也可以是社会组织、企业或个人。社区服务体系建构的实质就是消费者、提供者、生产者通过一定的方式联结起来，实现社区服务的消费、提供、生产环节的有机组合。

表1　城市社区服务类社会组织在社区服务中的定位分类

社区服务类社会组织在社区服务体系中既可能扮演生产者，也可能扮演提供者（如表1所示）。参与社区服务Ⅰ、承接政府的公共服务职能的往往是非居民参与型的、专业化的社会组织，其突出的是社会组织所具有的非政府性、非营利性、专业性、组织性的优势，扮演着生产者的角色，发挥了提高公共服务绩效水平、促进政府职能转变的功能。参与社区服务Ⅱ的往往是“居民参与型社会组织”［2］，其充分利用的是社会组织所具有的贴近居民、反应灵活、公/互益性、志愿性的特点，发挥了满足居民多样化需求、促进居民社区参与、催生社区社会资本、推进社区基层民主的功能。

二、城市基层社会组织参与社区服务的方式与存在的问题

从全国各地的实践来看，当前城市社会组织参与社区服务的方式主要有两类：第一类是社会组织与政府合作供给，具体又可分为政府购买服务、政府经济资助两种；第二类是社会组织自主提供。相对来说，前者较多存在于社区服务Ⅰ领域，后者较多出现在社区服务Ⅱ领域。

社会组织与政府合作供给。（1）政府购买服务（Purchase of Service Contracting，POSC），也叫政府合同外包。这是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量来支付服务费用［3］（P3-4）。目前，政府广泛购买社区民生服务，内容包括社区就业服务、社区社会保障服务、社区公共卫生和计划生育服务、社区救助、社区安全、社区文化、社区环境保护、慈善超市、便民早餐等。（2）政府经济资助。其基本做法是政府给予社区服务类社会组织一定的资助，资助的形式可以是资金资助，也可以是实物资助，还可以是税收优惠、低息贷款等政策扶持。这是针对社区服务生产者的资助，具体形式又可分为“民办公助”与“公办民营”两种。两者的最大差别在于机构的所有权归属不同。还有一种政府经济资助的方法叫凭单制，即政府不直接补贴社会组织，而是直接将补贴以消费券或代金券的方式发给服务对象，由消费者从几个定点的社会组织中自主选择服务。

社会组织自主提供。这是指城市服务类社会组织自主为居民提供社区服务，在资源上基本不依赖政府。

近几年来城市社会组织参与社区服务的总体态势十分令人鼓舞。然而，其中也还存在一些问题：其一，社会组织参与的主动性不足。陈华等人在南京的调查发现，各类社会组织参与社会管理和服务的自主性和积极性不强，往往是被动响应政府的动员和组织。以政府购买服务为例，几乎总是政府居于主动，社会组织被动响应，甚至有的时候政府不仅要“搭台”，还要“自弹自唱”［4］（P207）。比如在上海，各街道的居家养老服务中心虽然名义上是正式注册的民办非企业单位，但从其资金来源、人员配置、工作考核等来看，都与政府有着千丝万缕的联系，至多只能被称为“GONGO”（有政府背景的非政府组织）。那么，当前对居家养老服务中心的“政府购买服务”就显得有些名不符实，或者说只是一种“形式性购买”。这反映了在社会组织发育不充分的情况下，政府“边培育边购买”［5］的无奈。其二，社会组织参与的机制不够完善。这里主要是指政府购买服务的机制不够完善。王浦劬等认为，当前中国政府向社会组织购买服务还主要存在如下五个问题：购买行为“内部化”，社会组织成为政府部门的延伸；购买标准不够清晰，政府责任较为模糊；社会组织缺乏足够的谈判能力，购买成为单向度合作行为；购买程度规范程度较低，合作过程随意性较大；服务评价和监督体系缺失，服务成本难以控制［3］（P27-31）。政府向社会组织购买社区服务在中国仍然属于新生事物，因而无论是在政府的制度规范、程序流程方面，还是在社会的文化心理方面，都还有不适应、不完善的地方。其三，社会组织参与合作的层次较低。按照汪锦军的观点，在公共服务中政府与社会组织的合作关系，可以划分为三种主要的关系模式，即协同增效、服务替代和拾遗补缺。其中，协同增效的合作类型中又可分成相互嵌入、制化度协同、弱制度化协同三个合作层次；服务替代的合作模式又包括了公办民营、竞争性外包和伙伴式外包三种类型；拾遗补缺的关系又可分为存量服务提供和增加服务提供。从拾遗补缺到服务替代再到协同增效，政府与社会组织之间的合作层次与制度化程度逐渐升高［6］。就当前城市社区服务类社会组织参与社区服务的实践来看，政府与社会组织的合作主要停留于拾遗补缺和服务替代的层次，反映了社会组织在社区服务中的参与程度不够深入，参与的范围也还有待于拓宽。

三、激发城市社区服务类社会组织的活力

为解决社会组织参与社区服务中存在的问题，激发城市社区服务类社会组织的活力，应从以下三条路径入手：

（一）加大培育力度，加强社会组织能力建设

城市社区服务类社会组织参与社区服务中存在的问题在很大程度上是由于我国社会组织在各种客观条件的制约下发育不成熟所导致的。因此，当务之急要加大对社会组织的培育力度。这就要求我国的社会组织管理体制应从“控制型管理”向“培育服务型管理”［7］（P52）转变。从宏观的层面来看，党和政府应该改变对社会组织的僵化认识，要正确对待各种社会组织，从总体上说，既不要敌视它，也不要忽视它；既不要惧怕它，也不要溺爱它；既不要放任它，也不要封堵它。从中观的层面来看，立法部门应当根据宪法关于保障公民结社自由的宗旨和我国社会组织发展的实际情况，加紧研究制订一部管理社会组织的统一法律，对社会组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等做出明确的规定。从微观的层面来看，最关键的是要改变现行审批登记制度，在保障公民结社权的同时有效地进行分类管理。城市社区服务类社会组织的能力是指获取、利用各种资源并提供优质服务的能力。要提升社会组织的能力应着重完善内部治理机制、加强人力资源建设、拓宽外部社会联系。（1）通过健全社会组织内部治理机制，有助于提高组织的对内的凝聚力和对外的公信力，提升社会组织在公众中的形象。社会组织的内部治理不仅需要合理设置的组织架构，而且还需要一系列制度安排来保障组织的有效运转。其中主要包括日常工作管理制度、民主决策和选举制度、财务管理制度、信息公开制度等。（2）人力资源是社会组织活力与能量的源泉，也是社会组织长期稳定发展的基础。政府须重视优秀的社会组织管理和服务人才，使之纳入本地区人才发展规划，提供具有竞争力的薪酬待遇；制定鼓励毕业大学生和优秀人才到社会组织就业、创业的扶持政策；设立社会组织管理和服务人才的培训基地，有计划地对社会组织的工作人员进行分类培训；倡导和鼓励机关、企事业单位、社区居民以社会组织为载体加入志愿者队伍，形成城市基层社会人才队伍建设和发展的源头活水。（3）外部资源是社会组织发展的助推器，社会组织应强化外部联系，善于获取、整合外部资源。一方面，社会组织应保持与政府的良性互动，建立制度化的沟通联系网络，获得政府的信任和支持，尤其要抓住政府购买服务的机会与其建立可持续的合作关系。但社会组织在参与社区公共服务中与政府达成合作关系的同时，必须保持民间性与独立性。社会组织的发展壮大应该是政府扶助下的、以社会组织为主体的自我成长过程。社会组织要警惕“在接受政府合同中的官僚化”［8］。另一方面，社会组织要处理好与企业的关系。随着企业社会责任感的日益提升，越来越多的企业愿意参与到社会公益事业中来。社会组织可借此机会与企业合作，借企业之力行公益之善。

（二）加强制度建设，完善政府购买服务机制

目前我国还缺乏全国性的法律和法规来有效地规范政府向社会组织购买服务，只有一些地方性法规。与政府购买服务逻辑上相关的《政府采购法》主要规范国家机关、事业单位和团体组织采购自身所需的物资、工程和服务的行为，却并未包含旨在为公众提供服务的采购行为。因此，有必要修订该法律，将政府向社会组织购买公共服务补充进去。从制度上规范政府购买服务，包括明确政府购买服务的主体资格、资金来源、购买内容、购买对象、购买流程、合同管理和评估等等一系列基础性问题。就当前政府购买社区服务而言，在采购的范围上，应该围绕和谐社会建设目标，以解决民生问题为重点，恰当地明确政府优先购买的范围，比如养老服务、公共卫生、社会救助、就业帮扶等；在决定具体的服务内容上，应完善消费者的需求表达机制，要允许居民表达自身需求的偏好，提高公共服务需求的针对性、实惠性；在政府购买服务的过程中，要规范相关流程，通过“明确需求、制定规划——公开招标、签订合同——项目实施、监督管理——评估服务、后续跟进”的四个主要流程，确保政府购买服务的公开、透明与公正；在购买费用方面，应将购买费用纳入公共预算，保证公共资源合法使用；在购买服务质量的保障方面，应建立严格的评估与监督体系，要构建包括政府主管部门、服务对象和第三方在内的评估考核指标体系，并对政府购买的服务项目至始至终都有一个动态的管理和监督的办法。

（三）深化治理改革，提升政府与社会组织之间的合作层次

社区服务的提供说到底是一件公共物品，而公共物品的治理需要政府、市场、社会三大部门的共同参与。这是世界各国公共治理中的共同发展趋势。进入新世纪以来，我国政府在公共事务治理中比较注重发挥社会组织与市场的作用，公共权力开始多元化，这说明我国的治理模式正在发生结构性的转型。但转型才刚刚开始，善治的目标还远未实现，因而必须深化治理改革。张康之认为，合作治理是社会治理变革的归宿［9］（P112）。而合作治理的过程就是多元主体合作的过程。目前中国政府与社会组织之间的合作主要是一种拾遗补缺和服务替代的关系，即社会组织起到对政府功能的补充与替代的作用。在这两种情况下，政府与社会组织这两个主体之间合作是很浅层次的，表现为合作的制度化程度不高，相互之间的关系不平等，彼此间在资源依赖上是不平衡的，社会组织的地位还未得到高度认可。由于中国“强国家、弱社会”的传统，政府与社会组织在资源和地位的不对等十分明显，故而两者之间的合作不能寄希望于合作治理过程中的自律。要实现在公共事务治理领域谋求政府与社会组织的平等合作，必须在法律和制度层面明晰双方的权利、责任与义务，即要明确各自的治理边界。政府需要适应由“运动员”到“裁判员”再到“合作伙伴”的角色转变，不断调整自身的定位，构建与社会组织之间的“以弹性磋商和硬性约束为双重保障的合作机制”［10］，真正实现政府与社会组织之间协同增效的互补关系。

［1］［美］迈克尔·麦金尼斯主编.多中心体制与地方公共经济［M］.上海：三联书店，2000.

［2］陈洪涛，王名.社会组织在建设城市社区服务体系中的作用—基于居民参与型社区社会组织的视角［J］.行政论坛，2009，16（1）.

［3］王浦劬，［美］萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［4］贾西津.民间组织与政府的关系［M］//王名主编.中国民间组织三十年—走向公民社会.北京：社会科学文献出版社，2008.

［5］陈华.社会组织参与社会管理和服务研究：南京的探索和实践［J］.中共南京市委党校学报，2012，（5）.

［6］汪锦军.公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析［J］.中国行政管理，2009，（10）.

［7］谢海定.中国民间组织的合法性困境［M］//吴玉章主编.社会团体的法律问题.北京：社会科学文献出版社，2004.

［8］张汝立，陈书洁.西方发达国家政府购买社会公共服务的经验和教训［J］.中国行政管理，2010，（11）.

［9］陶传进.社会公益供给—NPO、公共部门与市场［M］.北京：清华大学出版社，2005.

［10］张康之.合作治理是社会治理变革的归宿［J］.社会科学研究，2012，（3）.

（责任编辑陈文兴）

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