政府规划编制的绩效评估探析*——基于广东省G市的调研

姜国兵

（华南农业大学公共管理学院，广东广州，510642）

政府规划编制的绩效评估探析*
——基于广东省G市的调研

姜国兵*

（华南农业大学公共管理学院，广东广州，510642）

从中央到地方，关于政府规划编制的评估，迄今为止没有一套较为科学的评价方法和评价工具，大多数以工作总结代替整体评价，强调投入而忽视产出，强调过程而漠视结果，强调论文等成果而轻视经济社会效益已成为通病。政府规划编制的绩效评估作为科技经费投入的重要环节，无论是从顶层设计的角度，还是科研管理效能的尺度，其作用的地位将日益凸显。本文采用系统分析法和层次分析法，以广东省G市调研为基础，从投入、过程、产出、效果四方面对此展开分析，为推进政府规划编制研究管理科学化、制度化等方面提出相关建议。

规划编制；绩效评估；封套管理

长期以来，关于政府规划编制每年立项项目的投入多少、产出多少、过程有没有得到有效监管、产生效益如何，有没有做过横向比较和纵向研究，如何去评价等等方面，迄今为止没有一套较为科学的评价方法和评价工具，因而难以判断政府规划编制到底产生怎样的效益。为此，本文对广东省G市政府规划编制绩效评估的具体情况进行了跟踪、总结，并在此基础上提出一些完善政府规划编制工作的建议。

一、研究背景与研究方法

G市地处珠三角，经济规模在省内以及国内排名均在前列。G市为规范市级国民经济和社会发展总体规划和专项规划编制工作及相关项目研究，完善规划体系、规范编制审批程序，推进规划编制管理科学化、制度化，依据《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）、《国家发展改革委关于印发〈国家级专项规划管理暂行办法〉的通知》（发改规划〔2007〕794号）、G市相关发展规划编制管理办法等法律法规和规定，G市财政从2012年至2014年5月安排9621.39万元，累计支出5589.78万元，用于城乡规划项目23个；从2012年至2014年5月安排11418.28万元，累计支出4520.22万元，用于其他规划以及与规划相关的专题研究项目88个。当然，也与其他城市一样，G市一开始只关注对政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目的投入，忽视了政府规划编制的产出和效果。为了了解近几年政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目产生的真实绩效，G市财政局委托我们课题组对G市2012年至2014年5月政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目的进行绩效评估。此项研究涉及的单位包括市发展和改革局、城乡规划局、经济和信息化局等25个部门，涉及的项目类型包括：城乡规划项目23个，其他规划以及与规划相关的专题研究项目的项目88个，分布如下：

2012年至2014年5月项目分布表

本项目的绩效目标是早已预设的。城市规划的绩效目标是根据G市的自然条件、历史情况、现状特点和建设条件，布置城市体系；确定城市性质、规模和布局；统一规划、合理利用城市土地；综合部署城市经济、文化、基础设施等各项建设，保证城市有秩序、协调地发展，使城市的发展建设获得良好的经济效益、社会效益和环境效益。与规划相关的专题研究项目的绩效目标是，一方面为了规划编制工作提供前期论证，以加强规划编制工作的科学性；另一方面，针对市委市政府提出的重点任务和工作，进行的专题研究，从而给政策制定者提供政策参考。

“绩效评估本身不是目的，其最终目的是促成公共服务质量和水平的持续改善，实现公共服务行为主体的公共责任”，基于此，本次研究我们主要采用系统分析法和层次分析法。系统分析法的具体步骤包括：限定问题、确定目标、调查研究收集数据、提出备选方案和评价标准、备选方案评估和提出最可行方案。因为政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目本身自成一个系统，有自身的程序步骤和规律性，所以对于政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目可以在立项阶段重点评估其规范性；在实施过程阶段重点评估其沟通、协调、成本控制等管理科学性；在项目验收后重点评估其成果效益。通过系统分析法对政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目的立项、实施、成果应用三个阶段进行绩效评估，可以把握其全貌。层次分析法是将复杂问题分解为多个组成因素，并将这些因素按支配关系进一步分解，按目标层、准则层、指标层排列起来，形成一个多目标、多层次的模型和有序的递阶层次结构。根据层次分析法，结合财政部、省财政厅和G市的有关规定，本研究从投入、过程、产出、效果四方面进行评价，并分解为8个二级指标、22个三级指标和27个四级指标。

我们不仅对G市发展和改革局、市经济和信息化局、市城乡规划局等16个单位24个政府规划编制项目进行现场重点核查。现场核查采取现场查验、访谈与答辩会等方式查验项目管理单位提交材料的真实性。基于项目评价内容对政府规划编制、绩效管理和财务管理等多方面专业知识的要求，现场核查专家组相应由多个领域的学者、研究人员或实务专家组成。同时，在征询了有关政府规划编制、绩效管理、财务管理等方面专家的意见，以及与G市财政局绩效科进行了沟通，设计了政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目部门满意度调查问卷，每个项目只对项目管理单位的分管领导和分管科室领导进行满意度问卷调查，24个项目总共发出了调查问卷48份，共回收有效问卷48份。经统计，本次调查问卷总得分（百分制）为90分。

二、政府规划编制的绩效现状

按照绩效评价指标体系评分，2012年至2014年5月政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目的评价结果等级为中。大部分项目申报基本规范，立项比较合理、必要和迫切，业务制度、财务制度健全，完成预定的数量目标。扣分的原因主要是大部分项目信息共享不足、项目衔接不够、预算执行率低、成本费用的控制仍需加强、成果应用情况不理想等。

（一）大部分政府规划编制项目基本能按计划完成，但后继规划审批时间较长

政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目一般采取委托第三方机构承担的方式，成果数量、完成时限在委托合同均有清晰要求，除了个别项目因为政策环境发生变化不能及时完成外，大部分项目都能够按时完成计划的成果数量。但规划编制完成后需报送审批，审批通过后才能正式印发，审批阶段时间较长。实际上，对于政府规划编制最后的结题，其主要依据在于是否审批通过，而不是鉴定通过。

（二）验收的政府规划编制项目质量均合格，但预算执行率偏低，成本控制有待加强

除了一些正在送审，或正在验收的项目外，其他已完成的规划都已审批通过，得到印发执行。在按合同约定进行验收的项目中，都有专家小组的验收合格的意见，验收达标100%。个别项目还得到市领导的赞赏，例如水务局“水乡河网区水系综合规划”项目在2014年5月获得分管市长“本规划编制意义重大”的批示。然而，也发现一个明显的问题：规划项目预算执行率总体偏低，2012年新增的规划总的预算安排4287.38元，累计支出2623.61元，预算执行率为61.19%；2013年新增的规划总的预算安排9114.58元，累计支出5145.43元，预算执行率为56.45%。一个项目，若进展良好，其预算执行率应该是成正比的。预算执行率过低的特征显示，不是项目执行存在问题，就是财务制度本身存在问题。另一方面，就成本费用的合理性而言，2013年新增规划项目的预算（9114.58万元）几乎比2012年的（4287.38万元）翻了一倍；2014年新增研究类项目的预算（1633.99万元）也比2013年的预算（1088万元）增加了545.99万元，这种爆发式的增长既没有得到合理的解释，也没有任何的征兆，因此在预算上就需要加强控制。

（三）政府规划编制项目研究成果应用情况不理想

规划项目方面，在已完成的规划项目中，虽然大部分已正式印发，但由于规划实施涉及多个部门或公众利益，实施阻力较大，而个别规划编制质量一般，保障措施不够科学合理、职责分工不够细化，实际操作难以落实；同时个别规划未能通过市政府审批，规划成果得不到应用。研究类项目方面，除个别获得市委市政府领导的批示受到肯定外，大部分研究成果未得到足够重视和有效应用，未能为政府决策以及经济社会发展服务。总的来说，政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目成果在改进部门工作、推动规划领域发展、促进研究进步方面作用不明显。

（四）政府规划编制项目成果获奖数量较少，成果的先进性不明显

由于本次评价的是2012年至2014年5月的项目，规划类和研究类的项目评价一般都有时滞性，故获奖情况并不明显，获奖数量屈指可数，仅有市城乡规划局“水乡特色发展示范片区规划统筹”中的项目获得本部门组织评选的“2013年市城乡规划成果精选”，城乡规划类项目获奖率约为4%；市社科联部分课题研究成果获得由省社科联主办的省学术年会的奖项，其他规划与专题研究项目获奖率约为3%。本次评价的政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目属于“软科学”性质，先进性表现为理论的创新或观点的创新。调研中，大多数单位表示研究成果的先进性并不明显，只有个别单位提到一些新观点，例如市城市综合管理局的“生活垃圾分类收运处置规划”提出了新的垃圾分类方式，市林业局的“创建国家森林城市建设总体规划”提出较全面的森林城市建设体系。

三、政府规划编制存在的问题分析

（一）政府规划编制经费标准不够明晰，对项目预算编制造成较大困难

一方面，各部门申请政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目经费的标准不够明确。在城乡规划类项目方面，收费标准是比较明确的，其收费依据主要有《城市规划设计计费指导意见》、《广东省城市规划设计收费标准》等文件。但在与规划相关的专题研究项目方面，国家、省、市均没有制定有关计费标准，预算编制不够规范。在申请预算时，有的部门通过询价方式确定，如市经济和信息化局“《喀什经济开发区兵团分区产业规划》编制经费”等项目；有的部门通过与上一年度同类的项目比较确定，如市水务局“供水行业管理及应急保障体系构建”等项目；有的部门通过与珠三角其他城市进行比较确定，如市林业局“创建国家森林城市建设总体规划”等项目。另一方面，由于计费标准不明确，导致有关部门难以审核。由于现有的计费依据模糊或缺少计费标准，项目主管部门只能根据主观判断或询价信息申请项目经费，预算编制过于简单且缺乏客观依据。

（二）政府规划编制工作缺乏总体统筹

全市政府规划编制及其相关项目研究工作统筹不足，缺乏“全市一盘棋”指导思想，未能在国民经济发展规划和国家有关产业政策指导下，统筹做好开展各项政府规划编制研究的计划。各部门根据职能分工或上级部门要求，纷纷申请政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目，对项目衔接考虑不充分，同时有关审核部门对项目立项也缺乏统筹考虑，缺少科学清晰的计划；由于缺少总体指导，大部分政府规划编制偏重局部，缺少综合整体观念，较多地就生态论生态、就绿道论绿道；编制或研究过程和成果应用缺少其他部门或者公众的参与，相关利益群体的发展诉求未得到反映；由于缺乏统筹考虑，项目成果质量不高，保障措施、任务分工不合理，社会认可度不高，成果难以得到有效应用。

（三）部门缺少沟通协调，部分规划内容重复

由于缺少有效的沟通机制，各部门在规划编制方面各自为政，根据工作职能或上级部门要求开展编制工作，较少与相关部门进行沟通协调，容易造成部分规划内容重复，浪费公共财政资金。例如水乡规划方面，就有市城乡规划局、市发展和改革局、市经济和信息化局、市水务局、市农业局、市旅游局等多个部门编制有关水乡的规划，但对其分析发现部分存在规划内容重复现象，并难以看到规划的层次感和战略布局效果。“针对同一城市空间，不仅有发展规划，又有国土空间规划、城市规划甚至区域规划，而且还有各种专项规划和部门规划”。政府规划编制和专题研究的重复申报，对于申报单位而言，没有风险成本，因此难以遏制政府部门之间重复申报、交叉申报的冲动，从而造成财政资金使用低效的问题。

（四）各部门没能做到资源共享，难以提升政府规划编制研究成果的利用程度

政府各部门间信息资源缺乏有效共享机制，造成跨部门的业务协同困难，信息“孤岛”大量存在，尤其在公共数据、地理信息资源等基础信息在部门间不能得到有效的共享，例如，市国土局未能与其他单位合理共享地图资源。基础信息未能有效共享，一方面造成政府规划编制需重新测量有关数据，项目成本增加，另一方面造成原有信息资源利用率低，严重影响财政资金的使用效率。

（五）缺乏有效的监督及评估机制，以及相关配套管理措施

一是缺少有效的监督机制，尤其是公众的参与有待加强。目前大多数规划编制缺少公众参与的渠道，没有充分考虑公众的利益，使得规划编制的质量及规划成果的应用受到影响，规划的实施也缺少公众的监督。二是项目验收有待规范。目前大多数项目是由项目承担机构（研究单位）直接组织一些专家进行验收，验收通常只是走个过场，不能很好地给项目主管部门工作的改进和项目决策提供有效的信息，难以真正起到评估验收的作用。三是虽然目前G市已出台了《市级发展规划编制管理办法》，但该办法还有待调整和细化，尤其在费用标准、经费预算评审、绩效目标设定、管理流程方面需要有更为具体的配套细则才行。另外，在研究类项目方面没有制定任何管理办法，难以对研究类专题项目进行有效的管理。

四、政府规划编制改革的建议

我国已公布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》，对我国未来科学和技术发展作出了全面规划与部署，为此，中央和地方各级政府大幅增加科技投入。在科技投入大幅度增长的背景下，对科技管理的工作也应当引入改革和创新的机制和模式，使政府规划编制及其相关项目研究创造更高的经济效益和社会效益。对政府规划编制做绩效评估，使科技项目每年立项项目的投入、产出、过程监管、效益等方面清清楚楚。这必将对完善政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目，提出有针对性的经费配置建议，以及提出综合平衡、方案调整和相关配套政策建议，具有重要的现实意义。

（一）规范预算编制，科学审核项目经费

在预算编制方面，城乡规划编制经费有国家和省的计费标准，地方政府只要参考其计费标准即可，对于其他规划编制以及与规划相关的专题研究项目经费，根据国家和省相关课题经费管理规定，只是在人员费、管理费等几项有不得超过多少比例的规定，其他条目则没有明确的标准和规定。因此，其他条目也可以参考费用比例的做法，对经费预算提出明确的计算标准。在经费审核方面，城乡规划编制经费参照国家和省的计费标准审核；其他规划编制以及与规划相关的专题研究项目经费，一是对计费标准的合理性进行审核，二是可参照相近规划项目的计费标准，无相近规划项目计费标准或无任何标准可参照的，可参照以往同类型规划经费安排标准，或通过咨询相关行业专家意见来确定。

（二）加强政府规划编制的统筹，避免项目内容重复

一是统筹做好开展各项规划编制以及与规划相关的专题研究项目的计划，完善规划体系，加强分类指导。确定政府规划编制项目统筹部门，加强项目衔接，实现资源共享，避免项目内容重复。二是要对规划或研究主题相同的项目实行集中统一管理，并严格按程序履行审批职能，确保项目的有序管理。例如，凡是水乡区域的项目，先要由水乡办审核，再提交到市级统筹部门审核。三是各部门职能互补，促进区域协调发展。建立部门沟通协调机制，规划编制以及与规划相关的专题研究过程中要充分征求有关部门意见，实现职能互补；处理好城市与区域统筹发展、城市与镇街统筹发展的关系，在更广阔的空间领域研究资源配置、区域环境治理等问题，促进全市协调统一、快速发展。

（三）实行政府规划编制经费封套管理，有效控制经费增长

为了控制项目经费的快速增长，近年来不少地市采取了资金封套管理的模式，如广东省佛山市在2008年制定了《关于加强佛山市级行政事业单位财政资金管理的意见》，要求逐步推行部门预算项目资金“定额封套管理”办法。建议相关城市在政府规划编制及其相关项目研究经费方面实行专项资金封套管理，由市级统筹部门负责提出意见和建议，对经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、与规划相关的专题研究项目分别进行定额封套管理。市政府批准单位定额封套金额后，市级统筹部门要按照先急后缓原则，根据有关管理规定，在封套金额内科学合理地编制年度部门项目资金预算，原则上不再另行追加项目经费。

（四）建立有效的监督、评估及项目成果转化机制

一是要实施信息公开，提高公众参与度。某些关系到相关利益群体切身利益的项目，规划单位应通过一定的方式和途径，让公众了解政府规划编制的状况，并建立公众参与渠道，提高规划成果的科学性，同时规划实施能得到公众的有效监督。二是在项目验收方面预算单位应委托独立的第三方机构或专家组进行项目验收。

（五）建立并完善相关配套管理措施，提高项目管理绩效

首先，完善相关政府规划编制以及与规划相关的专题研究项目的管理办法。具体包括：一是要明确项目计费标准及依据。可以另行制定市级发展规划编制以及与规划相关的专题研究项目资金管理办法等文件。二是要进一步细化审核流程，尤其要对审核流程中的每一个关键时间节点给予明确规定。三是对于不同类型和领域的规划可以细化区别对待，例如产业规划与公共卫生规划、纲要性规划和控规性规划要区别对待。其次，制定有关地方政府与规划相关的专题研究项目管理的相关制度，对专题研究的经费安排、立项申请格式、审批流程、评审验收、结果应用等方面予以明确。最后，进一步完善绩效目标申报。项目主管部门在编制项目年度预算时，要制定切实可行、科学合理、指向明确、细化量化的绩效目标，作为政策实施运行监控以及绩效评价的依据。项目主管部门应围绕绩效目标制定具体工作计划，发挥绩效目标的导向作用，提升规划编制以及与规划相关的专题研究项目质量，提高财政资金使用效益。

［1］孟芊.我国发展规划编制中的多元主体参与研究［J］.中国行政管理，2014，（5）.

［2］姜晓萍，郭金云.基于价值取向的公共服务绩效评价体系研究［J］.行政论坛，2013，（6）

［3］杨永恒.完善我国发展规划编制体制的建议［J］.行政管理改革，2014，（1）.

（责任编辑陈文兴）

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1671-0681（2015）05-0158-05

姜国兵（1978-），男，江西德兴人，华南农业大学副教授，硕士生导师，管理学博士，主要从事政策科学、绩效管理研究。

2015-05-18

*本文系国家自然科学基金项目“城乡统筹发展进程中的基层治理重构与社会管理创新研究——基于广东省探索实验的分析”（批准号：71273094）的阶段性成果。