涉台法律规范体系的形成和发展

■ 杨德明

涉台法律规范体系的形成和发展

■ 杨德明

中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次明确提出全面推进依法治国总目标。为实现这一总目标，《决定》提出了许多新思路、新目标和新任务。涉台法治体系是中国特色社会主义法治体系重要组成部分，《决定》提出，运用法治方式巩固和深化两岸关系和平发展，完善涉台法律法规，依法规范和保障两岸人民关系、推进两岸交流合作。运用法律手段捍卫一个中国原则、反对“台独”，增进维护一个中国框架的共同认知，推进祖国和平统一。这一新思路、新提法为两岸关系和平发展注入了新的驱动力，具有重大而深远的意义。

涉台法治体系建设是一项系统工程，包括建设形成完备的法律规范体系等5个体系。《决定》提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。涉台法治体系建设亦如此。为进一步完善涉台法律规范体系建设，有必要回顾涉台法律规范体系的形成与发展过程。总体上说，涉台法律规范体系的形成和发展，大致经历了以下三个阶段。

一、涉台法律规范体系奠基阶段（1987年到1993年）

党的十一届三中全会召开后，中国共产党形成了实现祖国和平统一的新方针。1979年1月1日，全国人民代表大会发表《告台湾同胞书》，提出：“早日实现祖国统一，不仅是全中国人民包括台湾同胞的共同心愿，也是全世界一切爱好和平的人民和国家的愿望。”提出两岸通商、通航、通邮和经济、科学、文化、体育交流，此建议后来被概括为“三通四流”。《告台湾同胞书》发表后，邓小平、叶剑英等中央领导又相继在国内和国际场合进一步阐述了中共实现祖国和平统一的新方针。为了使“一国两制”方针得到宪法保障，1982年修改《宪法》时，序言中规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。”《宪法》第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”时任《宪法》修改委员会副主任委员彭真，在五届全国人大五次会议作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出：《宪法》第31条的规定，正是因为考虑到台湾实现和平统一后可作为特别行政区享有高度自治权这种特殊情况的需要而增写的。1984年5月15日，六届全国人大二次会议《政府工作报告》中，正式向国家最高权力机关提出“一国两制”方针：“从国家和民族的根本利益出发，鉴于历史的经验和台湾的现实，我们提出了祖国统一之后可以实行‘一个国家、两种制度’的设想。”第一次正式把“一个国家、两种制度”设想作为基本国策提出，并获得大会通过，从而使“一国两制”构想成为一项具有法律效力的基本国策。

中国共产党和中国政府对台基本方针确立后，为促进台湾与祖国大陆早日实现统一，按照“一国两制”构想制定了一系列方针政策，采取了许多切实有力的措施。与此同时，台湾当局在岛内各界人士的压力下，也采取了一些有利于两岸关系发展的措施。在两岸人民的共同努力下，两岸隔绝近40年的关系开始解冻。1987年11月，台湾当局开放民众赴祖国大陆探亲后，为鼓励和保障台胞往来祖国大陆，相关部门及时出台了一系列规章和司法解释。例如，1987年10月，国务院办公厅发布《关于台湾同胞来祖国大陆探亲旅游接待办法的通知》；1988年3月，民政部颁布《关于台湾同胞回大陆办理丧葬问题的通知》；1988年3月，最高人民法院、最高人民检察院公布《关于不再追诉去台人员在中华人民共和国成立前的犯罪行为的公告》；等等。这些规范性文件对当时突破两岸长期隔绝的局面起到了十分重要的积极作用。

在台胞赴祖国大陆探亲热潮带动下，两岸经贸关系也得到快速发展。为了促进祖国大陆和台湾的经济联系，1988年7月，国务院颁布《关于鼓励台湾同胞投资的规定》。这是第一部较为系统的有关台湾同胞来祖国大陆投资、促进两岸经贸关系发展的行政法规。它标志着涉台法律规范由以往的行政规章和规范性文件上升到行政法规的层次。

以上专门调整涉台法律事务的法规、规章等一系列规范性文件，在两岸关系的特定时期，不仅对规范和保障两岸人员往来、促进两岸经贸关系稳定发展及打通两岸官方、半官方沟通渠道，起到了重要的积极作用，而且也为涉台法律规范体系的形成奠定了良好的制度基础。

二、涉台法律规范体系初步形成阶段（1994年到2004年）

上世纪90年代后，在经济全球化和区域经济一体化压力下，以及受国务院颁布“鼓励台胞大陆投资规定”的鼓舞，一些台湾大企业、大财团纷纷组团到祖国大陆考察投资环境。1992年，台湾当局正式开放企业赴祖国大陆投资，1993年4月27日至29日，海峡两岸授权的民间团体海协会会长汪道涵与海基会董事长辜振甫，在新加坡举行首次会谈，签署《汪辜会谈共同协议》等4项协议，极大地激发了台商对祖国大陆投资热情。台湾同胞对祖国大陆投资逐渐取代了探亲访友成为两岸交流合作的主流，对台商投资、贸易权益的保障成为台湾同胞最关注的焦点。为了顺应台胞赴祖国大陆投资热潮，加强对台胞投资的鼓励和保护，促进海峡两岸经贸发展，1994年3月，全国人大常委会通过了《台湾同胞投资保护法》，这是祖国大陆第一部涉台专门法律，它标志着涉台法律规范由行政法规上升到法律层次。该法的制定和实施，对保护和鼓励台湾同胞对祖国大陆投资，促进两岸经贸关系发展发挥了十分重要的作用，在涉台法律规范体系建设过程中具有里程碑意义。1999年12月，国务院颁布《台湾同胞投资保护法实施细则》，进一步确认和保障了台湾同胞在祖国大陆的投资及其他合法权益。与此同时，国务院各部委、台办、地方政府部门也发布了一系列有关台胞投资保护的行政规章和规范性文件，一些台胞投资较集中的省、直辖市或有立法权的市也通过地方人大制定了一些保护台商投资的地方性法规，与中央立法齐头并进，相得益彰。例如，1994年9月，福建省人大常委会发布《福建省实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》，厦门市人大常委会发布《厦门市台湾同胞投资保障条例》，湖北省发布《实施〈中华人民共和国台湾同胞投资保护法〉办法》，等等。这些地方法规的发布，让台胞投资者得到了更加切实、具体的保护，增强了台商对祖国大陆投资的信心。

2001年12月，海峡两岸先后加入国际贸易组织，给两岸经贸关系发展带来了新的发展契机，相关政府部门也适时出台了一系列促进和保障两岸经贸关系健康发展的部门规章。例如，1997年3月，农业部发布《关于禁止从台湾省输入偶蹄动物和偶蹄动物产品的规定》；1997年4月，交通部发布《关于加强台湾海峡两岸间接集装箱班轮运输管理的通知》；1998年5月，外经贸部发布《关于开放对台贸易进出口经营权的通知》；2000年12月，外经贸部发布《对台湾地区贸易管理办法》，等等。

随着两岸交往日益频繁，涉台案件迅速增长。由于海峡两岸诉讼制度规定不尽相同，司法保护缺乏专门性制度规范，致使司法活动中法律障碍重重，严重影响了两岸之间的正常交往合作，亟待解决。为此，最高人民法院陆续发布了一系列有关涉台民商事、刑事案件的受理、审判、认可与执行等方面司法解释。例如，1998年5月，最高人民法院公布《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的规定》；1999年4月，最高人民法院公布《关于当事人持台湾地区有关法院民事调解书或者有关机构出具或确认的调解协议向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》；2001年4月，最高人民法院公布《关于当事人持台湾地区有关法院支付命令向人民法院申请认可人民法院应否受理的批复》，等等。这些司法解释具有很强的操作性，同时也体现了原则性与灵活性相结合特点，对维护当事人合法权益，促进两岸经贸、文化交流合作起到了积极的推动作用。

这一阶段，涉台法律规范体系建设已经从主要是规范和保障两岸人员往来转为以规范和保障两岸经贸往来，而且法律规范从以往层次较低的行政法规、规章上升到法律层次。随着第一部涉台专门法律颁布实施，形成了由全国人大及常委会制定的法律，国务院制定的行政法规，部门规章，司法解释，两岸授权民间团体签署的事务性协议，国家缔结的国际条约等构成的、涉及众多法律部门的涉台法律规范体系。涉台法律规范体系初步形成。

三、涉台法律规范体系发展阶段（2005年至今）

进入20世纪90年代后，两岸关系形势更加复杂，一方面，海峡两岸逐渐消除敌意，加深了解，扩大交流，正朝着有利于实现和平统一的方向发展；另一方面，随着东欧剧变、德国统一和苏联解体，国际政治格局发生了二战以来最深刻的变化，以美国为首的西方国家不断以“民主”、“人权”等为借口，对中国进行“制裁”并向台湾出售大量先进武器装备，严重干扰和破坏中国和平统一进程。台湾岛内，以李登辉和陈水扁为代表的“台独”分裂势力，相继利用执政地位坚持分裂路线，全面展开以“去中国化”为核心的“台独”运动，培植“台独”的社会基础，试图切断两岸同胞的血缘纽带关系。种种迹象表明，“台独”思潮在蔓延发展，台湾从祖国分裂出去的危险性在增加。在此背景下，2005年3月14日，十届全国人大三次会议通过了《反分裂国家法》。该法将党中央和中国政府20多年来的一系列对台方针政策，以法律形式固定下来，充分体现了祖国大陆以最大诚意、尽最大努力争取和平统一的主张，同时表明了全中国人民维护国家主权和领土完整，绝不允许“台独”分裂势力以任何名义、任何形式把台湾从中国分裂出去的共同意志和坚定决心。《反分裂国家法》是国家第一次运用法律手段捍卫一个中国原则、反对“台独”特别立法，增强了对台方针政策的权威性、震慑性，标志着国家解决台湾问题的方式进入了法治时代。

2008年以来，海峡两岸双方在坚持“九二共识”的基础上，推动两岸关系和平发展，取得了一系列重要成果。双方签署了包括《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸经济合作框架协议》及《海峡两岸投资保护和促进协议》等21项协议。为了适应海峡两岸关系发展的实际需要，最高人民法院2009年4月公布《关于人民法院认可台湾地区有关法院民事判决的补充规定》。该规定是为执行《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》关于认可与执行民事确定裁判与仲裁裁决的有关规定的又一重要司法解释。2010年12月，最高人民法院公布《最高人民法院关于审理涉台民商事案件法律适用问题的规定》。该规定首次明确提出审理涉台民商事案件可以有条件地适用台湾民事法律。目前，涉台法律已经形成了以宪法为统帅，以《台湾同胞投资保护法》和《反分裂国家法》为主干，涵盖行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章以及其他具有法律约束力的规范性文件，内容涉及解决历史遗留问题、探亲旅游、人员往来、投资、贸易、就业、求学以及两岸政治关系等事项。随着中共十八届四中全会精神的贯彻实施，对台工作的大政方针以及处理涉台事务的具体措施，都将逐步纳入法制轨道。

当前，两岸关系进入攻坚期和深水区，两岸关系复杂多变，在两岸关系问题上，比以往任何时候都更加需要运用法治思维和法治方法，去思考和解决两岸关系和平发展进程的问题。