政府批量集中采购制度研究

张倍宁

（对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029）

政府批量集中采购制度研究

张倍宁

（对外经济贸易大学公共管理学院，北京 100029）

政府采购是财政支出的一个重要方面，也是实现经济社会发展目标的政策工具之一，政府批量集中采购是政府采购集中采购制度的具体体现。论文从批量集中采购的源起、背景、优势、问题等方面进行了论述，并就加强和优化批量集中采购的政策功能提出了相应的建议。

政府采购；批量集中采购；天价采购；协议供货

自1999以来，我国已开始制定政府采购法；2002年6月，《政府采购法》正式颁布，我国政府采购事业步入法制轨道；2015年3月，《中华人民共和国政府采购法实施条例》开始实施，是政府采购法制建设进程中具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的政府采购制度迈出了更加坚实的一步。

《条例》第二十四条规定，列入集中采购目录的项目，适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购，但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。本条是对批量集中采购的规定，也是全国性政府采购法规对于批量集中采购的首个规定。

一、批量集中采购的源起

在政府采购制度改革初期，类似于批量集中采购的形式，曾在2001年以“联合集中采购”的方式实行过。但由于预算编制和采购计划性不强、电子化程度差等原因，一方面归集项目需求很难，另一方面为了达到采购的规模效益，造成采购效率很低，甚至与采购人发生过较大矛盾。之后，在采购实践中逐步发展出了“协议供货采购”“定点采购”“网上竞价”“电子反拍”“网上商城”等政府采购模式，但都与集中采购的政府采购初衷相悖。在这种情况下，批量集中采购自2011年开始在中央单位试行，随即一些省市也自发地在当地推行批量集中采购。

二、批量集中采购的实施背景

（一）政策法规的要求

从2009年财政部下发《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》开始，批量集中采购工作开始着手研究。2011年，中央单位作为试点，财政部陆续下发《关于进一步推进中央单位批量集中采购试点工作的通知》，以及《中央预算单位批量集中采购管理暂行办法》等通知和办法推进批采工作。并且，《党政机关厉行节约反对浪费条例》明确提出，列入政府集中采购目录范围的项目，应当委托集中采购机构代理采购，并逐步实行批量集中采购。之后，《中华人民共和国政府采购法实施条例》中提出“适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购”，明确了批量集中采购的法律地位，并为进一步深化改革留下了制度空间。

（二）政府采购执行出现偏差，协议供货等采购方式出现问题

政府采购初期，伴随着政府采购的法制化和各项采购工作的开展执行，社会反馈却出现了各种问题、杂音。网络和媒体不断爆出政府采购的负面新闻，并在社会引起了广泛关注，如“政府采购商品远远高于市场价格”“天价空调”“天价U盘”等等评价和事件，造成恶劣影响，使得政府采购面临不得不解决的公关危机。

究其原因，与协议供货等采购形式不无关系，协议供货制定本身是作为集中采购的辅助形式在中央单位试行，用于解决小额、零星采购的需要，操作方法是公开招标择优选择入围供货商和产品。但自从全国政府采购普遍采用了协议供货的方式，协议供货的内涵和适用范围就被不断泛化，甚至成为了政府采购的主流形式。而协议供货的操作流程是采购中心一年左右组织一次招标，中标的品牌型号纳入协议供货目录，供采购人选择，其间价格不变，型号也不更新。因为调整周期长，往往出现价格高于市场，或型号配置落后的情况。而部分采购人更是利用协议供货的渠道，采购高配高价物品，甚至规避公开招标化整为零。这些暴露出的问题，自然造成了社会各界的诟病，也成为促使政府采购改革、批量集中采购试行和推广的重要因素。

（三）开展批量采购的基础条件成熟

批量集中采购的实施依赖信息科技以及互联网的发展。2001年的“联合集中采购”就曾因程序冗长而搁浅。现在批量集中采购的组织程序为：首先各单位根据采购项目，按月、按季报送采购计划；主管部门审核汇总后报送财政部；财政部将全部计划汇总，转交集中采购机构招标；中标后，供应商向各采购单位分别供货。因此，每一次采购程序至少涉及五个不同部门。以前纸质办公时，仅递送公文汇总采购需求，在不考虑分类、纠错、查重的情况下，就已经是海量的工作了。而目前依靠互联网信息技术，政府采购平台已经全面电子化，报送采购需求的工作依靠线上操作就可以完成。汇总时效大大提高的同时，准确率更是得到了保证。

此外，物流业的大力发展也是促进批量集中采购能够推广实施的重要保障。

三、批量集中采购的优势

（一）批量集中采购的规模效应，便于节约资金

批量集中采购有助于发挥规模效应，提高财政资金使用效益。与分散采购相比，批量集中采购更符合市场批量竞争规则。批量越大，吸引的供应商就越多，参与的供应商越多，采购活动的竞争性就越强，价格优势、质量优势及可获得的配套服务等自然会显著提升。通过国采中心的一些材料了解批量集中采购的价格节约率，如2014年某期采购的工作站一项，对比配置限价，节约率就高达66%以上。而2012年江苏省首次批量集中采购的节约率也达到了近三成。

（二）批量集中采购的操作模式，更易实现政策目标

批量集中采购利于体现政策功能。各级集中采购中心在批量集中采购的招标文件中，往往明确体现并提高了环保产品、软件正版化、中小企业、产业创新等政策指标的评分比值，有效避免了购买政策禁止购置的产品，也提高了政策导向的企业，如国产自主品牌等的中标率。如2013年第一期中央单位批量集采招标中，拥有国产自主知识产权的奔图打印机首次中标了政府批量集中采购。平时协议供货很少被采购的国产电脑品牌也是频频中标，如“长城”“清华同方”现已成为中央批量集中采购的主力品牌。

（三）批量集中采购便于管采分离

批量采购进一步规范了政府采购行为，有利于管采分离。在政府管理方面，各级财政部门制定采购制度，各采购中心负责批量集中采购具体的招标工作，从管理角度看，起到了相互制约和监督的作用。在基层采购人实际操作方面，各单位采购人往往就是单位的政府采购管理人员，而批量集中采购物品，只需采购人提供采购数量，品牌型号无法指定，也实现了基层单位的管采分离，有效制约了单位采购人的行为，避免了“豪华采购”“天价采购”，也使部分采购人化整为零规避公开招标的行为得以有效控制。

（四）批量采购的集中性更便于监管，促进反腐倡廉

批量集中采购采取各采购中心统办的方式，便于监管机构对采购行为从预算、标准配置、采购过程、履约等各环节全面、集中地监管；并且批量集中采购是相对较新的政府采购形式，且大多通过公开招标的方式采购，社会关注度高，便于政府采购相关各方和社会公众自发监督。因此，便于监管的批量集中采购，也具有了倒逼采购活动公开、公平、公正的作用。

四、目前批量集中采购存在的问题

（一）批量集中采购时间长、效率低

造成这种情况的主要原因有：

1.批量集中采购全流程电子化，但数据量依然巨大，经过多次数据交换和组合，整个流程对比分散采购用时较长。

2.批量集中采购都是公开招标的方式进行采购，仅公开招标的法定时间，从发布标书、开标、评标、公示等流程完成，就要二十天以上。

3.供应商为了降低自身的成本，一般中标以后才开始定制生产，且需要经过出厂检测才开始供货，“零库存”的企业管理方式也使得整个采购流程效率较低。

（二）批量集中采购扩大品目有一定难度

《中华人民共和国政府采购法实施条例》中提出“适合实行批量集中采购的，应当实行批量集中采购”，但实际操作中，原本中央单位批量集中采购有台式计算机、便携式计算机、打印机、复印机、复印纸、传真机、扫描仪、碎纸机和空调机9个品目，但由于采购品目规模小的原因，从2014年底，传真机、扫描仪、碎纸机已不再纳入批量集中采购范围。虽然批量采购面对的采购人众多，但每月或每季度的采购需求无法量化控制，容易出现某项采购规模小的情况。而且针对单一品目的采购，需求也是多种多样。因此，批量集中采购要达到的归集需求和规模效益就不易实现。

五、完善批量集中采购的建议

（一）完善批量采购和其他采购方式的互补关系

批量集中采购将是政府采购制度改革的方向，应在政府采购法制化、标准化的进程中，将批量集中采购纳入制度改革的统筹考虑。政府采购应以批量集中采购为主，其他采购方式为辅，批量集中采购的结果也作为其他采购方式的补充，其他采购方式可作为大数据材料，用于分析扩大批量集中采购品目的依据。通过实现批量集中采购和其他采购方式的相互转换和补充，既扩充了批量集中采购的范围，也可以降低紧急采购、零星采购的成本，提高采购效率。

（二）创新工作模式，提高批量集中采购工作效率

批量集中采购的组织形式应适当考虑公开招标之外的方式。如果今后扩大批量集中采购的品目范围，很可能会再出现某一品目总金额较少，或某个产品竞争品牌较少的情况，如适当引入询价、竞争性谈判的方式，能在一定程度上提高批量集中采购的效率。

政府采购对于预算精细化的要求越来越高，随着基层单位年度预算与实际执行一致性的不断提高，可以尝试部分采购品目以年为周期进行批量集中采购，一方面提高了采购效率，一方面还能使年度内购买的货物品牌型号单一，提高后期维护效率，降低维护成本。

批量集中采购是政府集中采购制度的具体体现，通过《中华人民共和国政府采购法实施条例》的规定，使得批量集中采购的实施具有了法理依据，也使得政府采购的执行更注重规模效益的结果导向。批量集中采购作为政府采购的重要工具也将在实践和发展中，在制度改革、政策功能、廉政建设等方面发挥越来越重要的作用。

［1］财政部国库司等.《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义［M］.北京：中国财政经济出版社，2015：88-91.

［2］贾璐.批量集中采购优势何在［N］.中国政府采购报，2012-05-18.

［3］刘昆.推动政府采购更加规范透明［N］.人民日报，2015-3-20 （10）.

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