农村宅基地使用权流转制度之构建

江勇

（广西大学法学院，广西南宁530004）

农村宅基地使用权流转制度之构建

江勇

（广西大学法学院，广西南宁530004）

作为我国农村土地制度改革的重要环节，农村宅基地使用权的流转与农民的切身利益息息相关。在“一户一宅”和“地随房走”的基本原则下，限制农村宅基地使用权之流转的法律与政策已然不能适应市场经济发展的具体要求，宅基地使用权流转也面临着法律依据不足、流转途径有限等问题。结合域外实践和我国农村宅基地使用权流转现状，从宅基地使用权流转的传统思想突破、登记制度、产权属性、物权属性和有期限有偿使用等方面出发，合理构建我国农村宅基地使用权流转制度。

用益物权；流转；宅基地使用权；物权法

“画家村房屋买卖”一案引出了我们对农村宅基地使用权如何流转问题的思考，《宪法》规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。”显然，在立法层面上农村宅基地所以权是严禁非法买卖的，宅基地使用权的转让也应遵照相应的法律规定。《土地管理法》第62条规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地。”，《物权法》第153条规定，“宅基地使用权的确定、行使和转让，适用《土地管理法》等法律和国家有关规定”。上述法律法规与有关政策性文件一起构建起我国农村宅基地使用权的法律框架，单从条文看，我国是一直限制农村宅基地使用权流转的。眼下，这种限制与社会实践中宅基地使用权悄悄流转的现实之间充满着矛盾，是立法过于滞后还是我们在违善法而行。

一、农村宅基地使用权概述

农村宅基地使用权是指农村居民在合法占有集体土地的基础上，利用该土地建造房屋和相应的配套设施的权利。在我国，农村宅基地制度具有十分久远的历史渊源，随着时代的不断进步以及市场经济改革的不断深入，农村宅基地使用权制度也随着改革经历了几个历史时期的发展变化。如今，农村经济的发展需求对土地制度变革的推动作用也越来越大，农村宅基地使用权流转问题正是农村集体土地政策中的重要一环。[1]

宅基地使用权具有以下几个特点：首先，宅基地的所有权归集体。《宪法》第10条与《土地管理法》第8条第2款对我国土地所有权作出了细致且原则性的规定，明确宅基地所有权归集体；其次，宅基地使用权的主体为拥有特定身份的农村居民；最后，宅基地使用权具有社会保障性和福利性的功能。

二、域内外农村土地及宅基地使用权流转之经验与模式探索

1、域外农村土地问题处置经验

国外并没有宅基地这一概念，但随着现代化、工业化、城市化的发展，各国普遍面临着土地使用问题，不同国家的土地国情和处置经验也截然不同。在美国，一半以上的国土面积被私人占有，法律也同样赋予了相应的保护机制，即私有土地所有权是神圣不可侵犯的。美国将土地所有权分为地上空间权、地面权和地下权，这三部分权利可以单独转让，政府无权任意拆迁与征用。美国的土地流转交易遵循有偿使用原则，在既有法律允许的范围内，当时人可以自由进行土地买卖、抵押与出租，国家仅需做好相应的引导与登记工作。虽然德国的土地国情和美国基本相似，大部分属于个人所有，但德国对于土地的流转和交易却有着相当严格的限制，实行严格的申请制，即允许土地自由交易，但必须用严格的申请控制程序来维护交易的安全。[2]日本的农地自由流转政策是在三次农地改革的基础上建立起来的，第一次是创设自耕地，把耕地作为日本农业结构的主体，第二次是通过建立农地租赁关系推动农地流转，包括（1）鼓励自立经营，成立农业协作社；（2）放宽农地最高限额，提倡生产法人制度；（3）放宽对出租的限制，促进土地经营权流转，第三次是实现农地分区域综合利用。荷兰为了实现土地的最大效用，以多重利用为目的，开展多样化的土地整理措施，在具体操作上，赋予土地所有者和土地租赁者投票表决权，从而保证每一个土地平整项目都能均衡的代表各方利益。

2、我国农村宅基地使用权流转之模式探索

《物权法》明确规定所有权人对其所有的动产与不动产，享有占有、使用、收益和处分的权利。实践中，农村房屋理应属于农户私有财产，其流转权利应符合物权法的基本规定，但当宅基地使用权人对宅基地上的不动产行使收益和处分权利时，往往会受到各种法律和政策的限制，从而使交易陷入不稳定性，正如画家村房屋买卖纠纷一样。基于现实流转的需要，对于这样的困境，各地也开始了不同的尝试，并形成了各自经验模式。

具体模式如下：（1）天津宅基地换房模式。该模式是指坚持农村土地承包责任制不变，在现行的法律与政策允许范围内，以不减少耕地的绝对数量为前提，高标准的规划、设计并建设一批现代化适合人居的新型小城镇，农民按照一定的标准，用其原有的宅基地使用权无偿置换小城镇里的一套住房，具体流程包括规划编制、融资建设、置换实施与土地复耕。（2）重庆农村土地交易模式。该模式是指在全面完成农村宅基地的登记确权工作的基础上，大力推行农村集中居住区承包地、建设用地和农村林地产业化，试点内容还包括：允许农民可以将林权、农村土地等部分生产要素进行抵押、质押。不难看出，重庆的农村土地交易模式是从农林土地、林权等相关权利的抵押、质押试点开始，逐步向农村宅基地使用权等权利可以自由流转过渡。（3）成都“一房两权”抵押融资模式。“一房两权”是指农村房屋、集体建设用地使用权、土地承包经营权。农村房屋抵押融资设立了双重要求，一是必须经所在农村集体组织同意，二是借款人必须要保证在设定抵押的房屋被依法清偿债务后仍有可居住的固定场所。同样，成都对两权的抵押融资也作出了相应的限制，即不改变土地所有权性质，不改变土地用途与不转移土地占有。此外，建设用地使用权抵押融资还附加了所在集体经济组织同意的要求。[3]

三、我国农村宅基地使用权流转之困境

作为农民私有财产的房屋，农民理应享有私人财产所应当具有的各种权利，但因其建造在宅基地上，而面临着流转不畅的困境，其中主要阻碍就是法律制度的不完善和传统思想政策的禁锢。

1、法律法规条文分散且立法资源不足

虽然我国有关农村宅基地使用权的法律规范和政策有很多，但都分散在各类法律、行政法规、国家有关宅基地管理的政策法规和地方性法规之中。从法律框架看，以《土地管理法》《物权法》为主干，同时辅以《土地管理法实施条例》《村镇建房用地管理条例》等相关规章条例及有关文件为枝干，组成了当前我国农村宅基地使用权制度的立法体系。从条文看，相关法律规定还极其不完善，有关农村宅基地的法律规范都分散在《土地管理法》等相关法律之中，没有形成完整的法律体系，缺乏系统性与可操作性。因此，执法部门在实际操作上大多是依据相关的行政法规、政府和部门规章。法律法规条文分散免不了引起矛盾与混乱，农村宅基地使用权流转而言，《土地管理法》等都直接或间接明示宅基地使用权在一定范围内可以转让，但相关政策规定又对宅基地使用权的转让给出了种种限制。

不仅立法分散，而且立法资源也严重不足，而且多为规范性文件，效力等级不高，对农村宅基地管理和使用权还有很多的空白需要填补。目前，我国还没有单独制定一部关于农村宅基地制度的法律，《土地管理法》在这方面的规定过于原则与模糊，缺乏可操作性。虽然《关于农村加强宅基地管理工作的规定》对农村宅基地使用流转问题作出了直接规定，但效力层次低，导致很多合理的建议无法落实。[4]此外，对于其中涉及的许多社会问题，如房屋继承、房屋流转、房屋登记等都没有相关立法加以规制。立法资源不足导致农村宅基地使用权在实际流转等诸多环节都无法可依，无据可查，这种状况十分不利于农村宅基地使用权的管理。各地在管理过程中也是各行其是，对同一问题会出现两种截然相反的结果的情况时有发生，农民的合法土地权益保护又当从何谈起。

2、农村宅基地使用权登记制度不完善与“一户多宅”现象严重

依据《物权法》的基本原则，物权的取得、变更与消灭都应进行公示。宅基地使用权属于不动产物权，应当以登记的方式进行公示，从08年起，国土资源部就曾发文要求对我国宅基地进行全面登记，目前全国农村宅基地登记发证工作已经基本完成。但是，我国的宅基地制度过分强调登记的行政职能，过分倾向于从公法角度去衡量，而忽视了私法上的意义，登记制度也仅是披着公法的外衣而已。《土地管理法》规定，农村居民一户只能有一处宅基地，而且面积还要受到一定的限制。这样的规定显然不符合目前农村的实际情况，在农村，子女结婚分房却不分户，这样“一户多房”便会出现，同时还要受到宅基地面积的限制，等父母去世后，又会因继承房屋而发生新的“一户多房”，这些问题都有待破解。

3、传统“地随房走”原则的局限性

现行法律和政策规定，农村宅基地的使用权是不能单独流转的，根据地随房走的原则，当宅基地上的房屋流转时，那么宅基地的使用权就应当流转，这必然会出现受让主体范围有限且交易安全无法保证等问题。首先，法律规定“一户一宅”，如果受让人本就是该集体组织成员并已经有了一处宅基地，那么按照地随房走的原则，受让人会取得两处宅基地，此时就会与一户一宅基地相违背。其次，法律禁止城镇居民购买农村宅基地，但是房屋是公民个人的私有财产，可以自由处分，当受让人为城镇居民时，合同效力又当如何认定，若有效，却面临不能办理土地使用证的尴尬，若无效，公民的的自由处分权又受到限制。从法律规定与实践操作双重维度看，在坚持地随房走的原则下，如果农村宅基地使用权出卖，那么对象只能是本集体组织内部的其他成员，且该成员之前没有宅基地，不禁吓出一身冷汗，如此小范围的受让人无异于直接扼杀宅基地使用权流转之出卖路径！

4、宅基地使用权的取得方式不合理

依法律规定，宅基地使用权的取得主要有两种方式，即依申请与通过流转的方式从宅基地使用权人手中获得。但这两种方式都有不合理的地方，首先，依申请取得违背了物权的基本原理，众所周知，农村宅基地的所有权归集体，但真实的申请流程是：（1）村民向其所在村委会提出申请；（2）村委会进行审核并经村民会议讨论通过；（3）经乡人民政府审查后经县级土地管理部门审批通过。看似合理的背后，却违反物权的基本原理，既然土地的所有权归集体所有，那么理应由集体组织决定土地的使用与收益，但是行政权力却通过审批权的行使而介入本该属于集体组织所有的权利。

基于流转取得宅基地使用权的方式也面临着法律障碍，法律仅承认使用权可随房一起流转而禁止宅基地使用权之单独转让。实践中也主要是通过这种方式来实现宅基地使用权流转的，但却面临如下问题：其一，若转让给城镇居民，会因违反法律禁止性规定而使合同归于无效；若是转让给本集体组织的其他村民，则该村民则无权再次申请宅基地。其二，原集体组织成员是无偿获得宅基地的，出让时，出让人会获得一笔收入，而受让人却要支付相应的费用，这与宅基地无偿设立的原则相违背。其三，受让人在已有一房的基础上，再因受让获得一处房产会受到一房一宅原则的制约。[5]

四、农村宅基地使用权之思想突破与立法构建

目前，结合我国的实情和域外经验，宜从立法突破和思想观念转变之角度解决农村宅基地使用权流转问题，在充分考虑法律政策的前提下，要为农民利益的可持续发展提供应有的支持。

1、宅基地使用权流转之思想突破

我国是传统的农业国家，有着几千年的农耕历史，那种炊烟袅袅的田园生活依然回忆在老一辈人的脑海中，独门独院的田园生活确实令人遐想，但随着城市化进程的加快，人口的增加，土地资源也越发紧张，如何在有限的土地资源上将宜居与生存这一矛盾组合体和谐的统一在一起应当是农村土地政策制定的最终目的。十年前，孟勤国教授就曾发出农村宅基地交易一旦放开那么流民就会出现的担忧，时过境迁，当时的担忧固然存在，但笔者认为，农民穷其一生可能唯一能留下的财产就是农村的房产，众所周知，财产是在流通中完成增值的，按照目前的法律和政策规定，限制农村宅基地使用权的流转无疑是将农民一生的积蓄限定于宅基地之上，流民问题也不应当成为政策固守之理由，限制交易政策并不是防范流民问题的合适途径，流民问题理应从国家社会保障的纬度去思量。结合域外经验，当社会进步到一定程度，作为农民私产的房屋（建造于宅基地之上）理应进入合理的流转程序中，只是这个过程不是一蹴而就的，需要反复论证与慢慢实践。

2、健全农村宅基使用权登记制度

任何一项权利的流转都必须建立在准确无误的确权基础之上，农村宅基地使用权也是如此，规范化登记是其流转的前提与基础。通过设立专门的机构对农村宅基地使用权的取得、流转等相关事项进行登记，才能保证农村土地流转的安全，只有这样才能使农民的合法权益得到保障，反之，会进一步加大农村土地交易的风险，导致宅基地使用权流转市场的混乱。按照《物权法》规定，作为不动产物权的一种，要取得农村宅基地的使用权必须要先经过登记，但目前的法律对于农村宅基地使用权登记制度的规定仍处于空白阶段。相比于公法理念下的农村土地集体所有制，笔者认为有必要加强宅基地使用权登记制度的私法效能，从公法和私法的双重纬度考量我国宅基地使用权制度。

3、明确宅基地的产权属性和物权属性

产权属性的明晰界定会使权利边界得到进一步的明确，它有利于资源的有效利用与经济持续发展。宅基地的改革有两种途径，一种是债权性质的改革，即宅基地的使用权人将其宅基地上建造的房屋处分时，受让人同时获得债权性质的宅基地使用权与物权性质房屋的所有权，且可以租赁的方式获得土地使用权，租赁的期限为房屋的使用期。另一种方式是物权性质的改革，即完善宅基地使用权处分的内容，允许宅基地使用权的转让、出租和抵押等。相比之下，在明确宅基地的所有权归农民集体经济组织的情况下，第二种改革更能实现资源的有效利用。

用益物权包括占有、使用、收益等权利，毫无疑问，宅基地使用权属于用益物权，但《物权法》中却规定了农民对于宅基地只有占有使用的权利，而未提及收益权。农民对宅基地使用权并无收益与处分的权利，但宅基地以及地上房屋是农民的主要财产，根据房地一体的原则，这也限制了地上房屋的交易。宅基地与其上房屋的买卖所得的收益往往只是对房屋进行补偿，农民并未真正在土地流转中获得实际利益。故而，立法应当明确宅基地的收益权。[6]

4、建立宅基地有期限有偿使用制度

从理论上说，用益物权应当是有期限的，无期限势必会造成资源的各种浪费，基于国家保障农民的基本权益的政策要求，宅基地无偿使用制度本身就存在着弊端，它导致农民利用多处宅基地建房或者过多的占用宅基地。甚至一个人可以基于多种原因和理由获得多处宅基地上的房产，原本基于保障农民最基本生活目的而存在的福利性宅基地政策如今看起来似乎是多余的，因为这一担忧至少目前是不会产生的，因为有期限的使用并不等于到期就剥夺农民的使用权，而是在保障农民基本居住条件的前提下实施的。回头看，曾经政策制定时贫民为主的社会环境已经发生了很大变化，人们担心的不在是生存的问题，而是考虑如何过的更好更有意义，故而，在刚性需求下合理进行宅基地有期限有偿使用制度在新时期下还是有可以构建成功的可能。

总而言之，结合域外经验，从各地已经出现的流转模式与现实需求出发，农村宅基地使用权流转是不可逆转的趋势，不存在是否实现的问题，而是必然实现只是时间不明确而已，如何使改革更为有效的推进，使农民的权益得到更好的保障，这需要我们更多的实践积累与摸索。除上文论述的措施外，笔者认为还有以下几点需要做好做实：首先，宅基地使用权流转必须要保障那些真正需要政府帮助才能生存的那部分人的基本生活条件，这有这样才能合理有效的进行宅基地使用权流转机制的创新；其次，提高社会保障水平，用全面的社会保障代替土地保障。只有通过多层次的社会保障措施，使农民在生存问题上无后顾之忧，把农民从土地上解放出来，把土地从福利性质中解放出来；再次，建立土地流转过程管理监督机制。为防止解放出来的土地在暗箱操作中被改变用途，将集体所有的宅基地或者耕地转变成商业用地，或者是土地被闲置浪费，故而有必要建立相应的监督机制。最后，建立合理完善的宅基地价格评估体系，宅基地使用权流转势必会面对如何让定价的问题，设立有效合理的定价机制不但有利于保障农民的基本权益，而且还有利于社会稳定。

[1]邱燕.中国房地产法律规则研究[M].北京：人民出版社，2011:262-264

[2]袁锦秀.农村宅基地使用权法律问题研究[M].北京：中国商务出版社，2013:155-156.

[3]章合运，吕颖洁.新农村背景下农村宅基地使用权流转模式的构建[J].农村经济，2008，(9)

[4]袁锦秀，李志.农村宅基地使用权立法评析[J].学术探究，2013，(6)

[5]诸培新，曲福田.农村宅基地使用权流转的公平与效率分析[J].中国土地科学，2009，(5)

[6]方明.农村宅基地使用权流转机制研究[J].现代经济探讨，2014，(8)

D923.2

A

1674-6198（2015）02-0022-04

2015-1-26

江勇（1990-），男，江苏盐城人，广西大学法学院硕士研究生，研究方向:民商法。