城镇化与经济发展空间格局的优化
2015-02-13盛广耀
盛广耀
城镇化是空间结构的转化过程,是经济发展空间优化调整的重要内容。城镇是现代经济发展的空间载体,是经济发展空间的重要景观形态。在城镇建设、人口集中和产业集聚的城镇化进程中,区域经济发展的空间结构会随之发生改变。由于人口及各类经济要素随着城镇化过程,趋向于流入经济发展水平高的城镇化地区,因此,一般而言,城镇分布的空间格局与经济发展的空间格局是一致的,城镇化的空间分布过程本身就是经济发展的空间格局变化的表现。
从国家层面上不断优化城镇化的空间布局,因地制宜地确定城镇化发展模式,构建区域经济发展的重要平台,对于支撑中国经济持续增长、优化经济发展的空间格局、促进区域经济协调发展具有重要意义。在新的发展形势下,推进城镇化健康发展,发挥其在优化经济发展空间格局的作用,既要认清区域发展的阶段和态势,与区域发展总体战略相协调;也要明确各地的主体功能区定位和发展方向,与全国和省区主体功能区规划相匹配;同时,还要打破行政区划的束缚,依托“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的实施,推动城镇之间、区域之间的协同发展。
一、城镇化推进要与区域发展总体战略相协调
传统上,我国区域经济发展空间格局有东、中、西部和东北地区四大板块,为此国家先后实施了西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略。在这些区域发展战略中,城镇化战略是其重要的组成部分。不同地区具有不同的发展特征,未来这些地区的城镇化发展应与区域发展的趋势相一致,与区域发展战略相协调。
首先,人口城镇化的区域发展态势已发生明显变化,中西部地区渐成人口城镇化的空间重心。我国不同地区之间的城镇化水平存在着明显的地域差异,东部地区相对较高,中西部地区相对较低,这与区域经济发展水平的差异是一致的。自20世纪80年代到21世纪初,东部地区的城镇化速度明显快于中西部地区。1982年“三普”(全国第三次人口普查)到2005年间,东部地区城镇化率年均提高1.34个百分点,高于中西部地区的0.93个和0.79个百分点;城镇人口增加了1.73亿人,占全国城镇人口增加总数的48.7%,高于中西部地区的45%。此后,中西部地区城镇化速度开始超越东部地区。2005—2013年间,中西部城镇化率分别年均提高1.49个和1.43个百分点,高于东部地区的1.21个百分点;城镇人口合计增加了9080万人,占全国城镇人口增加总数的52%,高于东部地区的44.1%。从区域城镇化的发展趋势来看,东部地区城镇化的速度将不断减缓,而中西部地区在今后较长的一段时期内,城镇化仍将会保持较高的增长速度。随着区域经济发展的梯度推进和协调发展,未来中西部地区在全国区域经济中的地位将进一步提升,其城镇化在塑造经济发展空间格局中的作用将不容忽视。
其次,不同地区应因地制宜地推进与区域发展相适应的城镇化战略。由于东、中、西部和东北地区的经济发展状况各不相同,城镇化也处于不同的发展阶段,因此要针对不同地区城镇化的问题和重点,采取不同的城镇化模式和策略。东部地区即将进入工业化后期,城镇化水平已超过60%,城镇化速度虽有所减缓但依然较快,城镇化的发展空间仍然较大。未来东部地区城镇化,要更加注重内涵式发展,促进产业结构转型升级;要更加注重中小城市和小城镇的发展,不断完善区域城镇体系;要更加注重城市与区域发展的协调,推动城乡发展一体化。东北地区是我国传统的老工业基地,城镇化水平较高但速度较慢,未来城镇化要以提高工业化和城镇化的质量为重点,推动资源型和传统工业城市转型发展,优化城市经济结构,增强城市的经济实力,进一步提高城市的就业吸纳能力。中、西部地区正处于工业化和城镇化中期,近年来发展速度不断加快,未来在我国城镇化战略格局中的地位将更加重要。中部地区的城镇化,要发挥中心城市的核心作用,壮大区域内的城市规模等级结构,加快长江中游、中原等城市群的建设,推动区域内尽快形成若干相对完善的城镇体系。西部地区的城镇化,要以省会城市为核心,以若干沿交通干线的城镇为重点,进行点线结合的集中型城镇化开发,并在有条件的地区培育发展若干城市群;同时,以西部特色产业为依托,因地制宜地广泛建设以资源开发、边境贸易、交通物流、旅游度假、农产品加工等为特色的城镇,形成集中与分散相结合的城镇化空间发展格局。
二、城镇化发展要与主体功能区发展相匹配
主体功能区划是未来我国进行国土空间开发的基本依据,是促进人口与经济合理分布、优化区域发展空间格局的重要调控手段。我国地域辽阔,不同地区的自然环境和开发条件各不相同,为进行有效的空间管理,国家对国土空间进行了具体、明确的主体功能划分。今后我国国土空间的开发将遵照不同区域所确定的特定主体功能定位及其发展方向,进行差别化开发和分类管理。主体功能区划勾勒了我国空间经济发展的基本格局,区域城镇化的发展也应按照全国主体功能区的规划要求进行。在优化全国经济发展空间格局的过程中,城镇化的推进要与主体功能区的空间类型、功能定位、开发原则和发展方向相匹配。
首先,在国家层面上,城镇化的推进要按照全国主体功能区所规划的蓝图,构建“两横三纵”的城镇化空间布局。全国主体功能区划按开发内容,将国土空间分为城镇化地区、农产品主产区和重点生态功能区。其中城镇化地区是我国经济发展的主要空间单元,在形成我国经济发展空间格局中具有举足轻重的地位。按照全国主体功能区规划的谋划,未来我国将着力构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴,以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴,以轴线上城市群和节点城市为依托、其他城镇化地区为重要组成部分的“两横三纵”城镇化战略格局。“两横三纵”的城镇化总体空间布局正是我国经济发展空间布局的核心骨架。
其次,依据主体功能区开发方式的不同,城镇化的发展模式和目标要求各不相同。我国的国土空间按开发方式,分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。对于这些不同功能定位的区域,需要明确城镇化的发展目标和发展重点。对于优化开发区域,要进一步完善区域城镇体系,明确区域内城市的功能定位和产业分工,推动城市间的协同发展;要控制特大城市的蔓延扩张,促进区域内中小城市的发展,合理引导人口分布。对于重点开发区域,要重点进行城镇化建设,提高城市的综合承载能力,加快人口集聚,扩大不同等级的城市规模,健全城镇体系的规模结构。对于限制开发区域,要限制大规模高强度的城镇化开发,其中农产品主产区要以县城为重点推进城镇建设,完善县城和乡镇的公共服务设施;重点生态功能区要控制人类活动的空间,实施生态移民政策,引导部分人口有序转移到城镇化地区。对于禁止开发区域,则要绝对禁止进行城镇化开发。
三、城镇化要注重城镇及区域之间的协同发展
在我国经济发展的空间战略中,除区域发展总体战略、主体功能区战略外,国家未来还将重点实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大空间发展战略,对优化经济发展空间格局提出了新的思路和要求。区域发展总体战略以东、中、西部和东北地区四大板块为空间单元,包括西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先等战略内容,目的是增强区域竞争力、促进区域协调发展。主体功能区战略在空间上划分为城市化地区、农业地区和生态地区“三大战略格局”和优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,目的是使人口和经济分布与资源环境相适应,促进区域的可持续发展。与区域发展总体战略和主体功能区战略不同,“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略是通过交通和经济纽带将不同区域紧密联系在一起的,实现区域之间的联动发展。新三大空间战略作为我国经济发展新常态下优化经济发展空间的重要举措,城镇化也在其中发挥着不可忽视的重要作用。为此,城镇化的推进要发挥经济发展轴带、重点经济区和城市群对经济发展空间格局的支撑作用,更加注重区域(特别是城市群)内部以及跨区域城市的协同发展。
一是要建立有效的区域协调机制,促进区域内部城市的协同发展。近年来,不断发育壮大的城市群逐渐成为我国区域经济发展和城镇化的重要空间形态,对空间经济格局的形成起到了重要的支撑作用。但与此同时,城市群发展过程中一些问题也暴露出来,如行政壁垒严重、要素流动不畅、区域性基础设施不完善、产业发展缺乏分工协作、生态环境恶化、中心城市与周边地区发展不协调等。为此,城市群要打破过去城市发展各自为政的状况,统一编制区域协同发展规划,合理确定区域发展的空间结构以及各城市的分工定位,协调城市之间的利益关系,通过基础设施建设、资源要素流动、统一市场培育、产业转移与协作等,加快推进区域一体化发展。
二是要建立经济发展轴带的区域联动机制,实现跨区域城市间的协作互动。“一带一路”、长江经济带等经济发展轴带联通全国多个经济板块乃至国际市场,是在更大的空间经济格局中推动经济要素的流动和优化配置,突破区域发展的市场分割,促进区域的共同发展。“一带一路”、长江经济带等经济发展轴带的建设,离不开沿线重点经济区、城市群和重要节点城市的支撑和引领。因此,要加强沿线各地区城市群以及城市之间的协调联动,优化市场环境,推动跨区域交通网络的互联互通,通过经济、交通纽带和市场的沟通协调机制,将其融合成为带动东中西部发展的辐射轴带,实现区域间的优势互补和联动发展。