中国古代监察制度发展与启示

彭 飞

一、中国古代监察机构发展概要

我国最早的具有国家监察职能的机构是在夏商奴隶国家中出现的，有了国家必然产生体现统治阶级意志的监察，因为国家的统治和个人的私利之间总是存在着矛盾。因此，为了维护和稳定统治阶级的统治，就需要调整统治阶级及其领导集团内部的利益关系，使个别“私人利益”服从于“整体利益”，把阶级冲突限制在法律秩序范围内，这就需要监察。不过，由于夏商两代尚处在国家机器的雏形时期，管理机构不是很完备。因此，作为国家机构一部分的监察还没有以制度的形式建立起来，没有监察机构，也没有专职的监察官。到了西周，为了维护宗法制度和礼制，西周的国家机构中出现了有某种监察职能的御史、大宰、小宰、宰夫等官职。西周实施的是分封制和监国制，周王在分封诸侯的过程中，制定了一系列的权力监察制度，使王室能有效地对整个权力进行控制。

秦统一六国以后，秦始皇建立了御史制度，这是中国古代行政监察制度的开端。秦时在中央设立了“三公”即太尉、丞相和御史大夫，其中御史大夫“位上卿，掌副丞相”[1]，为丞相的助手，掌图籍章奏，监察百官，对皇帝负责，这是监察制度在中国历史上的正式开端。汉朝以后监察制度一直沿用了秦朝的御史制度，在地方监察上创立了刺史制度，刺史是由皇帝派遣到监察区内常设的地方监察机关。秦汉时期中国古代的检察制度处于初创时期，监察机制不健全，监察机关在丞相的率领下工作，监察机关不是独立机构。后来由于三公九卿制使中央权力逐渐分散，中央对官员的监察也受到一定的影响。到了隋朝时为了进一步加强中央集权，加强对各级官员的监察，隋朝三台分设，中央的监察机构仍为御史台，改御史中丞为御史大夫，巡视监察各地官员。在隋朝监察制度的基础上唐代进一步完善了监察制度。唐初在中央设御史台，“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列。”[2]到武则天时，把御史台改为左右肃政台，后来又改为左右御史台。在机构设置上，御史台下设三院：台院，殿院，察院，分管监察百官、监察官员的供奉和巡按州郡以及纠视刑狱等。这样在中央和地方都设立监察机构，监察制度基本完善。到了明清时期封建专制制度开始衰落，为了进一步加强中央集权，明朝的时候废丞相设内阁，中央将御史台改为都察院，在六部设立给事中具体处理皇帝交给六部的监察事项。在地方，明朝下设十三道监察御史，负责具体的监察地域的监察工作。另外，明代还建立御史出使巡视监察地方的制度，出巡官身负皇帝的命令，对地方进行监察，同时还可以管地方事务。如监察重大案件和御史监军等。另外，在地方又设置了按察司，监察地方官员，这样明朝的中央集权进一步加强，到了清朝仍然设立都察院，由都御史监视中央官员，在地方设监察御史，监督地方官员。

二、监察机构的主要职责

秦朝时，御史大夫作为最高监察机构的长官，“典正法度”，“举劾非法”是其主要职责。在中央其即可以代表皇帝监察百官，又可以监察丞相的不法行为。同时皇帝的玉玺、兵符也由御史掌管。由于御史大夫以辅助丞相为第一要职，纠弹内外百官的任务主要有御史中丞来承担。对于地方的监察是监御史，主要是监察郡县的官员，同时，还要领兵作战、负责水利、举荐人才等，监御史还要负责中央和地方之间信息的沟通和差遣，负责传达中央的政策、监察地方的狱讼和上奏文书。此外御史还有讨捕奸猾、治理大狱、审查疑案的职权。《史记﹒李斯列传》记载：丞相李斯被秦二世下令逮捕后，赵高“使其客十余辈诈为御史、谒者、侍中，更往复讯斯”。这也说明御史除纠察百官以外，而且掌管司法。汉朝时，御史除了佐助丞相，统理朝政和典正法度，监察百官之外，还掌管百官奏事的奏章，转发宣示皇帝的诏令。御史中丞要掌管图书典籍，“兼典兰台秘书”，同时掌管宫内档案文书。其次，要外督部刺史，对诸州刺史进行监督；內领侍御史，御史大夫的属员是侍御史，由御史中丞统领。第三，执法殿中，纠察百官。

在地方监察上，汉朝设立了刺史，刺史秩卑权重，职权广泛，通过“行部”实行监察，具有独立行使监察的权力，刺史在行部时，不但要监察郡守及诸侯王有无违法行为，而且还要考察郡国的治理状况，根据治理情况对治郡政绩卓著者予以奖赏提升，反之予以惩罚。它的职能主要有：周行郡国，刺举不法。按刺史六条规定，刺史可以监察郡国二千石长史，可以监督地方的强宗豪右。可以监察地方治理状况，断理冤狱。同时，刺史扩大了监察范围，职权的权重也增加了，甚至拥有兵权。到了隋唐时期三台分设，扩大了监察范围，取得了部分司法审判权以及监军、监选、监考等多项权力。特别是唐朝的御史台有言事谏诤权和财政经济监督权，谏诤权使御史也可以对君主的违失进行规讽和劝诫，对国家的决策提出自己的看法。财政监督权使御史的触角延伸到国家的各个部门。首先，对户部、司农寺、太府寺、大理寺等中央和地方的重要部门进行财政监督。其次，御史充任各种财政专使，监督地方财经经济的运行。再次，对官吏在经济上的违纪犯法行为进行弹奏纠察。对财政的监督已是监察工作的重要内容。到了宋朝台谏合一，御史台的职能又有扩大，不仅有对财政的审计监督权，而且增加了对官员的考课权，设立了专门的考课机构审官院和考课院。在御史台内设考课一司，监察考课的虚实，以决定对考课官员的升降弹劾。严格规定：“岁终各以能否之实闻于上，以诏升黜。其贪墨、昏懦致台谏奏劾者，坐监司、郡守以容庇之罪。”[3]同时，宋朝对监察官吏的考核也相当严格，规定了对监察官员课考的内容、形式、时间等。到了明清时期监察职能更加完善，职权更加重要繁杂，监察御史除了历史上的职权之外，还有巡盐、巡漕、巡茶马等职责。给事中还增加了廷推权。同时，总督和巡抚的职权有抚循地方、监考属吏、提督军务。

三、中国古代监察制度的启示

中国古代监察重视监察立法，把法律作为监察的依据。秦朝时由于监察制度尚处草创阶段，因此没有专门的监察法规。但是在《秦律》和《语书》中就有了关于对中央和地方的监察条令。我国历史上第一部正式颁布的监察法规是汉惠帝时制定的《御史巡察诸郡九条》，汉武帝时加强了对地方的监察，建立刺史制度，颁布了《刺史察举六条》，这是一部最早的对地方的监察法规，《刺史六条》不仅严格规定了刺史的重点监察对象，还规定了对“豪民侵凌”“兼并土地”“分田劫假”的监察，这六条检查内容对当时的社会具有强烈的针对性，为刺史执行地方监察提供了依据和准则和明确的权限。曹魏时沿用了汉代的《六察》，同时增加了拥有对品行廉洁，才华出众的人进行举荐的权力。隋唐时期虽仍以六条巡察州郡，但巡查的对象比以前扩大，有官有民，官不分等，大小全察，其监察权限既广泛又重要，对行政、财政、司法、军事、人事等均有权监察，唐朝的监察法规除了《唐六典》外，还有《风俗廉察四十八条》，辽宋夏金元时期监察法规趋向系统化，宋代制定了包括《庆元条法事类》与《大宋诏令》十几个监察条例，金代有《御史失察误劾法》、元代制定了《宪台格例》、《禁治察司等例》等。明清两代对监察法规的制定也非常重视，早在洪武年间，朱元璋就以敕令的形式陆续颁布了对检察机关的职权范围、施行规则、检察官的地位、选用等各项法律规定，先后制定了《风宪总例》、《宪纲》、《奏行典差》等，后来的《大明会典》中也列入了大量的监察法规。清监察法规已非常完备，乾隆时颁布了《钦定台规》和《都察院则例》，《钦定台规》是我国历史上第一部以皇帝的名义编篡和颁布的监察法规，也是历史上最完备的监察法规。《台规》对监察机关的性质、职能、监察对象、基本任务和监察纪律作了明确规定了。

当代中国要进一步加强行政监察的立法，行政监察立法是行政监察工作的前提，这样行政监察工作才能做到有法可依。对检察机关的性质、地位、职能、职权范围、监察内容、监察程序、监察官员的选任、奖惩纪律等作出明确的规定，才能有助于监察官监而有据、察而有理，以保证监察工作依法有序开展。另一方面，监察法规的建立对监察队伍建设和保证监察纪律将起到良好的作用，从而可以防止监督无所适从和监察腐败的发生，保证监察的有效与公正。赋予行政监察更多的权力和独立性，使监察机构的地位不断提高，形成监察机构的权威性，从而使行政监察工作真正起到打击腐败、弘扬正气，形成良好的社会风气。促进服务型、阳光型、效能型政府的建设，为社会主义政治文明提供法律保障。要注重对法律的修改和编篡，我国虽然颁布了《行政监督法》和《审计法》，但是法律体系不太完整，法律内容比较陈旧，不能适应当今中国行政发展的新形势，需要及时的调整与修改以适应不断发展的社会的需要。

在机构的设置方面，中国古代的监察机构逐步从行政体系中独立出来，秦汉时期御史为副丞相，协助丞相处理日常行政工作，监察没有从行政中独立，到了魏晋以后，御史台和少府二分，中央的监察从行政中分离，监察独立行事。隋唐以后的言谏机构虽然隶属于中书省或者门下省，但行政监察权独立，直接对皇帝负责，宋朝谏院完全独立。地方的检察机关，一般不隶属于地方的行政部门，直属中央，独立建署，实行自上而下的层层监察，权大者监察权小者，上级监察下级，在中央，皇帝是最高监察者。在地方，监察主体独立于行政主体，这有利于监察机构独立行使检察权，排除行政官员对监察工作的干扰。在中央，监察机构和行政机构未必一定要独立，但是监察机构必须拥有独立的检察权和足够的重视。在地方，行政监督机构可以从行政体系中完全脱离出来，实行行政二分制度，这样就能有效地行使监督权，提高监督功效。在职权、地位的规定方面，中国古代的监察职权随着历史的发展而不断扩大，御史的在官阶序列中所处的地位不断上升，从位列三公到参与中央中枢，说明监察工作日益受到中央的重视。虽然时代不同，但是职权范围不断扩大，从肃整吏治、惩处行政腐败到后来的官员科考，再到后来监察官员越来越广地参与举荐贤能、风闻言事、巡茶马、巡盐、巡漕等。当今，虽然立法、司法和行政分工明显，但行政对于监察的干涉时有发生，监察独立之路仍未走完。只有不断地加强监察机构的独立性，才能让检察机关放开手脚，打开束缚，放手监察，才能让检察功能达到最大程度的发挥。

在检察人员的任用选拔方面，中国古代重视监察官员的选拔。监察官是治官之官，当风霜之任，更应洁身自好，出淤泥而不染。因此，历代的统治者都重视检察官的选任。纵观历史，监察官的选任有三个主要标准：一是要有刚正不阿、敢负职责的个人品质，即选用那些公正无私、不畏权势、敢于直言、为民请命者。唐从中宗开始规定“凡所御史，必先质重贞退者”。明代规定“当用清谨介直之士”。监察官只有选任心底无私、性格刚强者，才能够做到打铁本身硬，发挥监察百官之功能、维护纲纪之权威。二是监察官要有较为丰富从官经验和优异的政绩，特别是要有地方工作的经验。因为地方官员对官场和民情都比较了解，上任之后能够很好地履职。三是要有较高的文化素质，明成祖认为：“御史为朝廷耳目之官，宜用有学术通达者”唐宋以后选任的御史一般都要有进士出身，特立监察官的选任标准是为了保证监察官的素质和提高御史的监察效率。此外我国古代对监察官员的课考也相当严格，对考核的标准等都做了严格的规定。要想全面建设社会主义和谐社会，实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要不断地提高行政监督效能、优化监察环境、提高监察者的素质。同时，要对检察官本身进行监督和奖惩，这是当今中国监察制度建设的一个重要环节。

中国古代监察制度历史悠久，博大精深，这给我国当代的监察制度的建设提供了良好的经验。对于当今的监察制度的建设，我们要吸收古代监察制度中优秀的、良好的、合理的成份，为现代监察制度的建设所用；同时对于那些为现代民主社会所不容的、不合时代发展的监察制度要进行抛弃，只有这样我国古代灿烂的文明才能在新的历史条件下绽放出绚丽的光辉。

［1］（汉）司马迁.史记·秦本纪[M].北京：中华书局，1959.235.

［2］（唐）李林甫,等.唐六典(卷十三)[M].北京：中华书局，1992.437.

［3］（元）脱脱,等.宋史(卷 160 选举六)[M].北京：中华书局，1985.42.