社会组织参与社会治理的责任与困境*

2015-02-12郭风英

云南行政学院学报 2015年4期

关键词：主体政府

郭风英

（河南农业大学文法学院，河南郑州，450002）

社会组织参与社会治理的责任与困境*

郭风英

（河南农业大学文法学院，河南郑州，450002）

高效的社会治理需要多元、互动、合作的组织网络，社会组织不仅可以提供多元化的公共产品，而且能够有效促进社会整合与社会团结。然而，现实的困境是社会组织实质性参与不足。因此，要大力培育社会力量，增强社会的自治能力；改革和完善社会治理体制；重构社会关系，建构合作治理网络，促进社会组织的有效参与，实现高效的社会治理。

社会组织；社会治理；社会参与；参与责任；参与困境

党的十八届三中全会指出的创新社会治理体制、激发社会组织的活力，为社会组织参与社会治理提供了新的发展机遇。但是在我国目前的社会治理中，社会组织的功能以及作用的发挥极其有限。如何更好的发挥社会组织在社会治理中的作用，是社会治理中的重要问题，也是我国传统社会管理走向现代社会治理的关键。因此，正确认识社会组织参与社会治理的必要性以及社会组织参与社会治理的责任，认识社会组织参与社会治理的困境所在，才能找到社会组织参与社会治理的有效突破路径，对于重构社会网络以及合作治理体制具有重要的意义。

一、社会组织参与社会治理的相关研究综述

（一）相关研究综述

学界认为莱斯特·萨拉蒙所提出“组织性”、“民间性”、“非营利性”、“自治性”、“志愿性”是社会组织的基本特征。但是中国的社会组织是特殊的“社会转型”的一部分，具有一般非政府组织的基本属性外，还呈现出“相对性、实证性、过渡性和典型性的特征”［1］。社会组织在什么条件下存在，即存在的合法性问题，学界认为存在政治合法性和社会合法性，认为“社团的社会合法性主要有三种基础，一是地方传统；二是当地的共同利益；三是有共识的规则或道理。一个社团要在一个地方立得住，至少应该具有其中的一个根基。”［2］认为“国家对非政府组织的合法性控制制约着公民社会组织的发展。”［3］唐兴霖、周幼平认为中国社会组织的研究“经历了一个从单纯引介西方理论和模仿国外研究视角逐步向重视本土化理论思考与实证研究转变的过程。”［4］（p49-51）在此过程中，国内学者逐渐对社会组织在中国的发展以及本土化功能进行研究。有学者认为，社会组织的功能集中表现在帮助政府解决边缘问题、提供大量提供就业机会、塑造参与型政治文化、有效地帮助弱势群体、促进国家间的合作。针对我国社会组织功能发挥的主要领域来说，学界主要从经济发展、社会稳定、社会管理、政治民主等方面进行分析。还有学者针对社会组织的困境进行分析，进而提出社会组织有效成长和参与的对策。总的来说，国内理论界对社会组织的研究，其内容涵盖了社会组织的概念、性质和特征、分类、作用、功能与意义等功能性问题以及在现有的制度框架下如何有效地推进社会组织的发育和促进良好的、有利于社会组织真正发育的社会基础环境的深层次内涵问题。就其研究形式而言大致可分为基本理论研究、实证研究、管理研究、比较研究以及立法方面的研究等。

国内学者对社会组织的研究，尤其是对社会组织功能的研究，本质上反映了对政府与社会关系的认识，有学者认为“非政府组织与政府之间的关系是‘两种互动关系’，是‘抗争与合作关系’。”还有学者把非政府组织与政府的关系称为“互动博弈关系”。在我国理论界出现了“国家中心主义”、“社会中心主义”、“国家-社会合作主义”三种倾向，但是总的来说，“社会组织自身的性质和特点决定了与政府之间的关系必然是冲突与合作并存……尤其是在政府加强社会管理的过程中，政府和非政府组织进行着越来越多的合作，非政府组织不断地在提供公共服务、公共物品、参与社区治理、应急管理、协调社会矛盾等方面和政府进行合作。”［5］

学术界的研究无疑具有重要的价值和启发意义，也是后续研究的基础。但是，学术界对社会组织功能内涵和功能外延的理解没有形成共识，导致不同领域、不同话语体系或语境的研究中对话困难，从而制约对社会组织作用的深层次研究，这也是本文试图要解决的问题。另外，学术界对社会组织多是表层的功能性研究，对其背后的制约性因素的研究欠缺，缺少学层面上对社会组织参与社会治理的功能、困境及对策的提升和凝练，这也是本文试图解决的问题之一。因此，本文要在学界研究的基础上，试图运用“国家-社会”分析框架，采取归类法对社会组织参与社会治理的主要功能进行清晰而明确的论述，进而分析在现实语境下社会组织参与社会治理的困境以及走出困境的有效路径。

二、社会组织参与社会治理的主要功能

失灵理论为社会组织参与社会治理提供了理论基础。而在现代社会治理中，之所以需要多元化的社会组织网络，主要是因为现代社会事务的多样性使社会治理和社会服务的任务繁杂多样，需要不同社会主体之间的配合才能完成这些任务。另外，由于不同的主体可能存在失灵的风险，任何一方的存在有益于弥补另一方的失灵。良好的社会治理需要依靠政府、市场和社会，“两点成线，三点成面，成了面了，才能稳定，社会组织是社会稳定的基石，是社会发展的生力军”［6］。就社会组织而言，除了弥补政府失灵和市场失灵的不足，还可以为社会提供特殊的产品和服务，在提供这些服务的同时可以有效促进社会整合和社会团结。

（一）提供公共产品

在社会治理和社会服务中，政府可以提供公共物品，市场可以提供私人物品，社会组织则可以提供公共产品和特殊的社会服务。社会组织参与社会治理和社会服务主要通过以下几种方式：第一，社会组织可以通过和政府合作，作政府的代理人，接受政府的委托和授权，为社会提供公共服务和生产准公共产品。第二，由于社会组织具有公益性、非营利性、民间性、志愿性等特性，社会组织可以充分贴近群众、以民为本、关怀之上、平等尊重地为社会提供公平、公正的社会服务。尤其是面对弱势群体、边缘群体、压力群体，社会组织可以为他们提供精神救助、压力排解、心理治疗、临终关怀等更高层次的心理服务和精神服务。据有关数据统计，社会组织在经济、政治、社会、文化、国际影响等方面承担着多元化的社会功能，发挥着重要的影响。

（二）促进社会整合和社会团结

社会组织在提供公共产品和公共服务的同时，对社会整合和社会团结具有重要影响。第一，促进社会成员之间的整合和团结。社会组织提供服务的过程，也是通过其特殊的组织形式吸纳不同的社会群体参与的过程，在社会成员的不断参与中，成员由个体走向群体，由原子化走向组织化。在此过程中，社会个体的团体意识、组织意识、参与意识被调动起来，在促进社会团结的同时可以降低社会治理成本、提高社会治理效能。第二，促进社会治理主体之间的团结和整合。在市场体制下，信息、资源、社会交往等的开放性，市场社会的分工、平等、法治等特性，使社会治理和社会服务中不同治理主体之间的合作、协调、互动成为可能，而社会组织、市场组织、政府组织任何一方的参与则促进彼此之间了解、认知、容忍、协作、团结和整合。

（三）促进制度创新和制度完善

制度是约束社会主体在社会活动中行为的各种规范。社会治理和社会服务中，社会政策的创新和完善不是单一的政府行为，也是社会行为。国家和政府是制度的供给者和提供者，社会组织的参与可以促进制度创新和制度完善。正如我国体制改革中的“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”策略一样，社会组织可以通过直接的政策建议影响社会政策也可以通过实践创新为社会政策的完善提供实践源泉。第一，社会组织可以通过直接提供政策建议，影响或改变政府决策，进而促进政策创新和完善；第二，社会组织可以通过实践创新，为国家完善社会制度提供源泉。

三、我国社会组织参与社会治理的现实困境

改革开放以来，我国治理的环境发生了很大的变化，社会组织参与社会治理的体制机制不断完善，社会组织在社会治理和公共物品供给中发挥着越来越重要的作用，党的十八届三中全会所提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，实质上是一种国家、社会、公众等多主体参与的合作治理模式，其深层次的含义是国家与社会关系的根本性变革，是对我国社会治理环境变化的一种回应。但是我国社会治理的实践操作中，由于诸多因素的影响，社会组织参与社会治理还存在着一定的局限性，社会治理中治理主体多元格局并存、社会组织实质性参与程度不高、社会治理中社会力量实质性参与不足、社会参与中并未真正实现平等，这是是我国社会治理体制改革亟需突破的关键问题。正确认识这些问题，有利于从根本上找到社会组织有效参与社会治理的突破路径，为我国社会组织参与社会治理提供有利的社会环境和健全的体制机制。

（一）社会治理主体多元格局并存

社会治理主体的多元格局并存，主要体现在社会治理和社会服务的不同领域出现一元、二元或多元治理主体。第一，传统管理体制的体制惯性和思维惯性的影响使政府在社会治理中出现大包大揽的行为，影响其它主体的参与。我国传统的社会管理体制下，社会管理的理念重在管而不在服务。政府既是资源的占有者又是资源的分配者，并试图通过对资源的占有和配置加强社会控制，其它主体既没有生存的体制空间和资源优势，也缺少参与的空间。改革开放后，这种体制惯性的影响一直存在，使政府与社会之间缺少缓冲媒介［7］。公众无论出了什么事情都去找政府，加剧了政府的管理负担，降低社会风险和社会危机应急能力。第二，政府职能转型的艰巨性和社会组织发育的缓慢性一定程度上抑制了多元主体参与社会治理的可能性。尽管改革开放以来，国家不断通过分权、放权促进公共权力和公共资源在国家、市场和社会之间的重新配置和重新组合，但是政府职能改革和政府的分权、放权只能在一定的范围内进行，由此催生社会治理和社会服务的一元、二元和多元主体并存的局面。第三，社会组织本身的不完善影响它们在社会治理和社会服务中作用的发挥。21世纪以来，尽管我国的社会组织出现了迅猛发展的势头，但是社会组织规模小、结构不合理、独立性不够严重影响社会组织参与社会治理和社会公共服务的能力和水平。我国社会组织的平均拥有量和同时期美国、新加坡、中国香港相比，远远低于这些国家和地区，而且这些社会组织吸纳社会就业人员和服务社会的能力也十分有限。有学者对社会组织中存在的问题作了统计分析，这些分析表明我国社会组织存在资金缺乏、独立性不够、运作能力差、专业化程度弱等问题，这也是影响其主体地位难以发挥的重要原因。

（二）社会组织在社会治理中的实质性参与不足

社会组织的实质性参与主要体现在社会组织与其它主体之间关系的根本性改变，这种改变涉及各主体的功能角色的回归、政府治理理念的转型、政府治理方式的变革等，不仅仅需要各主体行为的转变更需要意识形态的转变，是对过去传统管理方式的根本性替代，而不是其的简单的复制或变形。从我国近年来社会治理的创新实践来看，在社会治理的个别领域中出现了政府、市场、社会组织等多元合作的格局，出现了多元主体参与社会治理的情况，但是多元主体的参与并不等于多元治理体制机制的形成。主要体现在：第一，多元社会治理主体之间的主体关系以及角色地位没有正真的回归本位。在这些治理和服务中，政府的角色地位没有根本性的转变，政府与社会组织等之间的主从关系依然存在，并不是真正的、平等的、合作伙伴关系。第二，社会组织在参与的过程中也不是主动的、自愿的参与，并未体现其自治、自愿、自主的本质。在我国的治理实践中，有些社会组织具有半官方性质，部分志愿者也是在政府的鼓励下进行，它们的行动不完全是自主、自愿和自发的行为。这些组织的参与程度和参与状态与政府给予的社会空间有很大的关系，而且它们参与社会治理的过程也只是局面的参与或是单一政策过程的某些部分，因此处于非实质性参与和象征性参与的阶段，距社会组织的实质性参与还存在很大的距离。

（三）社会参与中并未实现真正平等

我国社会治理体制改革的过程，实质上是国家不断分权、放权，权力不断向社会回归的过程，是一个还政于民的过程。我国的社会体制在长期实践创新和理论探索中，对社会治理的主体、主体之间的关系等进行不断的思考和反思，但是由于我国传统的文化观念和体制的影响，我国社会治理的参与体系中依然存在“中心”和“主导”要素，从而使社会治理体系成为由政府主导、社会参与的结构，社会参与中并未实现真正的平等。这种治理体系一方面源于我国强国家-弱社会的社会格局，社会组织在社会治理中依附于政府组织，甚至被政府组织吸纳，在社会治理中失去本我的职责和功能；另一方面源于这种体系本身是对“官僚体制的层级体系做出的补救性设计”，是“对组织层级控制默许的前提下建立的”［8］。因此，在我国的一些治理实践中，出现平等参与、民主协商、民主监督、民主管理形式与精髓的脱节和落差。这与善治所要求的治理相差甚远，也成为影响我国社会组织能否真正参与社会治理的关键因素。而要实现社会组织平等参与社会治理，关键在于国家与社会关系的改善，一方面在于政府到底在多大程度上可以割舍对社会的管理情结，正真做的分权、放权和权力的回归；另一方面在于社会到底在多大程度上可以滋生出与国家对话的力量［9］，争取在社会治理中与其它组织平等的话语权。因此，要实现社会组织的正真参与，必须进一步转变政府治理理念，进一步深化行政管理体制，转变政府职能。同时，积极培育社会力量，催生多元的社会治理主体，推动不同主体之间的合作。这既是推动我国社会组织参与社会治理的有效途径，也是我国社会治理体制创新的路径选择。

四、社会组织参与社会治理的有效性建构

社会建设和社会治理在我国经历了一定的探索和发展，取得了一定的成就，但是社会建设和社会治理中依然存在着种种困扰，社会组织参与社会治理的局限性还十分明显。要实现社会治理的多元参与和社会组织实质性参与，首先需要多元治理主体的存在，这是实现善治的基本条件；其次多元治理主体之间应该是合作伙伴关系，合作伙伴关系的实质就是平等、协商、分工、合作的依赖关系，是善治的本质要求，也是实现社会组织参与社会治理的关键因素；再次，需要民主、妥协的精神，这是实现善治的基本要求，也是社会组织能否参与社会治理的基本条件。因此，社会组织的参与和新的治理机制的产生不纯粹是政府的事情，而是需要政府组织和社会组织共同努力。但政府一方面要制定合理的政策法规，要保持政策的连贯性，以促进社会组织的培育和公民社会的发育［10］。

（一）培育社会力量，增强社会的自治能力

社会自治是指社会成员能够在法律允许的范围内，依靠自己的意愿处理自己的社会事务，实现自我管理治理。斐迪南·滕尼斯曾经指出：“城市是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同他们的关系上，城市处于必然的依附之中”［11］。滕尼斯所说的城市社会即法理社会，也是我们所说的社会，由此我们可以得出这样的判断：决定社会的是社会组织而不是其它，社会的内在性特征决定了社会治理的关键是人的组织化。因此，对社会治理来讲，利用社会人所具有的内在的组织化要求来推动社会组织和治理，是社会治理的基本逻辑。此外，我国的社会治理体制是对政府失灵和市场失灵的一种补充，而这种治理方式从根本上要求政府、市场、社会之间的相互合作，因而成熟的社会组织是实现这种治理的前提之一。正如学者所说，“没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治”［12］。然而，我国社会组织力量弱小、社会参与存在实质性不足，因此培育社会力量，增强社会自治能力，是实现社会组织参与社会治理的重要前提。增强社会的自治能力，首先要大力培育和发展社会自治性组织。我国传统的社会关系是如费孝通所说的“差序格局”［13］（P30），社会结构是伦理本位或关系本位［14］，因此，我国缺少公民社会传统，缺少组织生活和社会参与。在社会治理中大力培育社会成员的合作精神和参与精神、培育社会自治性组织是推动社会组织有效参与社会治理的重要途径。政府要鼓励和扶持各种民间组织，鼓励其发展和社会参与，促进公共精神和共同体意识，发挥这些组织在社会治理中的积极作用。

（二）改革和完善社会治理体制机制

社会组织参与社会治理的体质障碍主要源于社会治理体制机制不完善。因此，作为政府应该积极改革和完善社会治理体制机制，为社会组织参与社会治理提供完善的政策环境和制度支持，鼓励社会组织参与社会治理与社会公共物品的供给。首先，政府要明确政府和社会之间的关系，合理界定政府和社会组织的职责分工和角色功能，并制定具体的制度政策规范和约束政府、社会的行为。政府应该从划船者角色转变为掌舵者角色，从繁琐复杂的社会事务操作中解脱出来，成为引领社会治理和社会服务的导航。如此不仅可以有效避免因政府失灵带来的社会问题，而且可以有效提高社会治理和社会服务的水平。其次，政府为社会组织的发育和发展提供宽松的制度支持。对不同的社会组织，分门别类地加以扶持和支持、管理和规范，并积极提供社会组织发育的社会环境，提高社会对社会组织的认同和支持。再次，完善和放宽社会组织参与社会治理和公共服务的准入制度，鼓励和引导社会组织参与社会治理。目前我国社会组织在养老、医疗、教育、维权、环保、济贫等领域已经发挥了很大的作用，但是有些社会组织在自身发展、参与社会治理和社会服务等方面还存在资源缺乏、公信力不够、能力不足等问题，在很大程度上限制了社会组织的发展。

（三）重构国家-社会关系，建构合作治理网络

在社会治理和理论中，包括国家政权建设理论、公民社会理论、第三域理论很大程度上预设了国家和社会之间的对立甚至冲突。普特南在对意大利公民传统进行研究之后，提出了政府与社会合作的模式［15］，并认为强国家和强社会是实现这一模式的前提和基础，目前在北欧的很多国家这一模式得到实践和发展。反观我国的实践，我国深受集权制的影响，公务事务主要围绕政府或者说是一个单中心层面进行，缺少多元主体的分担和共同参与，各种体制外力量只有被纳入体制内或被体制内力量认可才能展现其身份和力量。一些社会组织要么有国家背景，要么基本上被纳入行政活动范围之内，加剧了各个行为主体平等参与社会治理的难度。即使在政府内部“各省利益主要不是通过社会，而是通过国家形成的”［16］。因此，上世纪90年代以来，我国社会组织的力量虽然有了较大的发展，但是距社会组织参与社会治理的理想状态还十分遥远，更不用说以社会制约权力。社会组织之所以面临一系列的制度困境和体制障碍，根本原因在于“国家与社会对立”的思维理念和政治、社会体制改革的不完善。建构多元主体共同参与的社会治理体制，首先要正确认识和改善国家、市场和社会之间的关系，从理念上改变国家本位或国家-社会不平等的观念，为国家、社会的平等参与提供思想基础；其次要建构合作治理网络，培养真正的公民权利，促进各组织内部集体行动的发生，实现不同治理主体的互动合作；再次要明确不同治理主体的职能分工和社会责任，建立平等的沟通机制和科学的合作机制、有效的激励机制、多元的监督机制，确保不同治理主体有效性的发挥。

［1］王名，刘求实.中国非政府组织发展的制度分析［J］.中国非盈利评论，2007，（12）.

［2］高丙中.社会团体的兴起及其合法性问题［J］.中国社会科学，2000，（2）.

［3］邵华.合法性问题与社团组织的发展［J］.甘肃社会科学，2007，（3）.

［4］唐兴霖，周幼平.中国非盈利组织研究：一个研究综述［J］.学习论坛，2010，（1）.

［5］李庚伦，郭华.近几年来我国非政府组织的研究综述［J］.社会组织研究，2011，（12）.

［6］邓伟志.发展社会组织与“三点成面”，文汇报，2009-02-17（l）.

［7］丁茂战.我国政府社会治理制度改革研究［M］.中国经济出版社，2009.

［8］李慧凤.社区治理与社会管理体制创新——基于宁波市社区案例研究［J］.浙江大学公共管理学报，2010，（1）.

［9］何艳玲，蔡禾.中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因［J］.中山大学学报，2005，（5）.

［10］郭风英.社区居家养老服务多元供给机制研究［J］.中国城市经济，2010，（12）.

［11］斐迪南·滕尼斯.共同体与社会［M］.商务印书馆，1999.

［12］俞可平.治理与善治引论［J］.中国人民大学复印报刊资料政治学，2000，（1）.