环境冲突风险治理中的风险沟通：影响因素与关键命题*

2015-02-12徐浩王伟

云南行政学院学报 2015年4期

关键词：冲突公众政府

徐浩，王伟

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京，100000）

环境冲突风险治理中的风险沟通：影响因素与关键命题*

徐浩1，王伟2

（中国政法大学政治与公共管理学院，北京，100000）

环境项目决策和推动中所形成的社会冲突事件不断涌现，考验着地方政府治理能力。实践中，地方政府构建了多元化的风险沟通方式，例如恳谈会等，试图规避环境冲突风险。本文通过对几起典型环境群体性事件的事实回顾和对西方风险沟通理论的综述，指出利益相关者范围、制度化沟通渠道、公众风险感知、政府沟通策略以及社会背景五个风险沟通的关键影响因素。基于此，认为地方政府在风险沟通实践中，需要遵循差异化沟通、公众风险感知测量、平衡政府信息披露和公众知情权保护、构建具有灵活性和恢复性的风险沟通机制以及长期致力于政府公信力的恢复五个关键命题。

环境冲突风险；风险沟通；公民参与；风险感知测量；信任

对于环境冲突风险治理，学术界提出了政府合意的利益补偿、促进公众实质性的决策参与、公众情感的尊重、有效的风险沟通、公众理性的培育、不同主体之间协商对话等。还有人认为解决环境冲突的工具主要是补偿与缓解：补偿旨在解决公正问题；缓解旨在降低环境项目的风险，包括工程缓解和制度缓解，前者是降低技术风险，后者是加强公民决策参与［1］。但笔者看来，风险沟通是这些对策中最重要的一种。

一、风险沟通在环境冲突风险治理中的功能与实践

风险沟通，其发端与环境冲突风险治理有着密切联系，是从20世纪70年代中的美国环境抗争运动治理中逐渐建立并开始运用的，由美国环保署首任署长威廉·卢克希斯（William Ruckelshaus）最先提出。西方在环境冲突风险治理实践中，政府逐渐形成风险沟通的义务，并将风险沟通作为环境项目决策中的核心要素。1988年，美国环保署发布《风险沟通的七个基本原则》，作为开展风险沟通工作的重要准则；1989年，美国国家研究委员会通过对已有研究文献和实践经验的评估研究，完成《风险沟通提升》一书，深化了风险沟通理论的实践运用。

（一）风险沟通的概念及其演进

在环境冲突风险治理实践中，风险沟通的概念内涵不断演进。Vincent T.Covello（1995）将风险沟通定义为“关于风险的信息，包括了主体立场、态度、风险感知等，在技术专家、政府部门、利益群体以及公众之间的流通”［2］。这种定义强调信息作为沟通载体在沟通主体间的流动。William Leiss（1996）认为风险沟通是“专家、监管主体、利益相关者和公众之间的信息流动和风险评估博弈”［3］。这种定义呈现了沟通主体的实质性关系和风险沟通的本质特征（主体的利益博弈）。美国风险认知与沟通委员会（Committeeon Risk Perception and Communication）于1983年提出了一个较为综合的风险沟通概念，认为“风险沟通是个体、群体和机构信息和意见交流的一个互动过程，涉及到多样的信息，既包括有关风险性质的信息，也涵盖关注、意见的表达，以及对风险信息和风险管理中立法和机构安排进行回应的信息。”

风险沟通的功能在于架构起政府与公众的对话平台，形成冲突的“制度内缓解”。对于政府来说，风险沟通实践致力于调节公众心理，缓解公众的焦虑、愤怒情绪，营造建设性的对话环境；对于公众来说，风险沟通是进行环境项目决策参与的方式，旨在增进政府对公众意愿的考量。华智亚（2014）认为“通过企业、政府、专家和普通公众之间的有效沟通，消除风险认知上的差异，可以预防和应对风险型环境群体性事件”［4］。弥合公众与政府、专家的风险认知差异，是风险沟通的理想状态，更显著的意义在于构建政府、公民及其他利益相关者的对话机制，达成“公众参与”和“制度内缓解”。实践中，环境冲突风险治理中风险沟通的功能实现存在于两个层面。第一，信息的传播。对于公众来说，有获得环境项目信息的期求；对于政府来说，需要认知公众等社会主体的风险感知和态度，做好社会稳定风险评估。第二，主体间的互动。不同利益相关者基于自身期求，寻求环境项目决策的改善。风险沟通是一个博弈的过程，也是一个主体学习的过程，公众在沟通过程中不断增进自身的公共事务参与能力。

二、风险沟通的关键影响因素

风险沟通在环境冲突风险治理的不断重视和实践，进行风险沟通的有效性评估与计划成为重要任务。但是，风险沟通评估具有理论操作上的困境，因为评估成功或是失败是难以界定的［5］（P36）。风险转化为危机的过程充满复杂性，诱因多元且复合特征明显，风险沟通有效性只是其中要素之一。实践中，风险沟通作为环境冲突风险治理的一个重要环节，并不能保证一个环境项目的成功推行抑或及时规避群体性事件。事实上，通过风险沟通成功化解环境群体性事件的案例并不多［6］。风险沟通的有效性往往基于环境项目决策和推动中本身的情景特征。基于环境冲突风险特征，本文指出以下五点风险沟通的关键影响因素。

（一）利益相关者范围和复杂程度

利益相关者的外延指向受到决策影响和能够影响决策的主体。现阶段，环境项目决策和推动中，除却政府作为主要风险决策者以及公众作为主要风险承担者，媒体、专家、环保等公益组织、意见领袖、网民等，以不同角色和方式涉入：媒体凭借“社会议题”设置的功能，通过对事件的选择性报道，形成冲突“放大站”的角色；专家群体作为较独立的第三方，具有政府咨询以及民意代表的双重角色取向，面临着群体分化和意见疏离；公益组织作为公众的利益代表以及独立的政府监督者，发挥着愈发重要的作用；网民、意见领袖等区域外公众也通过互联网涉入其中，影响政府与周边公众的认知和行动。另外，依据利益相关紧密程度，公众群体需要进一步细分。利益相关者的范围以及复杂程度，直接影响风险沟通的主体范围和内容焦点。以2013年昆明中石油炼油项目事件为例，当地环保组织“绿色流域”和“绿色昆明”涉入其中，聚焦于环评报告的信息公开，对风险沟通和环境项目推动产生了至关的影响。面对范围持续扩大的社会主体参与的压力，昆明市政府于2013年5月14日，组织了一场主要由企业负责人、专家团队和昆明公众代表构成的恳谈会，公众代表包括了人大代表、政协委员、昆明市民与村民代表、学生、环保志愿者和热心网民等。

（二）制度化沟通渠道与公众参与空间

现存的制度化沟通渠道是公众参与的主要制度资源。制度化沟通渠道的完善和合意程度决定了环境项目决策与推动中公众的参与空间。环境冲突风险治理中的风险沟通制度安排，可以从法律法规中进行梳理。我国《环境影响评价法》、《政府信息公开条例》以及环境保护部颁布的《环境信息公开办法（试行）》中对地方政府项目建设中的信息公开做出了规定。2013年，环境保护部颁布了《建设项目环境影响评价政府信息公开行动指南（试行）》，就建设项目信息公开的范围、方式、期限、内容等作出进一步规定。除却政府依据法律规制的信息主动公开，信访（包括网上信访）、信息公开申请都是公众寻求环境项目信息与意见反馈的制度内途径。另外，环境司法诉讼作为重要法律手段，是解决环境纠纷的重要制度内途径。依据政府沟通的主动程度进行划分，环境项目制度化沟通渠道，抑或是公众的反馈渠道。现阶段，地方政府在环境项目决策和推动中依据法律规制，在不同阶段进行环境影响信息的公开和公众意见反馈，但其实质性意义大打折扣，地方政府借由项目涉密性和专业性，通过策略性的告知方式持续压缩公众的知情权和参与空间。

（三）公众风险感知

公众对环境项目的风险感知直接决定了公众的关注焦点以及期望获知的信息。保罗·斯洛维克（Paul Slovic）构建了一个多维度影响因素的风险感知模型，包括后果的严重性，对风险的控制感，风险的熟悉程度，后果的立即性等。胡象明等（2013）在对北京六里屯垃圾填埋场邻避情结进行实证调查后，分析得出政府缺乏合理的补偿机制、存在严重环境污染、缺乏有效的沟通和主动性、公众的焦虑心理等共同加剧了公众的邻避情结［7］（P148）。对公众来说，风险的主观体验和感受，决定了需要获得的环境项目信息和期望决策改善的方向。政府在环境项目决策和推动过程中，需要理解和分析公众的风险感知特征和情绪态度，及时进行社会稳定风险评估和预警。

（四）政府风险沟通策略

由于环境项目的技术属性，多数公众缺乏足够的知识和时间去理解其中的含义。地方政府作为信息的主要所有者（企业需要向其汇报）以及发布者，在环境项目推动中往往采取相应的风险沟通策略和方式，试图规避环境项目的社会负面影响。其中主要策略指标包括：信息披露程度、信息结构形式（包括技术语言的转化）、信息沟通渠道（正式沟通与非正式沟通）、公众意见反馈渠道、反复互动程度等。Timothy L.Sellnow和MatthewW. Seeger（2013）指出：“信息披露的一致性，信息的具体程度，互动频率，信任程度都是风险沟通信息有效的关键影响因素”［8］（P59）。

（五）社会背景：环境项目的“污名化”与政府公信力的缺失

现阶段，环境冲突事件的愈演愈烈有其深植的社会背景，其中最为深刻的是公众参与意识和维权意识的持续提升。另外，需要加以检视的社会背景是环境项目的“污名化（stigma）”特征和政府公信力的缺失。从2007年厦门反对PX化工项目事件，到2011年大连反对PX项目事件和宁波反对PX项目事件，再到2014年茂名反对PX项目事件，各地出现“逢PX就反对”的状况。政府与公众等社会主体沟通信任的缺失，也是现阶段社会背景的重要特征。公众对政府环境项目决策和推动的不信任成为重要阻滞因素。实践中，地方政府通过多元方式来恢复政府的公信力，但是短期的建设缺乏效果。另外，政府行为的不合意和不合法逐渐消解其现存的公信力。例如，在2014年杭州余杭垃圾焚烧厂事件中，一媒体向杭州市环保局提出了关于是否进行过环评等一系列问题，杭州市环境保护局答复：不清楚这个事情，暂时还没收到过该工程的环评报告。不负责任的回复容易加剧公众对政府的不信任。

三、风险沟通实践中的几个命题

地方政府视角下，通过风险沟通规避、防范环境冲突风险，需要遵循一些基本沟通原则。1988年，美国环保署发布《风险沟通的七个基本原则》，作为政府开展风险沟通工作的重要准则。张乐，童星（2012）指出在环境冲突治理中，需要遵循沟通及时、掌握信息发布和传播尺度以及沟通地位平等三条原则。基于环境冲突风险治理中风险沟通的关键影响因素，本文指出以下五条风险沟通实践的关键命题。

（一）不同主体的角色认知及差异化沟通

正如上文中所阐述，环境冲突风险治理中，不同社会主体持续涉入，具有不同的功能和角色。地方政府作为主要沟通主体，需要进行利益相关者的辨识和区分，主要以下几个要点。界定利益相关者（与谁沟通）；明确相关主体信息需要（他们想知道什么？）；对利益相关者进行排序（如何告诉他们？）；进行差异化信息沟通（告诉他们什么？）。地方政府在对不同主体进行角色认知和辨识后，需要进行合作和差异化沟通：统一政府和专家系统内部的风险评估，统一新闻媒体与官方风险话语的口径［9］，对环保组织进行功能培育等。对于公众群体，基于利益相关程度进行区分，对待公众群体中的普通个体和组织者同样需要区别对待和差异化沟通。

（二）对公众风险感知的理解是进行风险沟通的前提

风险沟通需要在明确公众关注焦点的前提下进行，不理解公众的诉求，无法进行沟通。众多的环境群体性事件源于公众对政府缺乏公民利益考量以及参与缺失的愤怒。地方政府进行风险沟通，可以运用“测量公众风险感知—预测公众行为选择—设计风险沟通策略”的实践路径。第一，在厘清利益相关者的基础上进行风险感知测量，明晰公众关注的焦点问题和风险因素。现阶段，公众的焦虑、恐慌、愤怒会促成现实行为，尤其是在制度化渠道无法满足公众的愤怒情绪宣泄。基于环评中的意见反馈以及互联网中的公众意见信息，地方政府可以在环境项目前期了解公众对项目的态度、关注的焦点和社会承受能力，这也是进行社会稳定风险评估的要求。第二，对公众的行为选择进行预测，设计风险沟通计划。在对公众的风险感知得到初步认知的基础上，区别不同公众心理特征，预测公众的行为选择，尤其是大规模集聚和社会冲突事件的可能性，进而制定沟通计划。

（三）平衡政府信息披露和公众知情权保护

有效的风险沟通需要在避免公众情绪化因素（焦虑、恐慌、愤怒）和保护公民知情权之间寻求平衡点。实现风险沟通需要处理及时、适度与平等三条原则之间的关系［9］。1988年，经合组织（OECD）通过一项法案，旨在承认关于危险装置及其可能发生的事故潜在受影响公众的知情权，“在预防和应对涉及危害物质事故的决策过程中向公众和公众参与提供信息”［10］（P53）。2013年，环保部发布了《建设项目环境影响评价政府信息公开行动指南（试行）》，明确了建设项目环境影响信息的公开范围、方式、期限等。实践中，决策者担心负面信息的快速传播导致社会情绪化和公民非理性，加剧局势的恶化，选择策略性告知的信息公开方式，在信息公开范围、形式等，缩小负面信息的传播范围。策略性信息告知成为地方政府的一种惯习性的沟通方式，但是不合意的沟通策略和方式会加剧冲突风险。地方政府需要在法律规制范围内满足公众的知情权，并采取积极的沟通姿态和细致的沟通举措，消除公众的焦虑和愤怒情绪。

（四）构建具有灵活性和恢复性的风险沟通机制

风险沟通机制设计需要具备灵活性和恢复性的特征。一方面，基于风险沟通机制，地方政府能够及时洞悉公众等相关主体的态度和意见，并作出回应。另外，还需保持对公众情绪的敏感性，掌握公众等社会主体心理的动态转变。公众意见的反馈并不意味着沟通的结束，公众会持续关注决策的变化是否得到预期中的改善。另一方面，风险沟通机制需要具备恢复性特征，当沟通出现错误和失败，能够做出可选择的改善措施。当然，风险沟通机制需要在实践中进行不断运用和渐进调整。

（五）长期致力于政府公信力的恢复

政府公信力的恢复是一个长期过程，也是一项急迫工作，需要地方政府持续性的努力和改善。地方政府在环境项目决策和推动中要深知，实质性的公众参与、决策的透明是消除公众心理焦虑的必有措施。在公众环保与维权意识不断提升的背景下，政府在项目决策和推动过程中需要做好与公众沟通的准备。沟通的信任根本上是基于沟通主体的平等，地方政府要完善公众质询环节、监督方式以及对话平台，畅通公众的参与渠道以及提升公众的参与能力。

［1］何艳玲.“中国式”邻避冲突：基于事件的分析［J］.开放时代，2009，（12）.

［2］VincentT.Covello，“Risk Perception and Communication”［J］，Canadian Journal of Public Health，Vol.86，No.2，（March/ April1995）.

［3］William Leiss，“Three Phases in the Evolution of Risk Communication Practice”［J］，Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.545，Challenges in Risk Assessment and Risk Management（May，1996）.

［4］BaruchFischhoff，“RiskPerceptionandCommunicationUnplugged：TwentyYearsofProcess”［J］，RiskAnalysis，Vol.15，No.2，1995.

［5］珍妮·X·卡斯帕森，罗杰·E·卡斯帕森.风险的社会视野（上）：公众、风险沟通及风险的社会放大［M］.童蕴芝译.北京：中国劳动社会保障出版社，2010.

［6］智亚.风险沟通与风险型环境群体性事件的应对［J］.人文杂志，2014，（5）.

［7］胡象明，等.大型工程的社会稳定风险管理［M］.北京：新华出版社，2013.

［8］TimothyL.Sellnow，MatthewW.Seeger，The orizing Crisis Communication［M］，Oxford：Wiley-Blackwell，2013.

［9］张乐，童星.风险沟通：风险治理的关键环节—日本核危机一周年祭［J］.探索与争鸣，2012，（4）.

［10］珍妮·X·卡斯帕森，罗杰·E·卡斯帕森.风险的社会视野（上）：公众、风险沟通及风险的社会放大［M］.童蕴芝译.北京：中国劳动社会保障出版社，2010.

（责任编辑陈文兴）

C912.2

1671-0681（2015）04-0141-04

徐浩（1991-），男，江苏盐城人，中国政法大学政治与公共管理学院硕士研究生；王伟昌（1990-），男，江西人，中国政法大学政治与公共管理学院硕士研究生。

2015-03-12