党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机管理思想研究*

祝江斌，杨臻

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉，430063）

党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机管理思想研究*

祝江斌1，杨臻2

（武汉理工大学政治与行政学院，湖北武汉，430063）

本文以党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机管理思想为研究对象，采用案例法和文献法探讨了第二代领导集体危机准备、预警、救援和恢复思想的主要内容及启示，以期为政府应对重大突发公共卫生事件的实践提供理论参考。

党和国家第二代领导集体；重大突发公共卫生事件；危机管理思想

一、引言

中国共产党十一届三中全会后，以邓小平为核心的党和国家第二代领导集体（以下简称“第二代领导”）开启了其执政的新时代。“第二代领导”在以经济建设为中心，积极推进市场经济改革的同时，高度重视医疗卫生事业的发展，带领中国人民战胜了上海甲肝、广东登革热疫情、深圳霍乱等突发公共卫生事件，为我国经济的快速发展，改革开放事业不断进步创造了良好的社会环境，在此过程中也形成了其特色鲜明的危机管理思想。本文主要探讨了“第二代领导”重大突发公共卫生事件危机管理思想的主要内容及其借鉴意义。

目前，学界对“第二代领导”危机管理思想的研究成果主要集中在内容、对象和领域三个方面。在危机管理思想研究内容方面，张生祥（2011）认为“第二代领导”的危机管理思想包括危机管理机制的建立；危机信息的获取和预警；危机的准备和预防；危机的控制和回应；危机后的恢复与重建和后续的完善等［1］。刘薇薇（2010）从危机防范意识、危机应对能力和危机总结三个方面来论述危机管理思想的内容［2］。在危机管理思想的研究对象上，学者多涉及邓小平等领导人的社会危机管理思想［3］和经济危机管理思想［4］；在危机管理思想研究领域方面，王达阳（2012）从自然灾害的危机应对以处理粮食危机的角度阐述了邓小平的危机管理思想的内容［5］。赵朝峰（2004）总结了邓小平厚财薄支、积极预防；既有政府救济也有生产自救；强调灾荒防治，科技为先的独特的救灾思想［6］。综上所述，目前学者对“第二代领导”的危机管理思想研究多集中在自然灾害和社会危机管理方面，少有涉及公共卫生领域，且鲜见对“第二代领导”重大突发公共卫生事件危机管理思想的概括研究。因此，本文以上海甲肝、广东登革热流行、深圳霍乱、广东沿海疟疾流行和鼠间鼠疫防治为例，通过文献分析法和案例法探讨了“第二代领导”危机管理思想的主要内容，以期为政府应对重大突发公共卫生事件的实践提供理论参考。

二、党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机准备思想的主要内容

以防疫站建设为主的组织准备思想。组织建设是危机管理中的重要环节之一。为了有效地进行危机管理，“第二代领导”开展了包括科研机构与实验室建设、防疫站点建设等组织准备工作。其中，“第二代领导”危机准备工作的重点是卫生防疫站建设。据统计，到1982年底地方卫生部门共有卫生防疫站以及国境卫生检疫、地方病防治、职业病防治与结核病防治等专业卫生防疫机构4455个［7］，初具规模的全国卫生防疫网已经建立。在防疫站物质配备方面，卫生部在1982年全国卫生防疫工作会议上明确提出“加强卫生防疫这条短线，要在人、财、物和组织上给予保证”加强防疫站物资配备。在防疫站管理方面，主要通过每年召开全国卫生防疫会议，总结我国防疫工作的经验，布置防疫工作的重点，有效落实防疫站的管理。例如，1979年卫生部与财政部、国家劳动总局联合颁发了关于卫生防疫人员《实行卫生防疫津贴的通知》以加强防疫站工作人员的管理，根据防疫人员的工作时间长短、工作量大小等标准定期发放津贴，提高防疫人员的工作积极性。建设遍布全国的防疫站的工作，为“第二代领导”重大公共卫生事件的危机管理提供了有效的组织准备。

以人员培训为主的人才准备思想。在公共卫生事件的危机管理过程中人员是最主要的力量，“第二代领导”十分重视危机准备工作中的人员培训和救援队伍的建设。在人员培训方面，1980年至1982年三年间，卫生部相继在黑龙江、四川、湖北、江苏、陕西、北京等六个省、市卫生防疫站现有技术力量的基础上加以充实［7］，建设卫生防疫人员培训基地。同时卫生部还面向全国安排培训任务，培训高级技术人员，以应对随时可能发生的危机。20世纪80年代，疟疾在我国深圳等沿海地区大面积流行。为防止疟疾继续大规模的发展，1979至1998年的20年间，全国范围内组织的专项培训，共培训疟疾预防人员和基层卫生人员达71.6万人次［8］，全国疟疾易发区的防疫机构都配备了具有专业知识和富有实践经验的疟防队伍。“第二代领导”在应对疟疾流行时，能够迅速建立专业的防疫队伍，深入农村和社区开展防疫工作，得益于其充分的人才准备。

三、党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机预警思想的主要内容

以信息监测网建设为主的预报思想。“第二代领导”以防疫站为基点建立了相对完善的信息监测网，在重大突发公共卫生事件的预警信息监测和发布中发挥了积极作用。卫生部充分落实“预防为主”的方针，1981年制定了全国《鼠疫监测工作试行方案》，统一了各疫源地区的监测内容、检测方法和具体要求。到1983年，全国鼠疫监测网已经基本建立，加大了鼠间鼠疫的疫情监测力度，扩大了监测范围，提高了鼠疫的监测质量。对发现的新疫点都迅速作了处理，使猛烈流行的鼠间鼠疫得到了有效的控制。1988年上海甲肝流行期间，在中央领导人的指示下，上海市在13个医疗机构中设立了监测点，严密监测疫情信息，每日报告诊断肝炎的病例数及肝功能校测异常数，及时进行疫情信息的收集与发布［9］。完善的信息监测网的建设为“第二代领导”及时掌握疫情动态，稳定社会秩序提供了信息保障。

以防治预案建设为主的预控思想。在预控措施选择方面，“第二代领导”通过疫情防治预案的建设进行重大突发公共卫生事件的预控处理。为了应对疟疾的流行，1980年代卫生部先后制定了每5年一期的《全国疟疾防治规划》，并印发了《疟疾防治管理办法》、《疟疾防治技术方案》和《疟疾防治手册》等文件，指导各级各部门防治疟疾的工作［8］，推动了防治疟疾工作的进展，有效地遏制了疟疾大规模流行趋势。二十世纪七八十年代，广东登革热大范围肆虐，由中央卫生部组织召开的全国登革热病防治科研会议于1981年2月23日至3月1日在广州召开，会议讨论制订了《登革热防治试行方案》及《一九八一年登革热科研计划（草案）》，指导广东登革热疫情的防治；1986年7月《海南行政区登革热治疗方案》出台，介绍了登革热病原特征和治疗方案；1986年10月广东省根据《中华人民共和国急性传染病管理条例》详细的规定防治登革热过程中疫情的监测和报告方法。1986年11月，《海南行政区登革热媒介防治规划》对海南行政区登革热媒介防治的目标、组织、防治措施和费用进行了详细的说明。通过一系列的防治预案的建设，“第二代领导”在突发公共卫生事件危机预警阶段的预控处理有章可循，有法可依，有效地遏制了重大突发公共卫生事件发展蔓延。

四、党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机救援思想的主要内容

党和政府危机应对工作的重点是危机救援，及时有效的危机救援工作可以控制和消除突发公共卫生事件带来的危害，保障公众身体健康与生命安全。“第二代领导”十分重视发动群众，进行联合救援，并注重在危机救援过程中救援知识的宣传和引导。

以发动群众，多部门联合为主的救援思想。“第二代领导”的危机救援工作是在党和政府的领导和支持下积极发动群众，多部门联合开展的。在疟疾防治救援过程中，为了落实各项疟疾预防措施，每年有数以万计的基层卫生人员以及不脱产的乡村卫生员，组成送药组、灭蚊组，在950万到1955万人口地区进行杀虫剂室内滞留喷洒或浸泡蚊帐灭蚊［8］。在应对上海甲肝疫情的过程中，上海市政府、卫生行政部门、医药管理部门纷纷针对疫情采取措施，建立了市政府统一领导卫生、工商、交通、财政、等部门密切配合的多部门联合救援机制，在疫情的有效控制方面发挥了重要作用。此外，市卫生行政部门紧急动员各级地方防疫站及街道里在职或退休专业人员参加消毒工作，并聘请大批临时工作人员加入，组建了大规模的消毒队伍，基本上形成一个覆盖全市的消毒网络，考核、评价、验收消毒效果。此外，市医药部门积极调配、供应消毒药物，落实消毒工作。在“第二代领导”的大力支持下，群众广泛参与到救援过程中，各个部门相互协调配合使得突发公共卫生事件的危机救援工作能够顺利开展，保障了人民的生命财产安全。

以宣传救援知识，组织科研为主的救援思想。在危机救援过程中“第二代领导”积极组织科研，以多种形式宣传救援知识，以引导群众正确认识和应对危机。甲肝疫情爆发后，中共上海市委宣传部利用报纸专栏、影视广播和宣传手册等多种方式对上海民众进行卫生宣传。上海市具有代表性的新闻媒体如《新民晚报》、《文汇报》和《解放日报》等开辟专栏宣传甲肝的防治知识。市、区卫生教育部门先后印发了文字宣传资料400万份，摄制播放5部卫生科普电视片、发放200多套幻灯片［10］，宣传甲肝防治知识。卫生防疫部门组织人员深入病人家中宣传指导对病人的消毒和隔离工作，在公共场所利用多种形式宣讲卫生知识。在登革热疫情防治过程中，广东市政府充分利用墙报、黑板报、广播等形式广泛宣传登革热的传播方式和防蚊、灭蚊方法，帮助群众认识登革热的早期症状和危害性。针对疟疾大面积流行的情况，中央积极组织科研工作，要求实验室与现场结合，实验点与防治面的结合，广泛开展应用性研究。通过调查研究疟疾流行因素、流行特点、病原种类、媒介蚊种及其生态习性等，使疟疾防治对策的制定更具有科学性。通过救援知识的宣传，“第二代领导”引导群众正确认识疫情，与此同时，积极组织科研，科学防治疫情，保障了救援工作的有效进行。

五、党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机恢复思想的主要内容

危机恢复作为危机管理的最后一个环节，是党和政府应对重大公共卫生事件危机管理工作的终点，也是新的起点。有效的危机恢复工作既能够帮助受灾群众尽快的安定生活，恢复生产和社会秩序，同时也可以取长补短，总结经验为下一步的危机准备工作打好基础。

以改善生活环境为主的环境恢复思想。在危机恢复阶段，“第二代领导”充分认识到环境保护的重要性，在危机恢复过程中着重改善居民生活环境，宣传环境保护思想。1982年各地采用民办公助的办法，充分发挥群众的积极性，抓紧改善饮用水，防治病从口入。为了从根本上消除疟疾和霍乱大规模的发生与流行，卫生部门与其他部门密切协作，切实做好水改、粪管、饮食卫生和卫生宣传教育四个方面的工作，在改善居民生活环境的同时注重宣传环境保护思想，引导居民树立环境保护的意识。登革热疫情后，广东政府坚持发动爱国卫生运动，组织居民翻盆倒缸，定期洗刷水缸并加盖防蚊，清除孳生场所，从根本上消除登革热传染媒介的孳生环境，改善居民生活环境，防治疫情再次发生。生活环境的改善大大降低了疟疾、霍乱等疾病的发生流行。

以深化体制改革为主的制度恢复思想。“第二代领导”的危机恢复工作围绕改革体制，加强卫生防疫机构管理，探索具有中国特色的预防医学体系和办好中国特色的卫生防疫机构展开。为了改善预防医学和卫生防疫工作，将原来中国医学科学院下设的卫生研究所、流行病学微生物学研究所、病毒学研究所、寄生虫病研究所（上海）、食品卫生检验所等七个单位整建划出，组建了中国预防医学中心并由卫生部直接领导，便于公共卫生事件的应对管理。上海甲肝事件后，1988年11月卫生部出台了有关意见，要求扩大医疗卫生服务，进一步深化卫生工作改革，增强全国医疗卫生机构的生机和活力，调动医疗卫生人员的积极性和发挥他们的技术和设备潜力，扩大医疗卫生服务。通过改革卫生体制，“第二代领导”不断完善组织建设，为今后危机管理工作的开展奠定了制度基础。

六、党和国家第二代领导集体重大突发公共卫生事件危机管理思想的启示

加强资源建设，培养危机管理人才。从“第二代领导”重大突发公共卫生事件的危机准备思想中可以看出，危机准备工作要有组织保障，不断完善组织的管理体制以保证危机管理的相关组织的良好运作。危机管理组织建设可以从组织部门机构的建设、组织管理制度的建设、组织资源的配置等方面着手优化组织机构。危机人才培养方面，可以从人员的培训制度建立、培训基地建设和培训内容更新等方面来提高人才的素质，储备危机管理人才。

完善预警信息监测，突出预警法律建设。目前全国性的综合危机预警系统尚未建立。危机预警工作的首要任务是建立全国范围内，包括各个领域的综合危机预警信息监测系统。政府可以以各地区疾病预防控制中心为基点，建立起各级危机预警信息检测系统。同时还可以利用多种渠道获取危机预警信息，特别是充分利用网络资源，实现全国范围内的危机预警信息的共享、交流和发布。基于此，政府危机预警工作还可以突出预警法律的建设。根据国家《重大突发事件应急管理预案》，结合地区实际制定本地区的危机预警法律，建设完善危机预警预控措施、预警信息监测体系和危机风险评估制度。同时通过法律手段明确突发公共卫生事件危机管理部门的机构设置、工作人员权力职责和法律责任，通过法律奖惩制度调节组织和个人的危机预警行为。

积极发动群众，加大救援知识宣传。突发公共卫生事件最直接和最严重的受害者通常是社会大众，危机发生后，衡量政府危机管理成败的一个重要因素是能否采取有效的自救行为。因此，危机救援工作可以以政府救援为主导，广泛调动全体社会成员参与救援。政府可以通过网络发布信息，募集志愿者或者鼓励有救援经验的社会组织和个人在政府的统一协调下积极参与危机救援。此外，在日常生活中政府可以以学校或社区为载体，采用宣传册、宣传画或视频资料等形式定期或不定期的进行各类公共卫生事件的常规救援知识宣传，增强社会公众自救意识和提高自救能力。

改善居民生活条件，加强生活环境建设。在危机恢复工作中，“第二代领导”重视居民生活条件和生活环境改善的经验值得学习和借鉴。通过开展广泛的爱国卫生运动，既改善了居民的生活环境，也在全社会营造了一种健康的思想。政府通过倡导卫生运动鼓励居民爱护环境，清洁环境，还可以利用广播电视以及网络等多种形式宣传环境保护的重要性。在经济发展的同时，政府更应该注重改善居民生活环境。

［1］张生祥.中国危机管理的体制与过程分析——以舟曲泥石流救灾为例［D］.上海，复旦大学硕士学位论文，2011.

［2］刘薇薇.中国传统文化中的危机管理观［D］.华南理工大学，2010.

［3］张叔军.邓小平的社会危机管理思想［J］.毛泽东思想研究，2009（9）：125-128.

［4］陈心颖，徐刚.经济危机管理：对邓小平理论的新解读［J］.社科纵横，2005（2）：31-33.

［5］王达阳.邓小平十年总书记期间指导灾荒救治的经验与启示——以邓小平解决三年自然灾害期间的粮食危机为例［J］.中共中央文献研究室个人课题成果集，2012.

［6］赵朝峰，李强.评述邓小平防治灾荒的思想［J］.周口师范学院学报，2004，21（4）：10-12.

［7］中华人民共和国卫生部.公共卫生与疾病防治［M］.中国卫生统计年鉴，1982：73-75.

［8］钱会霖，汤林华.中国五十年疟疾防治的成就和展望［J］.中华流行病医学杂志，2000，21（3）.

［9］胡善联.上海甲肝流行与卫生防疫管理［J］.中国公共卫生管理，1989，6（2）.

［10］深圳市健康教育与促进中心.1988年上海甲肝爆发后的卫生应急工作［EB/OL］.http：//www.szhe.com/topic/2009/ 0109/article_1593.html，2009年9月10日.

（责任编辑刘强）

D630.8

A

1671-0681（2015）04-0126-04

祝江斌，武汉理工大学政治与行政学院副教授；杨臻，武汉理工大学政治与行政学院硕士研究生。

2015-04-21

国家自然科学基金项目“重大突发公共卫生事件政府应对能力计量评价体系及实证”（项目编号：71003079）；中央高校基本科研业务费专项资金项目“国家四代领导人应对重大突发公共卫生事件危机管理思想研究”（项目编号：2013-ZZ-A2-04）和“基于结构功能视角的突发事件政府应急准备管理体系优化研究”（项目编号：145219001）。