浅谈农业水资源保护的政策激励机制创新*

周武兵，熊小青

（赣州卫校德育教研室，江西赣州，341000）

浅谈农业水资源保护的政策激励机制创新*

周武兵1，熊小青2

（赣州卫校德育教研室，江西赣州，341000）

水资源的有效供给已经成为我国经济持续增长的制约因素。农业水资源保护是确保水资源安全稳定供给的重要途径。因而必须对农业水资源保护给予更多的政策激励，其核心就是使农业水资源保护所形成的利益成为农业收益。它表现为补贴、市场及非经济激励机制创新。

经济持续发展；水资源保护；激励机制创新

人类现代农业活动不仅影响水量的供给（通过植被、森林等），而且直接影响水质的状况（如农药化肥、土壤流失），进而影响水资源安全。这些与现代农业有关的水资源破坏将对依赖水体的所有生物、生态包括人的生命造成危害。我国“不到世界总量十分之一的耕地使用了世界化肥总量的三分之一”［1］。据中国统计年鉴数据显示，2009年我国化肥施用量已经达到444公斤公顷，远远高于国际上防止水体污染而设置的225公斤公顷的安全上限。与大量使用化肥相应的是，大量本来作为农家肥料的生活污染物进行水体；如村民厕所改为抽水马桶而又缺乏处理导致粪便及生活污水四溢。此外，各种规模化养殖，如养鱼、养鸭等，水中投放饲料的利用率、以及鱼、鸭的排泄物形成的水体污染，往往采取成本最小化的直排污染水体灌入新水方法。正是包括这些在内的种重污染，2003年全国13.4万km的河流中水质V类或者劣V类河长度达26.5%［2］，2008年全国七大水系中，劣V类水质的断面超过15。这表明水资源安全的形势不容乐观。但与此同时，我国经济社会发展对水资源的需求却在扩大。经过30多年的积累后，我国经济总量跃据世界第二。在这一总量（2010年GDP为39.8万亿）基础上的经济提升，意味着支撑经济所需的水资源的大幅增加。据估算，以2010年为基数，每年以7%增长率增长，2020年我国经济总量将达到78万亿，2030年达到154万亿。即使能实现《全国水资源综合规划》所确定的节水目标，即2020年全国万元GDP用水量降低到120立方米，到2030年进一步降低到70立方米以下，到2020年我国对水资源的需求总量也将达到9360亿立方米，到2030年将进一步提高到10780亿立方米，比2009年用水量5965.2亿立方米增加了3395亿立方米和4815亿立方米，这几乎增加了3/5和4/5之多。与GDP增长相应的是我国经济将在结构、方式等诸多领域发生变化，如工业结构的重化工业化、制造业升级等。这些变化将直接影响水资源的应用与安全。比如城市化用水量将进一步增加。从1997年城镇用水量的247亿立方米增加为2008年426亿立方米，增长率达74%。以此推算，以2008年城镇60667万人的用水量为依据，到2030年城市化达到65%，城市人口达到10亿人时，即使减去节水等诸多措施，用水量也将达到近800亿立方米，相对于1997年增长达3倍之多。随着城市化进程加快，未来20年城市人口增加所带来的城市环境建设用水，如绿化、美化和清洁清洗等，将显著增加［3］。因此，面对经济增长所需水资源的增加，除了城市生活及二三产业加强节水和减少污染之外，农业水环境及其水资源保护是必然选择。

一、农业水资源保护政策激励机制的理论分析

农业活动的水资源保护背后，折射出的是利益关系及其价值理念（如环境有无价值、公有地等）调整。当水资源保护具有着国民经济全局性及发展性意义时，意味着农业水资源保护政策激励机制的立足点应该从整个国民经济发展的水资源安全来加以确立。为此，需要对农业水资源保护中内在的利益关系给予理论上阐释。

（一）农业水资源保护的正外部性内部化分析

对于任何一个经济主体而言，经济利益无疑是第一位的。在其成本付出的同时，追求利润回报是首要选择。农业水资源保护能够带来正外部性效益即生态效益、外部性经济效益、社会效益，但是这些本应成为投资者投资收益却被外溢了。比如社会经济发展能够获得更多符合要求的水资源；能够减少水资源净化成本；能够缓解由于水资源所带来的经济社会的管理成本；能够供给下游地区的生态、生产和生活更多水资源；等等。这些都是农业农业水资源保护的正外部性，表现为巨大的社会整体效益。然而农业活动的水资源保护，对于具体的农业行为者而言，是必须付出成本代价才能实现的。比如森林的砍伐受到严格的控制；农产品由于对农药化肥的严格限制面导致成本大幅度增加等。水资源得到了保护从而增进了生态效益和社会效益，却导致了农业行为未能得到应有利润，因此这种农业水资源保护行为必然是不可持续的。固然降低面源污染及其严格森林砍伐给农户和农业带来收益，如农产品成为绿色产品，经济作物带来经济收益等，但是由于绿色农产品认证体系的诸多要求、农户集约化程度及民众对绿色食品认同程度等诸多因素影响，这些行为显然是难以转化为直接经济效益的。这一现象的出现，正如经济家庇古所分析的那样，外部性产生的原因是市场失败所致。市场不能反映生产边际社会成本，市场机制不能靠自身的运行达到资源配置和利用的帕累托最优状态。因此，必须引入外力，即依靠政府力量来干预解决，通过政府政策以消除市场失灵。只有建立生态补偿机制，使农业水资源保护行为的经济收益与社会收益有机统一起来，才能实现农业水资源保护的持续发展。

（二）以增产为核心农业发展战略的环境代价分析

农业始终处于国民经济基础地位而被高度重视。尤其是进入21世纪后，围绕经济发展所出现的一些价格波动最终都传导到农产品的价格上，农产品成为我国经济平稳发展的重要砝码。因此，“高产、优质、高效”的农业发展方针被提了出来，其实质是传统农业向现代农业转向，农家肥料、精耕细作向化肥、农药和机械化模型转变。现代农业是工业化的产物，运用工业化理念，在大量技术、资金和物质投入基础上实行资源集约型生产。它表现为农业开发强度的不断提高但也导致一系列的环境问题，如土壤板结、酸化、有机物降低退化严重、农产品品质下降；最终将导致农业发展的不可持续性。增产对于确保粮食安全的意义是十分重要的。耕地面积的减少与人口的增加矛盾随着经济发展将越来越严重和突出。2009年我国开始实施《国家新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，提出到2020年全国粮食生产能力达到5500亿公斤以上，比现有产能增加500亿公斤的规划目标。按照人均粮食占有量现有增长速度，2030年全国粮食生产能力需要达到6000亿公斤以上，比现有产能需要增加1000亿公斤。这就意味着农业增产将成为我国粮食安全重要甚至唯一途径将不可避免。这将必然导致更多资金、物质包括农药化肥等各种化学品及水资源的更多投入。环境污染和破坏从而引发农业水资源安全风险更为突出。因此，在增产与环境（水资源保护）的二难选择，其核心是确保农业的可持续性，这需要政府确立合理决策。这二者对于我国都处于同等重要之下，政策在增产与环境保护中的同时同效性无疑是非常重要的。在确保增产的同时提升农业水资源乃至环境保护水平，这对于长期只要增长不要发展，只求高产不求稳产的农业发展思路是一个挑战。

（三）减少农业水资源刚性管理风险分析

人们习惯上把农业水资源保护仅仅理解为农业部门内部的事。因此，往往更多地从农业视角来制订管理对策。发达国家采取化肥税的方式来控制农业生产的化肥投入就是例子。如荷兰对耕地养分的流失量作了严格规定，超过部分就需要缴纳一定费用。如耕地磷的年流失允许量（以P2O3计）为40kg/h㎡，若流失量在50kg/h㎡以内，则超过部分每千克收费5荷兰盾，若超过50kg/h㎡，则超过部分是前者的4倍。这当然在一定程度上能够抑制农业环境污染，但对于农业污染的广域性、模糊性和滞后性而言，显然存在局限性。同样，政府习惯于通过强制力来实施管理，习惯于惩罚性治理，尤其是行政性罚款方式。政府往往采取一刀切作法。比如在节水农业的推广当中，沿用传统行政命令的方式，统统采取罚款等强制性措施。农户在采取农业水资源保护中处于被动地位从而缺乏积极性。同时，政策强制性在具体执行中，由于对具体环境污染或破坏行为的判断标准不明确或不科学合理，极易导致随意性甚至权力寻租，政府管制将出现低效率甚至无效率。

二、我国农业水资源保护激励机制的创新重点

农业水资源保护的政策激励，主要表现为一种鼓励性、引导性并结合适当的限制性措施，它通过把任何一种水资源保护效益外部性的内部化来实现。通俗地说，把农业水资源保护理解为主体经济上的获利行为。只不过这种获得行为并非消费者的直接给予，而是通过政府绿色支出的给予。“这实质上就是把环境保护和建设的经济效益化、主体化，减少生态环境保护的公共性、外部性所导致的搭便车行为”［4］。因此，农业水资源保护的激励机制创新应当重点在以下方面着力。

（一）政策补贴激励

农业水资源保护效益外溢、搭便车、市场失灵等现象存在，表明了政府必须加以干预，才能确保经济行为的公平，实现经济发展的可持续发展。政府经济化的激励手段主要是政策性补贴。这是各国政府在弥补市场不足常用的方式，也是世界贸易组织《农业协议》认同的方式（如“绿箱”补贴政策①所谓“绿箱”政策是指不引起贸易扭曲的政府农业支持措施。包括政府用于农业科学研究、病虫害防治、技术培训、推广与咨询服务、农业基础设施等。其目的在于促进农业进一步发展，提升国际粮食安全。）通过这些政策性补贴的激励、引导，推进农业水资源保护。

1、生态环境保护补偿机制。水资源是生态环境的产物。生态环境的维护，如生态林保护、生态植被维护、农业生产生活污水处理等，都需要通过具体的成本付出才能实现。然而任何经济意义上的投入都应该以赢利为目的，生态环境所带来的正效益外部化导致它无法转化为赢利。而正是这些生态环境保护行为外部性使得水量水质稳定，确保了经济发展所需水资源的安全供给。因此，生态补偿机制是解决经济持续增长的重要环节。所谓的生态补偿，就是对农业所产生的生态效益进行补偿。直接而言，就是对因保护生态环境而导致的损失（如边际效应、经济收入等）以政府名义进行经济上的补偿。其实质就是生态效益外部性的内部化，以此调动农业主体对生态环境保护的积极性。

2、绿色农产品的绿色补贴。广义绿色农产品包括无公害农产品、绿色食品和有机食品三类。自1989年农业部提出绿色食品的概念后，先后有“中国绿色食品发展中心”成立（1993年）、“绿色食品标志”（1994年）、“ISO14000环境管理体系国家标准”（1997年）、“绿色食品、无公害食品、有机食品三位一体”（2002年）等一系列旨在推进农产品安全工作，并且相继颁布了一系列规定对绿色农产品的生产、流通进行规范。在政策支持、经济支持、税收减免及绿色通道等方面给予扶持，取得了一些成效。各地政府力推这些工作以期推动当地农业经济结构及效益的跃升。但是，已有绿色有机农产品补贴更多的是绿色有机农产品自身经济价值的实现来考虑的，忽视了绿色有机农产品生产所带来的生态效益尤其是水资源效益。有机绿色农产品意味着化肥、农药的限制使用，而广泛采用农村传统有机肥料如粪便、植物、枯饼及病虫害的生物性防治。这将从根本上减少水体的污染及土壤的板结酸化。因此，政府应该进一步完善绿色有机农产品补贴，在农户获得直接经济收益的同时获得生态效益的补贴。这样既提升了绿色有机农产品的供给量，也为水资源保护提供动力。

3、节水农业补贴激励。节水农业是指在农业生产活动中充分发挥水资源利用效率以达到水资源利用的最佳化。国内外在节水农业技术上发展很快，比如滴灌技术、少耕免耕技术等。《全国水资源综合规划》提出，到2020年全国万元GDP用水量比2008年下降50%左右，2030年比2020年再降低40%左右。农田灌溉有效利用系数，2020年比2008年提高到0.55，2030年提高到0.6。水资源需要量从2005—2009年5年平均单位耗水量为0.72立方米/公斤的基础上，进一步降低水资源的耗费。

然而，任何一项节水技术的应用和推广都是需要支付较大的费用。对于处于“公有地”的水资源的免费使用，任何一个理性的农业行为者都不愿意为此进行付费使用。因此，国家应该从整个国民经济发展的水资源安全入手，通过节水农业的补贴，尽可能降低农户的节水农业成本和风险，确保国民经济发展的需要。

（二）市场激励

积极发挥市场机制在水资源保护中的作用，是市场经济发展的必然要求，也是水作为稀缺性资源所规定。科斯定理认为产权界定将直接影响资源的利用和交易。现代环境产权和价值理论认为，环境是“有价”的。任何使用了农业创造出来的优质生态环境所形成的水资源是必须付费的，并且提供者可以凭借其付出获得相应的回报。为此，政策上应该承认水资源有价，承认水资源是有成本付出的农业环境保护结果；将水资源化产权化，建立起水资源交换和交易的平台；促使水资源有偿使用实现成本内化。水资源交易市场是水资源的需求者与供给者之间有价交换交易关系的总和。具体而言，农户通过创建利于水资源保护的水环境和生态环境，提供了更多的水量与更高要求的水质，并以此进行收益、转让、使用和处置，获得经济上的回报。比如农户通过更多的植树植草所形成的水资源的生态效益，出售给排污企业来冲抵其排污量，或其超额水量。这当中包括农户的有机绿色农业等一切利于水资源保护的农业行为都可以纳入到交易之中。其实质就是农业生态行为（不仅仅是经济行为）外部性的一种内部化的制度设置。这既调动了农业主体的农业水资源保护的积极性，又是农业水资源保护市场化探索和完善的重要路径与方式。市场激励以其更直接灵活的方式显现其在农业水资源保护中的作用。由于它立足于主体的经济效益以及农业生态环境效益外部性的内部化，较为完善地体现着水资源保护的经济性规律。这将为国民经济持久发展的水资源需要提供了更加灵活的激励机制。政策上应该对此作出更多的回应和激励。2008年北京环境交易所、上海能源交易所成立后，随后国内已成立了近十家环境权益交易机构，就是这一方面的有益尝试。

（三）其它（非经济）激励

水资源保护不仅仅是经济行为，而且还是一种文化行为。人的行为的背后总是有着价值、观念等文化的根源。因此，通过建立一种节水、环保和保护水资源的舆论氛围，制定切实可行的伦理习惯，普及科学合理的农业用水知识和技术，从而对人们的生活及其农业生产的水资源利用形成约束和指导，也是实现农业水资源保护的重要途径。农村生产生活与城市生活工厂生产对水资源的影响是不同的，后者是点源污染，而前者是点源和面源污染都存在。同时，农业活动具有广域性及主体的多样性、分散性，因而农业行为更多地表现为个体差异性，水资源保护更多依赖于农户来自于道德、价值和知识等所形成素养及其所表现的自觉性。

然而，不少农户在农业生产中一方面缺乏科学施肥、合理耕种、科学管理的农业生产知识；许多人没有意识到不适当地施用化肥、农药会导致土壤板结，农产品品质下降等问题；没有意识到自己的施肥会流失而且造成水体污染；许多人缺乏低碳农业的理念和知识，也不知道节水技术不仅降低生产成本，增加收益，而且能够改善生态环境，促进农业生产持续发展。另一方面传统农业的天人合一、顺时而作等环境友好的农耕理念深根于农业活动之中；但缺乏现代规模经营、销售意识，对绿色农产品、绿色营销等几乎处于空白。因此，政策激励上既要充分挖掘和利用传统农业的水资源保护及环境教育资源，广泛开展农业科技知识普及，推广绿色农业理念，提高农民水资源意识；又要设置形式多样的优质农产品评比评奖、组织农民参观现代化农业生产等方式。

［1］倪学志.我国绿色农产品有效供给研究［J］.农业经济问题. 2012，（4）.

［2］李雪松.循环经济下的水资源可持续利用［J］.生态经济.2006，（10）.

［3］张培丽.我国经济持续增长下的水资源安全.经济理论与经济管理.2011，（9）.

［4］熊小青.基于环境收益视野的农业扶植问题研究［J］.现代经济探讨.2010，（3）.

（责任编辑陈文兴）

C912.2

A

1671-0681（2015）04-0118-04

周武兵（1969-），女，江西会昌人，赣州卫校德育教研室主任，高级讲师，主要从事德育研究；熊小青（1964-），男，江西于都人，赣南师范学院教授，硕士生导师，主要从事生态经济研究。

2015-03-21