法治创新：建设云南桥头堡滇中产业聚集区的制度保障*

刘华

（（云南民族大学法学院，云南昆明650031））

法治创新：建设云南桥头堡滇中产业聚集区的制度保障*

刘华

（（云南民族大学法学院，云南昆明650031））

法治创新是建设云南桥头堡滇中产业聚集区的制度保障。云南桥头堡滇中产业聚集区建设涉及投资、金融、生态、城乡建设一体化、法律等多个领域，其中最核心的是建设一个国际的、开放的、法治的营商环境，为云南桥头堡滇中产业聚集区发展提供制度保障。要按照中央要求，在建设云南桥头堡滇中产业聚集区的过程中，解放思想，先行先试，开拓创新，形成产业聚集区建设的体制机制优势和政策优势。在法制创新过程中需重点把握：法治建设要敢于突破既有规则，法治建设要与国家战略对接，地方立法要有所作为，要完善现有行政管理体制，注重建立公平、高效的争端解决机制。

法制创新；滇中产业聚集区；制度保障

2014年5月28日，国家发改委等五部委批复了《云南桥头堡滇中产业聚集区发展规划》（以下简称“《规划》”）。建设云南桥头堡滇中产业聚集区（以下简称“滇中产业聚集区”），是顺应云南桥头堡建设发展新趋势、更加积极主动扩大面向东南亚南亚开放的重大举措。云南滇中产业聚集区建设涉及投资、金融、生态、法律等多个领域，其中最核心的是建设一个国际的、开放的、法治的营商环境，为云南滇中产业聚集区的发展提供制度保障。

一、滇中产业聚集区法治建设需解放思想，突破既有规则

滇中产业聚集区建设的近期目标为，到2015年底，“与聚集区建设需要相适应的高效便捷的综合交通网络基本建成，能源、供水、通信等要素保障体系初步完善，主导产业初见雏形，组团发展的产业聚集区建设初见成效，生态环保和城乡建设有效推进，良好的投资环境基本形成，带动云南经济社会加快发展的核心作用开始显现”。但是，既有的法律框架难以满足滇中产业聚集区的法治需要。以土地管理机制为例，《土地管理法》、《土地管理实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》、《土地利用年度计划管理办法》、《云南省荒山有偿开发的若干规定》等法律法规和规章对土地的利用与开发做出了较为具体严格的规定。其征地过程复杂，审批程序多，审批耗时长。而为了加快滇中产业聚集区的发展，在土地审批方面应优化当前的相关土地审批环节和程序，形成高效、便捷、合规的土地审批制度。

滇中产业聚集区的启动和运行时不我待，必需抓紧推进，不能被动等待土地相关法律漫长的修法过程。在新的土地征地用地相关法律政策出台之前，云南探讨过渡性的土地审批的相关规定是解决上述矛盾的可行之举。如可与国土资源部衔接，就滇中产业聚集区土地审批作专门规定，对土地审批中的一些问题作具体规定，同意简化部分审批环节①比如，针对城市用地从批准到供地程序复杂、周期长的问题，减少报批环节可考虑预审只限定在线性独立选址项目；坚持转用、征地一次审批。又如，在审批批次改革方面，可考虑依靠统计土地利用总体规划确定的城市规划边界控制新增建设用地总规模，依靠计划和指标管理，解决年度新增建设用地规模和各种农地占用数量，在规划和指标控制内，全部按具体建设项目用地审批。，以使传统的土地审批流程不至于成为影响项目建设的障碍。

类似的专门规定可能会与现有规则相冲突。但是，我们必需清醒的认识到三十多年的改革之所以能不断推进不断深化，就是敢于对既有规则不断突破。改革开放三十多年的历史经验证明，大胆探索、勇于创新，通过试点突破既有规则，试点成功再全面推广，形成适应新形势新情况的新规则是可行的。《规划》明确提出“以改革创新体制机制为突破口”的指导思想，就包涵有突破既有规则的意思。

再有，按照《规划》，滇中产业聚集区的建设涉及到一些新兴服务业的监管问题，更需要按照国际惯例来制定规则。在我国金融等新兴服务业监管水平总体较为落后的背景下，制度创新必不可少。制度创新原本就是对新事物的大胆尝试。这就需要在现有法律政策的基础上，大胆借鉴、吸收其他国家或地区的先进法治经验。这种法律移植法律引进是后发国家跨越式发展的通常做法。在进行法律引进法律移植过程中，结合滇中产业聚集区的实际需要，深刻了解这些制度的内在治理逻辑和机制十分重要。例如，在金融的管理方面，我们可以借鉴国际发达国家通行的“负面清单管理”模式。这会极大的推动投资领域由审批制向备案制过渡，还会对我国金融业的监管模式发生深远的影响。

当前，我国从社会结构到经济结构均在发生着深刻变化，许多法律也面临着更新换代的问题。在这样一个时期，法律生命周期相对较短是正常现象。随着社会的不断发展和相关法律问题研究的不断深入，人们对法律的认识和评价也越来越从一种简单的静态视角向一种复杂的动态视角转化［1］。因此，任何一蹴而就、一步到位的立法思想本身就是急功冒进、不求实际的法律思想。具体到滇中产业聚集区法治建设而言，我国现有的法律体系和国际贸易法律政策，特别是新兴服务业、金融等方面同国际惯例相比，法律上还存在巨大差距。这就需要在移植、引进先进法律制度的过程中借鉴、吸收和消化，最终迎头赶上。否则，就不能实现真正意义上的创新和转型，进而最终导致痛失良机，耽误发展。

二、滇中产业聚集区法治建设需与国家战略对接，做好国家战略的前沿阵地

聚集区建设是国家主体功能区布局的重要环节，是国家战略。其产生的背景主要有两个方面。一是国际区域合作给云南带来了新的发展空间。从外交战略上看，2013年10月24日至25日，中央外交工作座谈会议指出，我们一定要坚持“与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出体现亲、诚、惠、容的理念。”在与周边的经贸交往中，要着力深化互利共赢格局。要统筹各方面资源，找准、找好与周边国家互利合作的战略契合点。云南作为作为西南开放的桥头堡，从以前开放的末梢变为前哨，其战略地位不言而喻。在此背景下，打破落后的、不适应经济发展趋势的、不符合国际合作规则的制度藩篱势在必行。以贸易投资管理体制为例，当前美国大力推销TPP（跨太平洋伙伴关系协议）和TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协议）两个全球经贸协议。其目的就在要掌握规则制定权，确立有利于自己的多边投资规则。一些东盟国家已加入到该协议中②2005年5月28日，文莱、智利、新西兰、新加坡四国协议发起跨太平洋伙伴关系。之后，美国、澳大利亚、秘鲁、马来西亚、越南、日本、墨西哥、加拿大相继加入。台湾、韩国表示加入意愿。资料来源：http://baike.baidu.com/link？url=KPAvqcbro_WPhMFd1j6keyaZZpTbOn6qOFBpomvjqccCtZ1bYer2Jfhabt6GPpiVbtJxCKXXZNPmTuEAtQUxa［EB/OL］.2014-6-11访问.。中国若要深化与东南亚国家的经贸合作，则必需认识到这两个协议中采取的“负面清单”管理模式必将对中国与东南亚的合作产生影响。因此，我们应及早准备，开展先行先试工作，为将来的合作积累制度经验和管理经验。滇中产业聚集区作为对外开放的实验区，显然应该在管理模式、审批体制、监管机制等方面进行积极探索，力争打造出有推广价值、规范价值的新机制、新体制出来。二是西部大开战略的深入推进对云南提出了新要求。首先，从区域经济协调发展的角度看，虽然我国已进入小康社会，区域发展不平衡的矛盾依然比较突出。以云南为例，2013年，云南全省生产总值（GDP）为11720.91亿元，全省人均生产总值（GDP）为25083元（折合4050美元）①云南省统计局、国家统计局云南调查总队：《云南省2013年国民经济和社会发展统计公报》，消息来源：云南省统计局，http://www. stats.yn.gov.cn/TJJMH_Model/newsview.aspx？id=2748024［EB/OL］.2014-6-12访问.，同期全国人均生产总值（GDP）为5414美元，云南全国排名仅为倒数第三位。这些数据一方面说明云南的落后状况，另一方面却又说明云南发展潜力巨大。其次，从实现共同富裕的角度看，国家需要通过深化西部大开发达到共同富裕，全面建设小康社会。早在2007年党的十六大时候，中央就提出全面建设小康社的战略目标。党的十八大中又明确提出“全面建成小康社会”的目标。小康社会建设内涵丰富、涵盖广泛。云南的发展，既有量的要求，更有质的要求。在发展经济的同时，对生态、民生、教育等方面也有提出了更多的要求。在法治建设方面，就需要云南运用法律这一有力的武器，打破以前妨碍均衡发展、唯GDP主义片面发展的制度障碍。

从上述两个方面看，滇中产业聚集区建设是国家事务，相关法治建设也必须定位于此。因此，滇中产业聚集区的运行应当通过国家相关立法和政策来解决。国家事务放在地方落实，云南对此责任重大。

在滇中产业聚集区的具体事务上，云南应从实际需要出发，提出具体明确的议案和建议，同时也期盼中央政府及其各部委的指导和支持。为更好地协调与协作，可考虑中央设立协调小组，专门协调解决相关事务。从决策的科学性与可持续性角度来讲，中央政府及其各部门的视野更加开放，格局更加高远。

在立法和政策制定中，中央政府及其各部委对地方政府提出的议案和建议有权否决或支持，但也应认真听取地方的意见，上下协同，群策群力研究和解决聚集区发展过程中的实际困难。如果中央政府和各部位只是发文件，被动的接受地方政府的议案和建议，在缺乏深入调研、通盘考虑的前提下，甚至是在部门利益的影响下发号指令，则滇中产业聚集区的建设难度、创新难度会增加很多。

搞滇中产业聚集区不是简单的向国家要优惠政策，更重要的是建立一种在投资、土地审批、产业发展扶持等方面的创新模式。创新的过程是艰难而又复杂的，需要开拓者相当的勇气与智慧。当前，全国各地上马很多区域规划。指望中央对所有规划均“一碗水端平”并不现实。《规划》文件中明确指出，滇中产业聚集区可以先行先试。地方就应认真研究法律与政策，寻求恰当的突破口，大胆探索、积极创新。

国家对滇中产业聚集区的规划与监测提出编制专项规划要快，同步开展环评，做好跟踪监测等要求。这符合经济监管的规律，也是滇中产业聚集区有序运行的有力保障。规划和监测是保障建设顺利推进的两种调控方式。比如，相关产业规划要符合滇中实际，既要照顾滇中现有工业、生态基础，也要考虑到未来发展趋势。同时，对于建设中出现的问题，要进行及时监测和后续评价。对一些重大项目，特别是耗水量大的，还应做好水资源论证。保证经济与生态建设双丰收。为避免类似“先污染后治理”等弊端，可以根据《环境保护法》的规定，制定更加严格的地方环境质量标准②新《环境保护法》第十五条第二款规定：“对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。”。

三、地方人大应积极运用立法权力为滇中产业聚集区的发展提供制度保障

建设国际的、开放的滇中产业聚集区需要全方位的法治保障，包括地方立法的保障。根据《立法法》的相关规定，云南省人大、昆明市人大享有一定的立法权。民族自治地方的楚雄、寻甸两州县有制定自治条例与单行条例的权力。这些均是建设滇中产业聚集区的立法优势。地方人大一定要善于利用、敢于利用。

首先，要深入研究立法权限，明确中央地方的立法事项。省人大应在对国内外相关立法实践进行调研，并根据滇中产业聚集区建设的实际需要，梳理相关立法的侧重点和关键点，明确立法权限的边界。属于国家立法权限的，积极地向国家提出立法建议；属于地方立法权限的，积极组织相关力量制定地方性法规或单行条例。

在地方立法的过程中，如何先行先试，如何处理好地方立法与国家立法和相关政策之间的冲突是推进地方立法的难点与关键点。按《立法法》规定，地方立法应在遵循“不抵触原则”下制定地方性法规，但在实践层面如何具体落实该原则尚未形成规范的协调机制。从一些领域的立法历程来看，很多法律从部门立法开始。如我国的经济立法，早期大多通过商务部、外经贸部（2003年整合为商务部）的部门规章或者文件的形式推行，这必然带有部门色彩。要改革现行的，如融资方式、土地审批方式等管理体制，就要将原有的很多权力下放地方或者取消。这必然牵扯到从中央到地方的很多权力部门和利益格局。其涉及面之广，难度之大，可以想见。这是一个十分复杂和艰巨的任务，也是深化改革、释放改革红利亟待研究解决的棘手问题。

其次，在创新行政管理体制方面，云南也应大胆借鉴、遵循国际通行惯例，以问题为导向，建立高效、便捷、合法的服务型政府。可以考虑设立专门针对滇中产业聚集区的部门，统一管理或受理相关的审批事项。建立完善信息网络平台，凡是能够通过网络办理的事项，不再要求窗口办理。凡是能够以电子数据方式提交的材料，不再要求提交书面材料。简化办事流程，最大限度的提高办事效率。完善相关政府信息公开制度，使法律制度透明，办事程序清晰，审批期限明确，税收政策公开。

最后，对《规划》中提到的设立综合保税区、股权多元的金融控股集团、“基金入滇”工程、通关便利政策等，云南也应组织相关力量，抓紧制定具体方案，与国务院和各部委进行协调衔接。

四、改革完善行政管理体制，保障相关项目顺利实施

《规划》指出，滇中产业聚集区涉及范围为云南省昆明市的官渡区、安宁市、嵩明县和寻甸县，玉溪市的易门县，楚雄州的楚雄市和禄丰县，曲靖市的马龙县。面积1.8万平方公里，人口332万多人，民族成分复杂，经济发展水平极不均衡。如何统筹协调这些区域的经济发展，组织相关项目的推进实施，对现有行政管理体制是一个挑战。对此，云南提出了“六统一，五不变”的管理原则①所谓“六统一，五不变”是指统一规划和规划的组织实施、统一重大项目招商引资、统一互联互通基础设施建设、统一开发建设所需主要资金的筹融资、统一新增财税收入的管理、统一托管区内各县市主要干部管理；原行政区划不变、原统计口径不变、原有的财税基数不变、项目分级管理职能不变、社会管理职能不变。但还应按照《规划》要求研究科学合理的组团发展模式，规范行政权力运行机制，统筹相关公共资源。

首先，在管理体制上，云南省可以按照十八大报告指出的：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”的精神，探索滇中产业聚集区内的管理体制改革。在条件具备的情况下，推行省直管县（市）。通过这样的方式增加直管县的财政能力，缓解资金调度压力。同时，也大大增加了省里对基层情况的掌握，提高了省里协调聚集区内相关土地、水等公共资源的效率和速度行政效率和速度。

其次，通过行政托管方式②行政托管是指两个不存在隶属关系的区域为充分发挥各自的比较优势，在相关行政部门的监督下，以不改变行政托管对象的行政区划为前提，通过契约形式，一方将属于自己区划内的行政单位委托给另一方管理，受托方按照协议的约定，在一定的条件下和一定的期限内，以受托方自己的名义对行政托管对象内的经济、社会及行政事务进行管理，从而实现行政托管双方的优势互补以及经济、社会、行政资源效能的最大限度发挥。，整合相关资源，为滇中产业聚集区建设扩展空间。滇中产业聚集区的发展对该区域提出了更高的资源整合要求。如何为发展预留空间，更加高效地利用相关资源，摒弃粗放型增长方式，是摆在地方政府面前的重任。以土地资源整合为例，《规划》涵盖面积虽有1.8万平方公里，但大多为山地，缺乏开发利用价值。可以利用的低丘缓坡亦是有限。因此，通过行政托管的方式，将一些未列入规划地区的土地资源通过行政托管的方式进行统一连片的开发是不错的选择。这样，不仅可以为未来的发展预留空间，还能带动相关地区的脱贫与发展。

最后，整合执法力量，协调执法标准。在执法方面，滇中产业聚集区要建立行政执法区域协调机制，在质检、食药监、知识产权、工商、税务等经贸管理领域，现实标准统一、程序规范的执法体制。在条件成熟的情况下，可考虑建立市场监管的综合行政法体系。一方面避免各地区执法标准的不统一不协调，另一方面也可以避免执法扰民、多头执法、重复处罚的情况发生。

五、健全完善相关争端纠纷解决机制

滇中产业聚集区法治建设中，争端解决机制是整个法治建设不可或缺的一个环节。从某种意义上讲，一个公正、有效的解决争端纠纷关系到滇中产业聚集区发展的未来和前途。

首先，专业化和高水平的司法纠纷解决机制是滇中产业聚集区良性运转的重要制度保障。经贸领域正义的实现需以专业化和精湛的法律技巧保障。因此，司法纠纷解决机制的有效运转是滇中产业聚集区法治环境建设的重要环节，事关聚集区法治建设的整体形象。尤其是针对滇中产业聚集区建设过程中的投资建设模式、产业扶持方式等方面，必然产生一些未能预见的纠纷。滇中产业聚集区涵盖昆明、玉溪、曲靖、楚雄等地，各地法院之间如何统一相关受案标准和判决标准，维护司法的统一和权威，是云南亟待解决的问题。对此，可由云南省高院制定相关的标准，同时及时发布相关指导案例，以统一相关案件的管辖、证据规则和其他审判标准。同时，也要注意发挥律师在维护公平贸易和当事人权益方面的积极作用，保障律师合法的执业权益。

其次，大力发挥仲裁在解决经贸纠纷的便捷高效功能。仲裁作为当代解决经贸纠纷的重要方式，具有专业、高效、快捷、技术性强等特点。它既能体现自主、协调的原则，也能有效防止滥用诉讼资源。因此，仲裁应成为滇中产业聚集区纠纷解决的重要选择方式。同时，对于仲裁中存在的程序规范等问题，应在实践中努力完善。加强仲裁去行政化工作的推进，尊重当事人的意思自治权利。

再次，探讨构建云南商事调解机制①商事调解是一种不同于仲裁调解、法院调解和人民调解的调解制度。它可以没有相关调解协议，调解范围可以非常广泛，调解程序可以更加灵活，同时，不伤害当事人双方的合作关系等。目前已建立的商事调解中心主要有中国国际贸易促进委员会（中国国际商会）调解中心、上海经贸商事调解中心等机构。。经贸纠纷通过调解方式解决是世界商贸纠纷解决的通行做法。云南应积极探索建立相关商事调解机制。该机制因其灵活、便捷、不伤害合作等功能，相对于其他调解制度具有一定优势。可以预见，商事调解制度的推行将对滇中产业聚集区的发展发挥积极作用。

最后，积极支持法律服务业的发展。云南的法律服务业整体水平不高且发展极不均衡。在法律服务业发展层次上，与发达地区相比，也存在较大的差距，特别是熟悉东盟南亚法律事务的律师较少。大量的执业律师集中在昆明、曲靖等大城市②根据《云南省律师协会关于全省律师事务所执业律师2013年度考核结果的公示》统计，全省律师事务所共604家，而昆明就多达221家，曲靖为46家，占总数的44%。消息来源http://www.ynlawyers.org/html/2014/gongwentongzhi_0506/1255.html［EB/OL］.2014-6-26访问.，而一些县城则执业律师人数明显短缺，有些贫困地区甚至没有执业律师。云南建设桥头堡，建设滇中产业聚集区还需要大力提升法律服务水平，规范职业行为。力争培养一批具有国际视野，能熟练处理涉外经贸法律问题的高层次法律人才，以提升依法预防和化解经贸纠纷的能力，以提升滇中产业聚集区的法治建设水平。

［1］刘作翔.规范体系：一个新体系结构的思考［J］.东方法学，2013（1）.

（责任编辑陈文兴）

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A

1671-0681（2015）04-0103-05

刘华（1977-），男，汉族，云南民族大学法学院副教授，法学博士，四川大学法学博士后科研流动站研究人员，主要研究方向：行政法学、边疆民族法律问题研究。

2015-02-06

国家哲学社会科学研究基金项目“中国地方政府有序竞争的法律问题研究”（项目号：11BFX099）。