依法治国方略与法治云南建设*

2015-02-12邓博

云南行政学院学报 2015年4期

关键词：依法治国云南法治

邓博

（中国社会科学院法学研究所，北京，100720）

依法治国方略与法治云南建设*

邓博

（中国社会科学院法学研究所，北京，100720）

落实依法治国方略是云南全面深化改革、提升治理能力现代化水平、预防和惩治腐败的必然要求，建设法治云南是落实依法治国方略的逻辑要求。十五大以来，法治云南建设取得了重大成绩，同时也存在不少问题。应当从强化法治意识，提高依法执政能力；提高地方立法质量，保障改革发展依法进行；推进依法行政，积极建设法治政府；深化司法改革，全面维护司法权威；创新社会治理，努力构建法治社会；注重生态法治，保护绿色美丽云南；注重生态法治，保护绿色美丽云南；加大法制宣传，倡导全民敬法守法；繁荣法学研究，促进理论实践融通等八个方面推进法治云南建设。

依法治国；治理现代化；法治云南

党的第十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央明确提出了建设法治中国的宏伟目标，要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。十八届三中全会从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，对加强法治建设提出了新要求。四中全会以“全面推进依法治国”为主题，是对十八大精神的进一步贯彻和落实，出台了《关于全面推进依法治国若干问题的决定》，提出法治建设的许多新理念、新论断、新举措，必将对实现中华民族伟大复兴的中国梦产生重大而深远的影响。认真贯彻落实依法治国方略，扎实推进法治云南建设，是谱写中国梦云南篇章的必然要求。

一、落实依法治国方略的重要意义

法治云南作为法治中国的有机组成部分，落实依法治国方略对于云南抓改革、促发展、保稳定、反腐败具有极其重要的意义。

（一）落实依法治国方略是云南全面深化的改革必然要求

党的十八大以来，全面深化改革成为时代最强音。云南和全国各地的情况一样，改革进入攻坚期和深水区，社会结构深刻变化，利益格局深刻调整，改革面临的问题多、难度大、矛盾复杂，只有坚决贯彻中央的顶层设计，落实依法治国方略，以法治为引领，以法治为规范，以法治为动力，以法治为保障，改革才能取得成功。

1.以法治凝聚改革共识。全面深化改革必然涉及重要领域、重点环节、重大利益调整的体制性改革；必然要突破原有利益格局的束缚，形成体现公平正义的利益格局；必然要面对各种各样可以预见和不能预见的风险和危机。云南作为边疆多民族省份，人民群众的利益诉讼更为复杂、分配正义的任务更为艰巨，只有以法治凝聚共识，减少以至消除各方分歧，形成最大公约数，获得最广大人民群众的理解、支持和参与，改革才能顺利进行。

2.以法治规范改革行为。党的十八大报告强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要求各级领导干部运用法治思维和法治方式来深化改革。习近平总书记也强调：“重大改革要于法有据”［1］。四中全会《决定》明确提出“重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”［2］。只有将改革纳入法治的轨道，才能树立改革方案的合法性和权威性，才能避免以“改革”名义破坏法治秩序、损害宪法法律权威，才能使改革服务于最广大人民群众的根本利益。今年，云南将《云南省滇中产业聚集区条例》列入省政府立法工作计划，就是将改革纳入法治转道的表现。

3.以法治固化改革成果。邓小平同志曾经说过“，还是要靠法制，搞法制靠得住些”［3］（P379）。改革的成果需要及时用法律制度加以巩固，否则，将可能出现反复、走回头路。法律具有高度的权威性、稳定性和可预期性，不以领导班子的更迭而存废，不以舆论宣传的盛衰而兴亡，能有效避免通过政策改革而产生的易变形、易变通和易变调的弊端。

（二）落实依法治国方略是提升云南治理现代化水平的必然要求

云南的治理与其他省份的治理有相同之处，也有自身的特殊性，如，要妥善处理边境管理与对外开放的关系、经济社会发展与生态环境保护的关系、各种复杂又相互交织的民族宗教问题等等。要提升云南治理现代化水平尤其需要依靠法治，需要落实依法治国方略。

1.法治是国家治理现代化的根本体现。现代化的国家治理，本质上是法治，就是政府、社会、个体都按照宪法法律的“规则体系”活动，任何组织、个体都不能超越宪法和法律之上。就价值目标而言，两者都强调公平正义，反对特权；就方式手段言，两者都强调运用规则和制度来达到目标，反对“人治”；就运作模式而言，两者都强调治理主体的权力来源合法、权责统一、执行有力。只有落实依法治国方略，厉行法治，云南的治理才能有规则、有方圆，才能保持经济社会较好较快发展、边疆稳定繁荣、各族人民群众安居乐业。

2.法治体系是现代治理体系的重要组成部分。国家治理的现代化依赖于政治、经济、文化、社会、生态文明等领域治理的法治化。一是要在这些领域有完备的、制定科学的法律制度；二是治理主体要严格执行宪法法律和相关配套制度；三是司法机关在案件处理中能够最大程度实现公平正义；四是全社会形成尊法、守法、用法的社会风尚。只有在这四个方面有大的进步，才能说云南的治理水平得到大的提升。

3.运用法治思维和法治方式是提高国家治理能力重要途径。历史告诉我们，“立善法于天下者则天下治，立善法于一国者，则一国治”［4］，“奉法者强则国强、奉法者弱则国弱”［5］。党的十八大强调，法治是治国理政的基本方式。国家治理能力现代化必然要求运用法治思维和法治方式深化改革、促进发展、维护稳定、化解矛盾，同时，要克服目前习惯运用的“经验思维”、“管理思维”、“行政思维”、“政策思维”、“工程思维”、“关系思维”等思维方式和行为方式。只有云南的各级领导干部在治理活动中自觉运用法治思维、善于运用法治方式，才能提高云南的治理能力。

（三）落实依法治国方略是从根本上预防和惩治腐败的必然要求

十八大以来，云南省的反腐败工作取得了很大成绩，当前，应当适时实施预防腐败治本之策。这就是习近平总书记强调的，“把权力关进制度的笼子里”［6］（P171）。因此，落实依法治国方略就是实施预防和惩治腐败的治本之策。

1.通过法律划分政府、市场、社会的界限。腐败产生的一个重要原因是，权力行使没有明确边界，导致权力介入不应介入的市场和社会，为其获取不当私利提供了条件。因此，必须通过法律明确划分政府、市场和社会的界限，以确保政府权力是有限的，确保市场广泛的自由空间，确保公民自主处理自身的私人事务和参与适当范围的公共事务。

2.通过法律约束权力运行。法律不仅应当明确划分权力的边界，还应当规范权力的运行，以防止权力滥用和以权谋私。只有构建规范权力运行的方式、顺序、手段、时限的程序和责任的法律制度，才能有效约束权力的异化，真正将权力关进制度的笼子，最大限度地压缩产生腐败的空间。

3.通过法治方式预防和惩治腐败。对于任何国家而言，惩治腐败都是长期而艰巨的任务，只有依靠制度才能确保惩治腐败的持久、稳定和有效。只有形成制度健全“不能腐”、严厉打击“不敢腐”、保障有力“不愿腐”的法治生态，腐败才能得到有效抑制。

二、法治云南建设成果及存在的问题

自十五大确立依法治国方略以来，许多省市区都开展了地方法治建设的实践。这些实践是地方回应和落实依法治国方略的具体行动，有效解决了法治普遍性与特殊性的问题，也为依法治国、建设法治中国提供了丰富的实践经验。和全国其他省区市一样，云南省也结合本省实际，着力推进依法治省工作，大力开展法治云南建设，取得一些成绩，也存在不少问题。

（一）法治云南建设取得的主要成果

云南省委在党的十六大之后就出台了《推进依法治省，创建法治云南的意见》，省人大常委会先后审议通过了四个依法治省“五年规划”。党的十八大以来，云南树立“抓法治就是抓发展，抓法治就是抓和谐，抓法治才能促跨越”的理念，以建设法治云南为目标、以群众需要和满意为根本，有重点、有步骤地抓好立法、执法、司法、守法等法治建设主要环节，法治云南建设取得重要成果。

1.法治建设规划得到加强。云南省委、省政府出台了《关于加强法治建设创建平安云南的意见》，提出了“实施八大提升行动”，即提升依法执政水平、法制建设水平、依法行政效能、执法司法公信力、社会依法治理水平、法律监督实效、法律服务水平、公民法律素质。省委九届七次全会专题就“建设法治云南，提高依法治能力”作出部署，提出“提升社会治理法制化、深化行政执法体制改革、推进司法管理体制改革、健全司法权力运行机制、完善人权保障制度、健全社会普法教育机制”，描绘了法治云南建设的改革蓝图。

2.地方立法成果丰硕。通过科学编制立法规划和立法计划，健全相关部门协调机制，云南省地方立法获得丰硕成果。仅2013年，省人大常委会共制定和修订省级地方性法规13件，批准民族自治地方单行条例14件，批准昆明市法规11件。2014年，省人大常委会制定和修订近20件地方性法规［7］。同时，立法质量有了显著提升，地方性法规的科学性、针对性和可操作性得到不断加强。

3.依法行政水平有较大提升。云南省政府抓住规范行政权运行这一建设法治政府的核心问题，2007年就实施了重大国有资产处置审批制度、重大资源开发利用项目审批制度、重大投资项目审批和核准制度、重大财政追加预算支出审批制度为主要内容的法治政府四项制度。近年来，大力整合行政审批职能，深化行政审批制度改革，对全省投资项目实行网上并联审批，全程监督，限时办结。2013年省级部门清理行政审批项目433项，2014年又清理44项［8］。

（二）法治云南建设存在的问题

经过多少的努力，法治云南建设取得了一定的成效，但仍然存在以下突出问题：

1.法治意识树立不牢固，依法执政能力、依法行政能力需要进一步提升。一些干部还只是把法治放在嘴边，没有入脑、入心，没有将法治理念转化为法治行为。一些领导干部还不善于运用法治思维和法治方式来推动工作，依赖于行政方式、政策方式。一些领导干部还不能“带头守法”，高级别干部腐败案件时有发生。

2.地方立法科学化水平需要进一步提高。立法工作中存在迁就部门利益的现象，配置给行政管理部门的权力与所承担的义务责任不匹配，有的领域行政自由裁量权过大，一些法规规章对公众的合法权益保障不足。

3.行政执法体制不健全，严格执法不到位。在行政执法中，还存在权责交叉、多头执法、多层执法和监管缺位、失位问题。一些重点民生领域的执法还不够严格，人民群众的满意度不高。也还存在一些行政执法机关、执法人员滥用权力，侵害人民群众合法权益的情况。

三、全面推进依法治省，建设法治云南的设想

要按四中全会《决定》的总体部署，结合云南实际，营造公开、公平、公正、可预期的法治环境，为推进科学发展、实现社会和谐稳定提供有力的法治保障。法治云南建设是庞大的、长期的系统工程，应当有步骤、有重点，稳步推进。今后一段时间，应当着重抓好以下重点工作。

（一）强化法治意识，提高依法执政能力

全省党员特别是党员领导干部，必须善于运用法治思维和法治方式来处理地方各项事务，来深化云南各方面改革、推动云南跨越发展、化解各类社会矛盾、维护云南安定团结的社会秩序。

1.提高领导干部法治观念和法律素养。加强领导干部法律知识学习培训，建立县以上各级党委（党组）中心组、县级以上人民政府常务会议集中学法制度；建立领导干部任前法律知识考试制度；把法治意识和法律素养作为干部日常考核的重要内容，重视提拔使用法治意识强、善于运用法律手段解决实际问题的优秀干部。从制度上保障各级领导干部要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的法治观念，模范遵守宪法和法律，善于运用法治思维和法律手段解决矛盾、推动工作、促进发展。

2.规范党委权力运行。推进县级党委权力公开，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，促进权力运行程序化和公开透明。改革和完善党委决策机制，进一步健全党委重大决策程序规定，把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序，广泛听取民意、集中民智，提高科学决策、民主决策、依法决策的水平。建立健全决策跟踪评价和责任追究制度和重大工程项目建设和重大政策制定社会稳定风险评估制度。

3.推进人民民主的制度化、规范化、程序化，保证人民当家作主。要把人民民主纳入法治轨道，用法治保障和实现人民民主权利，不断扩大全省人民有序政治参与，广泛动员和组织全省人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济文化事业。各级党委要加强和改进对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权；要充分发挥人民政协政治协商、民主监督、参政议政的作用，把政治协商纳入决策程序；要加强基层民主政治建设，健全基层民主管理制度，完善村民和社区居民自治机制，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利，维护企业职工的合法权益。

4.加强反腐力度。进一步建立健全反腐倡廉法规制度体系。严肃查处领导机关和领导干部滥用职权、失职渎职、谋取私利的违法违纪案件，推进党风廉政建设和反腐败工作制度化、规范化。

（二）提高地方立法质量，保障改革发展依法进行

2.发挥地方立法在发展中作用。按照坚持法制统一和体现地方特色相结合的原则，进一步加强和改进地方立法，为云南省科学发展、和谐发展、跨越发展提供制度保障。要加强与国家法律、行政法规实施相配套的地方立法，确保法律、行政法规在我省统一实施。认真编制并实施地方立法规划，制定出台与我省“十三五”规划和“两强一堡”建设的整体部署相相适应的地方性法规、规章，加强自主性、创制性地方立法，重点加强促进经济发展方式转变、推进生态文明建设、保障民生和发展社会事业、加强和创新社会管理、统筹城乡发展、加强科技创新和文化强省建设等方面的立法。

3.建立健全有效机制，提高立法质量。要把质量作为地方立法的生命，创新立法机制，推进科学立法、民主立法，扩大公众参与，充分发挥人大代表、专家学者和广大人民群众在地方立法中的作用，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现，使制定的地方性法规规章更好地符合人民群众的意愿，更具有科学性、合理性、针对性和可操作性。建立健全地方性法规、规章和规范性文件实施后评估和定期清理制度。强化规范性文件备案审查工作，对违法制定的规范性文件依法及时予以纠正、撤销并向社会公布。

（三）推进依法行政，积极建设法治政府

政府在国家权力结构中是最主要的部分，拥有涉及政治、经济、文化、社会和生态方方面面的行政管理权，建设法治政府是依法治省的关键因素。推进依法行政，建设法治政府不仅可以防止行政权力的腐败和滥用，而且可以有效实现立法目的，保证社会的秩序与和谐，推动社会的发展和进步。

1.制定法治政府指标体系。按照国务院全面推进依法行政的纲要和决定，结合我省实际，制定我省法治政府指标体系，确立了我省法治政府建设的指导思想、基本原则、基本要求和具体目标。

2.制定公开行政权力清单。要深化行政审批制度改革，进一步转变政府职能，将政府没必要管的事务、管不好的事务交还给市场、交还给社会。大力推行各级政府及其工作部门权力清单制度，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，自觉接受人民监督、社会监督，让权力在阳光下运行。

3.科学民主合法决策。形成权限科学、程序规范、反映民意、集中民智、珍惜民力的行政决策机制，基本实现科学化、民主化和合法化。按四中全会《决定》的要求，建立行政责任终身追究机制和倒查机制，形成有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追责的刚性制度约束力。

4.改进和创新执法方式执法。要在行政执法中坚持管理和服务并重、处置与疏导结合，坚持执法为民，坚决克服行政执法中的特权思想，切实解决人民群众反映强烈的乱执法、粗暴执法、执法谋私等问题；要切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法的问题；要推行全程说理式执法、行政监管劝勉、轻微问题告诫等柔性执法方式；要严格执行行政执法程序，规范行政裁量权的行使，加强行政执法责任追究。

本报讯 10月26日，湖北农资控股集团召开2018年三季度经营形势分析会。控股集团党委书记、董事长李勇出席会议并讲话。控股集团总经理彭光明，全体高管，各分、子公司经理，资产经营单位及管理部室负责人共计60余人参加会议。

（四）深化司法改革，全面维护司法权威

司法对于社会公平正义的实现具有决定意义。云南应当坚持贯彻落实中央关于司法改革的总体部署，从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障三个方面，破解影响司法公正、制约司法能力的体制性、机制性、保障性三大障碍。同时，要着重解决领导机关和领导干部违法违规干预司法的问题，通过建立健全违反法定程序干预司法的登记备案通报制度和责任追究制度，全面维护司法权威，提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。

（五）创新社会治理，努力构建法治社会

随着我国经济社会的快速发展，社会结构、思想观念、诉求表达方式发生了很大变化，政府包办、单位约束、思想工作、行政手段等传统的社会管理方式已不能适应新的社会形势，急需创新社会治理，构建法治社会。一是要创新对社会组织管理制度机制，培育社会组织，激发社会活力，依法加强事后监管；二是要推进公众参与的制度建设，明确规定公众参与的程序，保障公众参与的有效性和公正性，提高政府决策与执法活动的可接受性和正当性；三是构建多元、多层次的矛盾纠纷解决机制，在基层有效化解纠纷；四是要加强对社会弱势群众的法律保障，防止他们突破社会底线，危害社会稳定；五是要强化群体性事件的法律预防和应对。最终，形成整体上依照法律的规定运行，既生机无限又井然有序，并以法治的方式解决社会纠纷、制裁违法犯罪、维护公平正义的法治社会。

（六）注重生态法治，保护绿色美丽云南

云南要建设绿色经济强省，必须极端重视环境保护，建设生态文明。要以法治推进云南生态文明建设，建设绿色美丽云南，一是要根据云南实际，加强地方环境法规规章建设，用法治方式保护生态环境；二是严格环境执法，推进执法过程的公开透明，克服环境执法中的地方保护主义和权力腐败；三是继续探索环境公益诉讼，及时公正解决环境争议；四是建立健全生态文明建设问责制度，对生态文明建设领域滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等违法行为，要依法严肃追究法律责任；五是加强环境法制宣传教育，提高公众的生态法治意识与环境保护观念。

（七）繁荣法学研究，促进理论实践融通

理论是实践的先导，先进的理论可以指导实践的正确发展。依法治国、依法治省离不开法律的制定、实施、服务、监督，面对着一系列重大的理论和现实问题，需要法治理论研究提供支撑。有关部门应该通过项目支撑、资金扶持、人才培养等方式大力繁荣法学研究，努力改变云南的法学研究较为落后的状况。各地各部门在地方立法、重大决策、涉法涉诉问题解决等方面认真听取和采纳法学界的意见建议。不仅政府系统，各级党委、企业、事业单位也应探索建立法律顾问制度。云南法学研究机构、研究人员也应该立足云南实际，研究云南的具体法治问题，为法治云南建设提供有力的理论支持。

［1］习近平.在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话.［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/ c_119558018.htm.

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［3］邓小平文选：第3卷［M］.人民出版社.1993.

［4］王安石·周公.

［5］韩非子·有度.

［6］中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本［M］.学习出版社、人民出版社，2014.

［7］数据来源于云南人大网，http：//www.srd.yn.gov.cn/.

［8］数据来源于云南政府法制信息网，http：//www.zffz.yn.gov.cn/.

（责任编辑陈文兴）

D903

1671-0681（2015）04-0098-05

邓博（1973－），男，云南昆明人，中国社会科学院法学所博士后，云南行政学院法学教研部副主任、副教授、博士，主要从事法治理论和政府法治研究。