从“欧文声明”看一战后英国对印度政策调整



从“欧文声明”看一战后英国对印度政策调整

程子航*◎

【内容提要】两次大战期间，印度在帝国体系中的重要性进一步凸显，英国在印度问题上的立场愈发强硬。把印度留在帝国内、疏导印度民族主义走向容忍帝国统治而非走向独立成为各派共识，分歧和矛盾则主要集中在印度宪政改革的程度和推进的速度上，这在对英印总督欧文有关“印度自治”声明的批判声浪中表现得尤为突出。但伴随甘地发起的民众不服从运动和国内政治环境变化，英国对印政策逐渐由保守主义向中间路线回摆，最终形成以“欧文—霍尔路线”为基础的保守党印度政策。

【关键词】“欧文声明”自治英国对印政策欧文—霍尔路线

非殖民化浪潮客观上促使学术界更加关注二战对英帝国殖民体系的影响，考察战争与英帝国解体之间的关系及英国退出印度的历史进程。相比之下，一战以后，特别是一战和二战期间(interwar period)英国殖民政策的研究则主要集中在帝国和联邦制度演变、从直接统治到间接统治的转变等方面。相关研究成果表明，两次大战期间，英国经济实力明显下滑，海上霸主地位旁落，帝国意识形态出现动摇，随着《贝尔福宣言》(1926年)和《威斯敏斯特法》(1931年)相继推出，英联邦开始逐渐取代旧有的殖民体系，英国对自治领地区的殖民政策发生了根本性变化，由直接统治转变为间接统治。①*Alfred Leroy Burt,TheEvolutionoftheBritishandCommonwealth:FromtheAmericaRevolution. Boston: D. C. Health and Company, 1956; I. M. Cumpston,TheGrowthoftheBritishCommonwealth, 1880-1932. London: Arnold, 1973; Bernald Porter,TheLion’sShar:AShortHistoryofBritishImperialism. Longman, 1996; 王俊芳：《从直接统治到间接统治——20世纪初期英国殖民统治方式的调整》，山东师范大学2002年硕士学位论文，第6-12页。但上述研究成果主要涉及加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、爱尔兰、纽芬兰等自治领地区，对印度等非白人殖民地的情况均有不同程度的刻意回避。

事实上，在英国殖民统治方式发生重大调整的背景下，其对印度政策也必然会发生内在的、激烈的演变。英国在顺应自治领要求、逐步放弃对自治领事务干预权的同时也有意识地加强了对印度的控制。换句话说，一战后英国的总体殖民态势呈现出一边撤退、一边进取的特点。正如托马斯·迈克卡尔夫(Thomas R. Metcalf)在剖析英国对印政策复杂的意识形态基础时所指出的，英国政治家强调印度在历史、人种、性别和社会等方面的巨大差异，声称代表英国制度特色的议会制政府并不适合印度的现状，进而在印度确立凸显欧洲优越性的有序等级制。*Thomas R. Metcalf,IdeologiesoftheRaj,Cambridge:Cambridge University Press, 1995, p.225.换言之，就是决不会把印度变成一个类似加拿大或澳大利亚那样可以行使统治权的自治领。这一观念也反映在卡尔·布里奇(Carl Bridge)的著作中。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,TheBritishConservativePartyandthe1935Constitution.New Delhi, Sterling Publishers, 1986他指出，英国政坛的共同目标是“把印度留在帝国之内”(Holding India to the Empire)。1935年的《印度改革法》从实质上还是要将国防、外交、国内安全等重要政治权力保持在英国手中，其基本的政策考量依旧是控制核心权力，让渡其他利益。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp. vii, 12.

虽有以上共识，但英国各方在印度宪政改革的“速度、目标和道路”等问题上意见不一，而这些分歧和矛盾集中体现在英国国内对英印总督欧文有关“印度自治”声明的批判声浪中。

一、一战后英国对印度的政策选择

第一次世界大战结束后，英帝国殖民体系走到了十字路口。白人殖民地相继成为自治领，获得完全自治地位；18世纪重商主义战争中夺取的重要据点以及19世纪“意外”获得的诸多殖民地，也都因为帝国经济衰退而逐渐丧失作用。在巨轮行将搁浅之际，印度的地位凸显出来。正如布莱恩·拉平所述：“英国承担控制中东的任务就是为了保护通往印度的路线；但具有讽刺意味的是，英国在这一地区最后的主要所得——巴勒斯坦、约旦和伊拉克是在1917年得到的，恰好在这一年印度的民族主义者强烈要求当局允诺建立自治政府。印度开始是帝国的一块属地，后来发展成为帝国的第二个中心，在德里做出的决定将成为英国和帝国的政策。正是在印度做出的决定，使新加坡、亚丁成为英国殖民地，在波斯湾建立了霸权，征服了缅甸并计划征服阿富汗。”*[英]布莱恩·拉平：《帝国斜阳》，钱乘旦等译，上海：上海人民出版社，1996年版，第47页。

当其他殖民地和保护国存在的意义取决于其在保障通往印度的战略航道中的作用时，*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty,TheCrisisof1929-1931,London:Yale University Press, 1988, p.108.印度在英国殖民体系中的层级地位无须再多言。在英国政治家眼中，维护其对印统治也成为维系帝国的现实需求和心理底线，诸如“印度是英帝国的核心”、*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,TheBritishConservativePartyandthe1935Consitution, p.2.没有印度“英国将瞬间沦为三流国家”、*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.2.“我们在任何情况下都不会撤出印度，更不会让帝国在印度的利益受损”*Common Debates, 14 Feb 1922, vol.150, c.963.等言论甚嚣尘上。基于此，坚持把印度留在帝国之内的立场成为绝对主流。

不过，政治家们也不得不响应印度日益高涨的民族主义情绪，并为此做出一系列思考与尝试，其核心就是牢牢控制可以对印度发号施令的“高地”，为此当然可以放弃一些无足轻重的“地盘”。*Thomas R. Metcalf,IdeologiesoftheRaj, Cambridge: Cambridge University Press, 1995, p.231.1917年11月，时任印度事务大臣蒙塔古赴印度与印度总督蔡姆斯福德一道与印度各界领导人会晤，讨论有关印度政治改革等问题，并于次年7月联署发布《蒙太古—蔡姆斯福德报告》。1919年，英国议会通过了以此方案为蓝本的新的《印度政府法》，于1921年开始实施。*林承节：《殖民统治时期的印度史》，北京：人民出版社，2006年版，第288页。

根据该法案，在立法机构上，总督立法会议由一院制变成两院制，在成员选举上保留莫尔利—明托改革中的“分区选举”，立法范围也有所扩大，可以讨论财政、税收和军事等法案；在行政体制方面，总督参事会成员增加，吸收3 名印度人加入；实行中央和地方分权(diarchy)，治安、司法、田赋管理、水利、森林、饥荒赈济等事务由省督参事会分工管理，只对总督负责；工业、农业、地方市政、教育卫生、公共工程等事务由省督从省立法会议成员中任命部长(多为印人)管理，对省立法会议负责，省督保留干预这些部门管理的权利。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,pp.7-8;ThePoliticalSystemofBritishIndia, pp.75-83.此外，印度政府还在法律上部分获得了“财政自治权”。*Report of the Committee Appointed by the Secretary of State for India to Advise on the Question of the Financial Relations between the Central and Provincial Governments in India [Meston Committee], quoted from B.R. Tomlinson, “India and the British Empire, 1880-1935”,IndianEconomicSocialHistoryReview, 12 (1975), p. 354.

尽管1919年的改革方案是印度历次宪政改革中调整幅度最大的一次，但其实这只是联合内阁在战争关键节点为稳定印度局势并争取更多支持而抛出的政治诱饵，在实质性的权力上根本没有做出大的让步，无外乎是“建立一个和责任政府看上去差不多的机构，将控制整个政府系统的绳子牢牢抓在我们手中”(塞缪尔·霍尔语)。*Metcalf,IdeologiesoftheRaj, p.231.实际上，蒙塔古宣言本身就出自一个保守党班子，其中包括超级帝国主义者寇松、索尔兹伯里勋爵的侄子贝尔福、奥斯丁·张伯伦和担任过保守党领袖的博纳·劳。方案的起草者是资深保守党、《泰晤士报》驻印度记者瓦伦丁·吉尔乐爵士。他起草的报告强调，英国对印统治要“符合印度现阶段的特殊形势”；宪政改革要服务于维护英国统治利益这一最高目标。

在当时的英国政治家眼中，所谓“印度自治”只是遥不可及的乌托邦地图，这片古老国度根本不具备自治之土壤，“这是一个有着六千万贱民的社会，人们生活在污浊之中，遭受着种族和宗教歧视……在3亿5千万人中，受教育、懂政治的仅仅是一小撮”；*Arthur Herman,GandhiandChurchill,p.324“对十来岁就结婚生子的印度人来说，根本就没有必要给予他们政治上的同情”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.312那个虚幻的自治机构和责任政府的改革目标，从劳合·乔治到蔡姆斯福德，所有人都认为它“只是英国人籍以自欺的好听说法”，*[英]布莱恩·拉平：《帝国斜阳》，第5页。用寇松的话说就是“至少要等到500年以后”。*War Cabinet Minutes, 14 Aug 1917, CAB 23/3, the National Archives of UK.

缓慢而被动的改革与英国战前的承诺相去甚远，使战争中“对帝国高度忠诚、付出巨大牺牲的”*Hugh Tinker, “India in the First World War and after”,JournalofContemporaryHistory, Vol. 3, No. 4, 1918-1919, from War to Peace (Oct., 1968), p. 89.印度民众从希望转向失望，从失望转向斗争，《罗拉特法》和阿姆利则事件成为激化矛盾的导火索，最终促使甘地在1920年9月在加尔各答国大党会议上宣布开展非暴力不合作运动。*D. A. Low, “The Government of India and the First Non-Cooperation Movement 1920-1922”,TheJournalofAsianStudies, Vol. 25, No. 2 (Feb., 1966), p. 242.

二、西蒙调查团与“欧文声明”

1922年2月5日，联合省戈拉克浦尔县的乔里乔拉村(ChauriChaura)发生一起针对警察局的暴力事件，意外地促使甘地叫停正处于高潮的非暴力运动。英国政治家们总算能腾出手来解决印度问题，当务之急是根据1919年《印度政府法》对印度宪政改革情况进行调查评估。

1919年《印度政府法》第84(a)条规定，应在未来十年内成立法定调查团对英印政府运作体系、教育状况、代议制度发展等印度政治改革效果进行评估，并就宪政改革下一步可能采取的举措提出意见，报告印度各界对建立责任政府的希望，征求调整印度土邦和英属印度关系的办法，发布专题报告，明确未来将在何种程度上推进建立责任制政府，(根据情况)对现行行政体制做出调整，扩大、调整或限制责任制权限。*1919 Government of India Act, Section 84A (2).

在印度民族主义者看来，调查结果具有深刻的政治意义，它将判定印度在政治上是否足够成熟到可以向建立责任制政府更迈进一步，*Michael Fenwick Macnamara,AGovernors’Raj,BritishAdministrationduringLordIrwin’sViceroyalty, 1926-31, p.61.是对其政治命运的宣判。而对于英国来说，除了要履行当初所做施政承诺，调查评估亦旨在向印度人展示推动宪政改革、兑现自治诺言的诚意，同时牢牢把握住改革的步调，确保英国占据绝对主导。经过内部反复酝酿研究，1927年11月8日，伦敦和德里同时宣布成立由约翰·西蒙爵士等7人组成的调查团，分别于1928年2月3日至3月31日、1928年10月11日至1929年4月13日两次前往印度进行考察。

但完全由白人组成的西蒙调查团激起了印度各方的舆论谴责，国大党对此持完全抵制立场。在甘地看来，此举无疑是对“全体印度人的一次有组织的侮辱行为”。*Judith Brown,GandhiandCivilDisobedience, p. 26.就连一向温和的自由派也明确表示反对态度，国大党温和派代表萨普鲁表示，调查团人选的问题彻底破坏了互信精神，也破坏了英印合作的基础。*吴成平：《一九一七至一九三九年的印度》，北京：商务印书馆，1996年版，第171页。西蒙调查团到印后遭遇了激烈的抵制，旁遮普、孟加拉、孟买相继爆发冲突事件。

面对日趋严峻的形势，总督欧文表现出灵活的政治智慧和善于平衡利益的执政特点，准备在确保印度宪政改革基本框架不变的情况下，斡旋各方接受新的解决方案。

“在当前印度恶劣的政治环境下，西蒙调查团得出的任何方案都不可能得到印度政治团体的响应或支持。为此，我们应该在确保基本方案框架不变的情况下，做出最大努力以避免问题更趋恶化。”*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp. 23-24.

“我想当前印度各政派普遍存在极端主义倾向，试图通过反抗运动反对英国在印度改革进程上的决定权。他们坚持认为印度在自治问题上拥有固有的、不可剥夺的权利。鉴此，(改革的)合理方式应当是英印在平等立场上进行探讨。”*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 244.

基于上述考量，欧文提出了以下方案：召开有关各方参加的圆桌会议，讨论印度宪政改革相关问题。会议将不仅就西蒙调查报告进行讨论，还包括《尼赫鲁报告》以及哈考特·巴特勒调查团有关土邦报告等在内的其他改革方案。欧文希望通过这种方式将印度人对调查团及其报告的批评焦点转移开。他并称圆桌会议不会取代西蒙报告，而是作为其重要补充。*R. J. Moore,TheCrisisofIndianUnity, 1917-1940, Oxford: Clarendon Press, 1974, pp.77-78.

1929年夏季，欧文利用中期休假的机会回国，就其方案与各党派领导人沟通并寻求支持。同年10月31日，在西蒙调查团回国之际、调查报告出台之前，欧文发表了一个非正式的声明，称内阁同意召开圆桌会议讨论印度宪政改革有关问题，并许诺予以印度永久的自治地位。欧文自信地认为，这样一个简单的表态或将是缓和当前印度国内动荡局势的最好方法。声明称：“逐步发展印度的自治体制，以便渐次建立一个作为大英帝国组成部分的责任政府。正如我最近指出的，英王兼印度皇帝给我的训令文件中已经阐明，按照陛下旨意，1919年国会所制定的各项计划，对英属印度来说，可以作为其在陛下的诸自治领中取得其应有地位的依据。当然，英王的阁员们曾不止一次地公开宣称，英国政府希望印度在时机成熟时，取得与帝国内各自治领平等伙伴的地位。但鉴于英印双方对英国政府制定的1919年法令的意图所做的解释均有怀疑。我授权代表陛下政府明确阐明，1917年宣言的含义是：一如既往地设想印度宪政发展的必然结果，就是要达到自治领的地位。”*吴成平：《一九一七至一九三九年的印度》，第20、21页。

如其所料，这份声明发表不到24小时，国大党即发出一份由甘地、尼赫鲁、帕特尔等领导人及温和派萨普鲁、沙斯特里(V. S. Shastri)以及穆斯林民族主义代表阿扎德(Azad)、安萨里(Ansari)等人联署的声明表示欢迎。但是欧文却低估了英国国内的保守力量，宣言引起轩然大波，不仅欧文备受批评，英印政府的立场也受到广泛质疑。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.22.

三、英国国内的批评声浪

1929年6月，正值欧文中期休假回英国之前，执政五年的保守党政府宣告解散，工党政府组阁，威廉·韦奇伍德·贝恩(William Wedgewood Benn)接替伯肯赫德担任印度事务大臣，这一人事变动受到印度政界欢迎。欧文在给父亲的信中写道，“如果印度事务由当前这批人决策，那我没有理由对印度(改革)进程走向担忧。我想韦奇伍德·贝恩会是一个合格的印度事务大臣。他为人友好正派，具有敏锐的政治洞察力和真知灼见，他是一名真正的绅士，这一点非常重要。在下院的时候我们结下深厚友谊，我相信我会很好地配合他的工作”。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 268.

7月13日欧文到达英国后，分别同首相麦克唐纳和印度事务大臣贝恩进行会晤。麦克唐纳一直自诩为印度温和民族主义者的朋友，曾两次赴印(1910、1913年)，并就印度问题写过两本专著。1929年他曾私下提出过解决印度问题的方案，即利用土邦王公的支持延续英国对印统治，同时在英属印度推行实验性的自治改革。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.31.正因如此，麦克唐纳对欧文的计划非常赞成。7月26日，内阁会议原则同意欧文的方案。

28日，欧文前往哈特菲尔德与索尔兹伯里勋爵和保守党党魁鲍德温会面。鲍德温私下对欧文的方案表示支持。而索尔兹伯里则在得到欧文有关“白人部长们”将牢牢控制中央政府的承诺后，也表示有条件支持该方案。*G. Peele, “A Note on the Irwin Declaration”,JournalofImperialandCommonwealthHistory, 1, 1973, pp.332-333.

一直以来，鲍德温是欧文最忠实的政治伙伴。他对欧文非常尊重，完全支持欧文在印度问题上的立场。但此时的鲍德温正面临帝国关税改革派的巨大压力，其党内领导权受到严重挑战。7月，布伦特福德勋爵、拉明·沃辛顿·埃文斯爵士和梅尔契特勋爵组建帝国经济联盟(Empire Economic Union)，向鲍德温反对帝国保护关税政策施压；8月，梅尔契特公开表示鲍德温不应该当选下一届保守党政府领导人；新闻大佬比弗布鲁克勋爵(《每日快报》)和罗斯梅尔勋爵(《每日邮报》)组建帝国自由贸易同盟(Empire Free Trade)向鲍德温施压；丘吉尔、伯肯赫德、沃辛顿·埃文斯和奥斯丁·张伯伦等联合劳合·乔治组成保守党—自由党联盟，党内矛盾公开化。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire,pp.29-30.在对鲍德温的帝国政策和影响力的批评几成一边倒的情况下，顽固派不忘利用其舆论阵地火上浇油，有“英帝国权力、威信最忠实的支持者”*Chandrika Kaul,ReportingtheRaj,TheBritishPressandIndia. Manchester: Manchester University Press, 2003, p.75.之称的《每日邮报》曝光鲍德温休假回国途中，在法国布尔日与部分英印政府代表会晤的有关情况，直指其“在未经充分咨询的情况下，代表全党毫无保留地支持欧文”。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty,p.111.丘吉尔也在《每日邮报》撰文，声情并茂地批评当局许诺印度自治地位的做法“无异于犯罪行为”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill,TheEpicRivalrythatDestroyedanEmpireandForgedOurAge, New York: Bantam Books, 2008, p.323.

“是英帝国将印度从经年累月的野蛮独裁和两败俱伤的残酷战争中解救出来并带入文明，这也是人类历史上最伟大的成就之一。……但如今这一历史功绩正在遭受严重威胁。国内出现一种日益增长的悲观情绪，削弱了我们完成历史使命的信心，针对英印政府和官员的不满及质疑也越来越多，由此产生了把印度交还给印度人自己的错误观念。这只会让印度人成为乌托邦理想、政治倾轧和颠覆活动的最大受害者”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, pp.323-324.

鲍德温本以为保守党员们会延续忠诚于党首的托利传统，就如同他们同意放弃爱尔兰、支持对德绥靖政策所做的一样。但在印度问题上他们似乎却不打算如此。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.322.一面是继续支持欧文但可能失去党魁位置，一面是放弃欧文主张以求自保，陷入尴尬境地的鲍德温只得表态“在其他同事尚未做出评论前，我对欧文声明的支持仅代表我个人”。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, pp.109-111.在11月7日的议会辩论中，鲍德温为自己的立场做出如下辩护：

“9月20日周五，印度总督秘书来到法国布尔日，向我转交了一份首相的信函。信中，首相要求我同意印度自治的表态，并称该表态已在西蒙调查团的一系列征询意见中获得各方认可。首相对我施加了一定压力，要求我尽快给出回复，因为他即将启程前往美国。当时我在布尔日孤身一人，如果换作是你会怎么做？我选择了承担责任，但也只是认可了早已被英国政府、英印政府和西蒙调查团都认可的说法，仅此而已。

我遵从了我们党的传统——永远不要让战友失望。但我很快就意识到，我不能代表我的同事们说话，他们可能会有不同观点，我更不能代表全党说话。当然，如果等我回国时，发现现实情况与信中所述不符，我仍会坚持自己的观点，并说服我的同事们改变他们的观点。

当我回到伦敦并在10月23日会见了内阁同事，才第一次了解到西蒙调查团并不同意欧文的表态。我随即召集前印度事务大臣和索尔兹伯里勋爵，并决定在第一时间写信给代理首相，说明当前情况与我9月19日(原文如此)收到首相来信时有很大变化，故此我和我的政党决定不支持有关表态的发布。”*Common Debates, 7 Nov 1929, Vol. 231, cc. 1303-1304.

就连自由党的立场也十分微妙。1929年5月大选中，保守党获得260席、工党288席、自由党59席。由劳合·乔治领导的自由党成为重要的制衡力量，印度问题也成为可能影响政府更迭的重要议题。11月27日暑休结束后，欧文与劳合·乔治会面。劳合·乔治对该方案表示怀疑，担心自由党中的保守派可能会因此被吸引至保守党旗下。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.33.欧文的前任里丁勋爵对召开各方参加的会议表示支持，只是对方案提出两点质疑：一是该方案和1919年提出的自治内涵不一致；二是有关立法会改革的部分不明确。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp.32-34.西蒙本人对此反应强烈，认为这是欧文“在背后捅刀子”，并称“欧文已经被帕特尔、甘地等人控制，准备以牺牲调查团的代价和印度方面达成一致”。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.28.

鲍德温和自由党尚且如此，其他人的激烈反响更可想而知。保守党内里丁、伯肯赫德、威灵顿等人第一时间跳出来反对，称总督发表了极不适宜的声明，这一个人的举动给英印政策造成了严重影响，西蒙调查团的工作被粗暴地破坏，印度人的胃口将会因此而越来越大。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 274; Harcourt Butler Papers, Willingdon to Butler, 18 July 1930, quoted from Michael Fenwick Macnamara,AGovernors’Raj,BritishAdministrationduringLordIrwin’sViceroyalty, 1926-31, p.54.《每日邮报》、《每日电讯报》、《曼彻斯特卫报》等主流媒体有组织地开展批评，称鲍德温“在未与同事充分沟通的情况下，绑架保守党支持印度自治政策”，批评“欧文在面对非暴力运动威胁时背叛了英帝国利益”。*DailyMail, 1Nov1929;DailyTelegraph, 2Nov1929;TheManchesterGuardian, 2Nov1929.害怕被波及的新一届工党政府也不得不将工作重点转向降低声明可能产生的更大影响。首相麦克唐纳出面澄清“政府对印政策并没有调整改变，也无意加速印度自治进程”。*Thomas Weber,OntheSaltMarch,TheHistoriographyofMahatmaGandhi’sMarchtoDandi.New Delhi: Rupa, 2009, pp.60-61.印度事务大臣贝恩等出面表态称从未表达过支持态度，声明仅仅是欧文个人表态而已，“有关声明内容并不说明政府对印政策的变化”。*Commons Debates, 1 Nov 1929, Vol.231, c.473.

无疑，欧文乐观估计了他的游说成果。在倒戈者看来，他的错误在于把秘而不宣的东西公诸于众。“自治”二字，无论其字面意义、时限、条件和方式如何，都触及了这个已现颓势的帝国最敏感脆弱的神经。虽然1917年英国就接受了印度自治的战略目标，但当时对所谓“自治”并没有统一的解释。直到1926年帝国会议上，贝尔福宣言才明确指出，自治意味着在国王治下的完全自治。自治政府不隶属英国政府，实施独立政策，有权建立独立的外交机构。但在英国政治家眼中，这种自治仅仅适用于加拿大、澳大利亚、新西兰等白人殖民地，移植到印度是不可接受的。印度复杂的民族矛盾和分裂的政治现实使他们根本不具备维护自身利益的能力，更遑论建立自治政府。对他们来说，当前的印度宪政改革和走向自治政府的步伐过于快了。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p 206.

但一贯被认为“软弱”的欧文却义无反顾，面对批评声浪，欧文在给父亲的信中表示(1929年12月3日)：

“英国的声音并不会让我改变初衷。在印度，(声明)显然已经团结起了所有的温和派力量，我坚信在不久的将来，他们会更加坚定地团结在我们周围。激进分子已陷入困境，就像我以前曾向你说的，相当一批激进分子可能会因此转变立场，因为他们发现自己已经丧失了支持，他们所坚持的立场也是完全错误的。所以总的来说，我对事态进展没有什么不满。”*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p. 274.

对欧文总督而言，他显然也不希望看到帝国在他手上解体。他做出这一决定主要是基于以下考虑：一，“自治地位”一词是有阐释空间的。“自治于英国人意味着承诺给予宪法地位，于印度人意味着已经获得宪法地位”，*Michael Fenwick Macnamara,AGovernors’Raj,BritishAdministrationduringLordIrwin’sViceroyalty, 1926-31, p.92.而在印度民族主义者和自由温和派等政治派别中，更有不同的认识。正是有了这样的阐释空间，才可以最大限度地容纳印度各群体，在确保英国对印政策基本调子的情况下安抚印度舆论。二，有关自治定位的论述旨在逐步地、有计划地、可控地向印度过渡权利。但其中的关键问题在于，印度取得自治的时间和程度必须也只能由英国议会决定。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p 205.三，印度的国家身份包括英属印度和土邦印度两个组成部分，因此解决两者关系是印度实现自治的先决条件。*Dominion Status and Responsible Government, 4 June 1929, Government of India Home Department, Reform Note 100, quoted from Moore,TheCrisisofIndianUnity,p.57.换句话说，无论自治的含义如何，印度实现这个目标都不可能是近几十年的事，欧文只是想以远期让步换取短期目标，并借此赢得印度方面的信任。*S. Gopal,TheViceroyaltyofLordIrwin, p.136.

帝国的捍卫者并不只有保守党顽固派。与他们相比，欧文其实只是因地制宜地换了一种方案来维护英国在印的统治。作为属地的最高统治者，欧文此时优先考虑到眼前的统治需要，即通过适当的让步缓和稳定“急剧左转的印度局势”，“除了在印度外交、国防和土邦关系等方面的利益不容侵犯，其他事情都有商量的余地，当然前提是英国对此握有最终决定权”。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, p.25.欧文通过一次痛苦的“发声”，更加坚定了自己在印度事务上的执政思路，而他的两难尬尴，也仅仅是在印度脱离英国殖民统治漫长曲折的过程中一个个体的、微不足道的缩影而已。

四、英国对印度政策定型

面对帝国战略调整的需要及印度政治环境的变化，英国政治家们做出了一系列思考与尝试，但无论是西蒙调查团还是“欧文声明”，都或因低于印度预期或因超出英国承受而停滞，并最终成为甘地发动民众不服从运动的导火索。甘地开创性地以破坏食盐专营法为突破口发起“食盐进军”，之后英印双方经过弹压与反弹压、接触与妥协等反复，最终达成妥协并签订了《甘地—欧文协定》，甘地出席在伦敦举行的圆桌会议。在此期间(1930至1933年)，英国国内对印度政策的调整伴随其外部环境和政党更迭而逐渐定型，大致可分为四个阶段：

第一阶段(1930至1931年初)大英帝国连遭三次重创：一是帝国会议通过一系列决议，英帝国的白人自治领获正式独立；二是中华民国政府收回了威海卫，*George Woodcock,WhoKilledtheBritishEmpire?:AnInques, p.252.这是自拿破仑时代以来第一次失去了“租借的领土”；三是甘地领导的“食盐进军”，证明了在英国最看重的附属国存在着势不可挡的反对派。受此影响，英国国内蔓延着一股保守主义的思潮。以保守党顽固派为核心的帝国统治拥护者激烈反对英印政府在处置甘地民众不服从运动上的立场，批评总督欧文“执政软弱、玩忽职守”。*The Earl of Birkenhead,Halifax,TheLifeofLordHalifax, p 204.

顽固的反对者人数虽少但政治影响力很大，包括先后担任过印度事务大臣的伯肯赫德和皮尔，以及丘吉尔、奥斯丁·张伯伦和索尔兹伯里勋爵等党内领导人。索尔兹伯里勋爵曾在私下表示，其于1931年辞去上院领袖就是因为在印度问题上和欧文、鲍德温立场相左，*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, pp.117-118.而不是什么所谓的身体原因。不少保守党后排议员对欧文的印度政策也多有不满，他们多数曾在军队或殖民政府任职，在殖民问题上立场冥顽不化。*有52名保守党议员曾在军队或殖民政府任职，占总人数的五分之一。见HolingIndiatotheEmpire, p.49.为扩大政治影响力，顽固派在奥戴尔爵士发起下组建压力集团“印度帝国协会”(Indian Empire Society)(1930年7月4日)，主要成员是前印度官员、退役士兵和一些保守党议员，包括原缅甸副省督雷金纳德·克拉多克爵士、西德纳姆勋爵等，以及保守党议员诺克斯、阿曼和帕特里克·汉农。该组织断然否认《印度政府法》，主张解决印度问题只能依靠直接统治。同年10月14日丘吉尔加入该组织，和顽固派站在一边。与其持相似观点的还有那些依附英印政府的人，首先是退休的印度文官和曾在印度服役的军警，他们的诸多亲属也从事与殖民相关的工作，作为既得利益者，他们坚持中央政府权威不容质疑，而欧文的立场正是对帝国利益的最大伤害。其次是经济利益攸关方，包括兰开夏郡的纺织业和伯恩茅斯、切尔滕纳姆、艾迪索特、达特茅斯商业从业群体等(这也正是保守党顽固派的传统选区、主要兵源地和退役文官士兵的聚集地)。*Andrew Muldoon,Empire,PoliticsandtheCreationofthe1935IndiaAct, pp.18-25.事实上，多年的殖民统治已经使印度因素渗入英国政治的毛细血管。几乎每一个议员都和印度或多或少有些瓜葛，不是父辈曾在印度工作，就是亲戚朋友在印度当兵或担任文官。他们接受类似的教育，一同诵读吉卜琳(Kipling)关于印度的小说，又一同为牺牲在勒克脑、亚萨耶、坎普尔的英国士兵掬一把同情泪，他们普遍认为英国应该为印度的进步担负历史责任。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.322.

由以上群体构成的极端保守势力对英印政府的“软弱”展开强烈批评。丘吉尔正是其中的代表人物。在丘吉尔眼中，统治印度是英国坚定地行使对整个附属帝国委任统治权的最大象征。而总督欧文的所做所为给印度传递出错误的信号，让他们认为英国即将撤出，而这将不可避免地导致混乱和暴力局面。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, p.345.他还在印度帝国协会的演讲中指出，“工党政府在印度宪政改革方面的让步将让国大党激进分子获得全面的控制权”，“试图用猫肉喂饱老虎是不可能的”，“我们要和甘地主义做持久的斗争，并最终击败他”，就在丘吉尔口沫横飞地宣扬“我们绝不会也不想丢掉王冠上最耀眼宝贵的珍珠”，“失去印度就意味着英帝国的崩溃”*ChurchillSpeeches, V, pp.1982-6.之时，《每日邮报》的罗斯梅尔也在鼓吹“欧文、鲍德温和麦克唐纳的印度政策将把帝国推向崩溃的边缘。印度将陷入内战，而英国将迎来破产和革命的威胁”。*Chandrika Kaul,MediaandtheBritishEmpire, Hampshire: Palgrave Macmillan, 2006, p.110.《每日邮报》甚至还刊出社论文章，呼吁由立场强硬的丘吉尔代替“没有骨气的”(invertebrate)欧文出任印度总督。

第二阶段(1931年1月议会休会期至2月)是各方就印度政策博弈的重要时段，也是顽固派集中反扑的阶段。宪政改革的反对派利用这段时间制造舆论，特别是利用欧文和甘地会谈煽动国内舆论对帝国衰退的恐慌情绪，企图待议会重开时争取更多支持，否定有关印度改革的计划。这场论战以丘吉尔为领导。如其所述，“坚定地行使我们在印度的职责不仅是一项事业，也是一种象征。这是在当前困难情况下的试金石。如果不能在印度履行我们的职责，毫无疑问，就等于表明自己不配统治一个至今仍以这个小岛为中心的庞大帝国”。*洪霞：《巩固与离心》，南京：南京出版社，2008年版，第163页。

在写给儿子伦道夫(Randolph)的信中丘吉尔表示，他和印度帝国协会将发起一场针对“欧文主义”对印投降政策的战斗。“创造现代印度并为其提供支持和保护的帝国政权现在却沦落到需要向印度移交权力”，“这说明我们的政策出现了重大错误”，“当前形势让几乎所有印度政治势力相信英印政府将很快被甘地政府(Gandhi Raj)取代”，“为此，我决意为保卫印度‘战斗至死’(àoutrance)”。*Arthur Herman,GandhiandChurchill, pp.354-355.丘吉尔还专门致信罗斯梅尔，要求罗所有的《每日邮报》、《星期日快报》等媒体加大对印度事务和英印政策的报道力度。*Churchill to Rothermere, 3 Feb 1931, quoted from Chandrika Kaul,MediaandtheBritishEmpire, p.111.《布里斯托世界晚报》、《德比每日电讯报》、《纽卡斯尔世界晚报》相继刊文称，“丘吉尔向放弃印度的政策发起了猛烈攻势”；“丘吉尔的观点代表了清醒明智的人在印度问题上的立场，即与煽动者的无谓对话必须停止，政府应当迅速采取强硬措施稳控混乱的局面”；“赋予印度自治地位的愚蠢政策必将导致印度陷入无休止的流血和冲突中”。*Derby Daily Telegraph 2 Feb 1931; Bristol Evening World 3 Feb 1931; Newcastle Evening World 6 Feb 1931, quoted from Chandrika Kaul,MediaandtheBritishEmpire, p.111.

1月26日的下院辩论集中体现了这场激烈的争论。首相麦克唐纳对丘吉尔为首的反对派提出批评。他颇为严厉地指出，近期丘吉尔在报纸上的言论值得商榷，“请不要忘记你仍是内阁成员”，“请不要忘记历次印度宪政改革都提出责任政府的目标”。*Common Debates, 26 Jan 1931, Vol.247, c.637.随后丘吉尔发表重要演讲，他声称，参与《德兰士瓦宪法法案》和“英爱条约”的谈判及起草工作的经历让他认识到，一旦在原则问题上做出让步，想在其他方面保留权利的可能性基本为零。对印度来说，一方面在省级推行自治，另一方面保持总督在防卫、财政事务上的权力根本不可行。“试想没有顺畅的行政体系、缺乏可靠的信息来源，只剩下军队武装的总督如何有效维护法规和秩序”。丘吉尔用他极具感染力和煽动力的演讲呼吁议会警惕当前英国在印度问题上的危险处境，演讲争取了部分中间派议员。

“巨轮正在平静的海面下沉。一个个壁舱被损毁，隔舱相继漏水，但船长还带着全体船员在沙龙跳舞，直到乘客发现危机已然来临。过去30年来我们见证了大英帝国的意志力，我相信没有人愿意看着她被排挤着、推搡着、欺骗着离开印度。没有任何国家，或大或小，自愿地或是驯服地接受利益被侵占、权力被剥夺的事实。英国在印度的权利是2个世纪以来无数忠诚奉献的英国人和印度人争取而来的，这也正是我们拼尽全力保护它的原因。”*Common Debates, 26 Jan 1931, Vol.247, c.702.

第三阶段(1931年2月至3月)是保守党印度政策的调整期。期间丘吉尔退出影子内阁。在顽固派施压下，为防止党内分裂加剧，鲍德温态度出现转变。保守党政策虽未大幅右转，但也适当做出调整，85%的代表赞同霍尔的中间路线。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, p.127.

从迪斯累利于1872年6月提出保守党的三大目标之一——“保卫帝国”(to uphold the Empire)开始，*Speeches at the Crystal Palace, 24 June 1872.维护英国在印度的统治就成为历届保守党在殖民政策上的基本方针，但大多数保守党人并不排斥对帝国进行改革，在他们看来，适当合理而非过度激进的改革非但不会结束英国在印度的统治，反而可以有效维护英印政府的执政合理性，并通过不断扩大合作力量形成抵御民族主义的缓冲带。萨缪尔·霍尔就是他们中的一个典型。

霍尔毕业于哈罗公学和牛津大学，自1910年开始成为托利党的铁杆选区切尔西的议员。一战期间，他在俄罗斯和意大利从事情报工作，是一名强硬的反共分子。1923至1924、1924至1929年两度进入内阁任空军大臣。1930年任保守党财政部长并主管印度事务。*J. A. Cross,SirSamuelHoare, London: Oxford University Press, 1977, p.27.在印度问题上他认可欧文路线，一直与欧文保持着密切的联系。但与许多保守党顽固派一样，他担心重蹈爱尔兰的覆辙，多次表现出对宪政改革前景的怀疑和恐惧。他坚持叫停一切不成熟的改革计划，确保印度防卫、外交、国内安全和财政权力“归英王陛下所有”。*Common Debates, 26 Jan 1931, Vol.247,cc.650-651.

“西蒙调查团应该铭记，英国准备通过与印度人的合作‘逐渐地’和‘稳步地’在印度实现自治政府，在正确认识英国急于让越来越多的印度人参与印度治理的同时，坚决否定‘英国人参加印度政府是错误的’这种观点，目前英国没有哪个党预期在印度建立印度人自己的政府。因此要处理好‘速度、目标和道路’的关系。英国政府的职责十分清楚和明确，即‘无论自由党、工党或保守党政府，都要真正统治印度’(to truly govern India)。”*Common Debates, 9 Jul 1931, Vol. 254, cc. 2373-4.

对于党魁鲍德温来说，当前的首要任务是努力让党内在印度问题上保持统一，同时尽力维护国内舆论一致，从帝国整体利益的角度出发，寻求各党派在印度问题上的一致意见。*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, pp.122-123.他适时转变态度，表示支持霍尔“谨慎推进”(cautious advance)*Stuart Ball,BaldwinandtheConservativeParty, p.113.的印度政策。2月9日与印度委员会的会谈中鲍德温表示，目前还没有印度宪政改革的具体计划，保守党对各方意见暂时不持立场也不予表态；3月6日在牛顿阿伯特(Newton Abbot)发表的演讲中，鲍德温再次表示其本人并不支持印度宪政改革求诸于快，西蒙调查报告始终应是圆桌会议各项议题的基础；3月12日下院演讲中鲍德温强调，要避免印度问题成为政党议题。各党派应摒弃分歧、形成共识，合作推动印度问题的妥善解决。“作为一个活的有机体，英帝国必须在不断进化中成长发展。在帝国整体发展的背景下，印度不可能独自保持静止”。*Common Debates 12 Mar 1931, Vol.249, c.1418.

第四阶段(工党内阁解散至第二次圆桌会议)是英国对印政策的确定期。1931年8月，工党内阁因面临1亿7千万英镑赤字而宣告解散。麦克唐纳、内维尔·张伯伦、赫伯特·萨缪尔等不得不组建应急国家联盟。内阁10人中有4名工党议员、2名自由党(萨缪尔和里丁)、4名保守党(鲍德温、内维尔·张伯伦、坎利夫·李斯德和霍尔)，霍尔任印度事务大臣。10月27日选举产生了一个保守党占绝对优势的议会，其中有保守党473人、国民工党13人、自由党68人，反对派中工党46人、独立工党6人、劳合·乔治自由党4人。*Carl Bridge,HoldingIndiatotheEmpire, pp.66-68.工党政府的垮台使向来对印温和的麦克唐纳再无施展空间，在此后的圆桌会议上甚至不能做出任何承诺。与此同时，随着大批保守党进入议会，议会内部顽固派比例被大幅稀释，从1929年261名保守党议员中有50名顽固派变成后来的473人中有50人，如再加上其他党派，比例更降至554：50。此外，政府将更多精力放在国内问题特别是经济事务上，使印度问题不再是议会讨论的重点。在此背景下，英国方面在印度政策上采取以“欧文—霍尔路线”为代表的中间路线基本定型，并拟通过圆桌会议就新的宪政改革方案取得一致。在英国国内看来，英国政府应该制定“希望之策”(policy of hope)而非“恐惧之策”(policy of fear)。*Common Debates, 9 Jul 1931, Vol. 254, c. 2365.

在新的对印政策指导下，英国在1931年1月和8月分别召集两次圆桌会议，集合穆斯林、土邦贵族、印度教温和派、贱民等印度各派别势力以民主参与为表、以分化制衡为实，进一步巩固英国主导的核心利益。在会上，英国发表了一份英帝国关于印度未来的政策声明，*“India’s Future.” The West Australian (Perth, WA: 1879-1954) 21 Jan 1931, p.9. Web 29 January,2015,http://trove.nla.gov.au/ndp/del/articale/33236394>即印度中央政府应该是一个包括印度土邦和英属印度的全印联邦政府，英帝国将承认其责任行政原则。正是在此基础上，1935年《印度改革法》得以成型。

【中图分类号】D73/77

【文献标识码】A

【文章编号】53-1227(2015)06-0071-16

*程子航：北京大学历史学系博士研究生