检察机关少年检察部门犯罪预防职能再思考

摘要：本文对检察机关未检部门履行犯罪预防职能的基本内涵、理论基础、必要性和可行性、法律和政策依据进行了阐述，提出在司法改革中科学设定犯罪预防工作标准，合理测量其工作量，为下一步司法改革核定未检部门主任检察官员额提供理论依据。

收稿日期：2015-08-10

作者简介：岳慧青，北京市人民检察院未成年人案件检察处处长。

2012年全国首次未检工作会议要求全国检察机关自上而下建立少年刑事案件办理专门机构（以下简称未检部门）。2013年10月,最高人民检察院出台《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》，该决定明确了检察机关未检部门履行“捕诉监防”四项职能，其中“防”即犯罪预防职能。但对“防”的职能究竟如何界定？其工作职责和内容包括哪些？如何建立检察系统内部少年（以下除引用外皆简称少年）犯罪预防工作的评价体系？少年检察官从事办案之外的延伸工作是否为“不务正业”？厘清上述问题，有助于进一步统一思想，切实履行未检部门的犯罪预防职责；有助于贯彻十八届四中全会精神，在司法改革中，推进未检专业化、职业化进程。本文围绕犯罪预防基本内涵、理论基础、必要性和可行性、法律和政策依据、未检部门履行犯罪预防职能中需要注意的几个问题分别加以阐述。

一、检察机关未检部门犯罪预防职能的基本内涵

犯罪预防，是指针对犯罪形成机制，通过对犯罪原因的揭示，由国家、社会乃至个人采取各种方略与措施，减少、消除犯罪形成的致罪因素，阻断犯罪原因因素，对于个体犯罪现象以及社会犯罪现象，予以预先防范的一系列活动。基于预防主体、对象、措施的不同视角，犯罪预防包括：个体犯罪预防（特殊预防）与社会犯罪预防（一般预防）。 ①

未检部门犯罪预防的对象主要是少年，具体说来，未检部门的特殊预防是指：检察机关未检部门通过办理少年案件，针对涉罪少年开展的犯罪预防。它包括两项内容，一是根据涉罪少年被指控的犯罪事实及其危害，通过对案件的审查批捕、审查起诉、提起公诉、抗诉等刑事诉讼程序所实现的专门性强制措施及其防治活动 ①。其中，在审查起诉环节，还包括通过审前分流措施，做出附条件不起诉、相对不起诉决定，并对涉罪少年开展一系列教育矫治、考察帮教活动。二是通过对个案处理警示社会一般少年的教育过程。由于涉及少年案件不公开审理、不公开报道及犯罪纪录封存等法律规定，通过少年案件办理对社会一般人特别是少年的警示教育作用受到一定程度的限制。因此，有必要走出检察机关，开展一般预防。一般预防是指为预防少年犯罪，增强少年自我保护意识和能力，少年检察官适当将检察工作向前延伸，深入到学校、社区对未成年学生、家长、教师进行以案释法的警示教育活动。

二、未检部门犯罪预防职能的理论基础

（一）国家亲权理论

强调国家对于少年保护的责任和权力，而且这种保护的责任和权力高于家长监护权的地位。国家相比于家长更有责任加强对少年的法制教育，预防其犯罪。

（二）法社会学之社会连带理论

根据法社会学观点，个人利益应服从社会利益。与此适应，社会也应当负有保护个人的职责。要求对于犯罪尤其是少年犯罪，不能一罚了之，而应肩负起社会保护的职责，探寻其犯罪的原因，矫正其不良品性，使犯罪人重归社会。

（三）近现代目的刑理论

以龙勃罗梭等为代表的刑事人类学派（又称近代刑法学派）把刑罚的对象由关注犯罪向关注犯罪人转变，刑罚的目的也由注重对犯罪的报应转向注重对犯罪人的特别预防和防止潜在犯罪人走向犯罪的一般预防。贝卡利亚就认为：“刑罚的目的既不是要摧残折磨一个感知者，也不是要消除业已犯下的罪行……刑罚的目的仅仅在于：阻止罪犯重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙。” ②

（四）社会控制理论

社会控制理论认为人们控制犯罪的具体手段包括惩治与预防两种，相比较而言，预防犯罪远胜于惩治犯罪。预防具有较高的社会效益。首先，预防是在犯罪发生之前，使用教育、行政等非刑事处理的方法，具有超前性、主动性，易为社会接受。而惩治则是在犯罪对社会造成实际危害之后，不得已采取的补救措施，具有滞后性和被动性;其次，预防犯罪所耗费的人力和物力，同惩治犯罪相比要低得多，而犯罪对少年及其家庭、社会造成损害，涉及到国家未来;第三，国家需要投入巨大的人力和司法资源追诉犯罪，而预防犯罪工作只需投入较小的人力，就能产生巨大的政治效益和社会效益。

三、检察机关未检部门开展犯罪预防工作的必要性

（一）对“问题少年”缺乏渐进的法律防控体系

废除劳教制度之后我国对“问题少年”教育矫治法律防控措施只有两个，一是行政处罚即治安行政处罚，或者政府收容教养（主要针对吸毒和卖淫嫖娼）；二是入罪处罚即刑罚处罚。

伴随国家对少年犯罪刑事处罚的轻缓化，《治安管理处罚法》对违法少年大多不采取行政拘留处罚措施，政府收容教养也只针对特殊类型违法行为，导致我国目前对罪错少年处理存在“一头松、一头严”的问题。许多“问题少年”的问题在发展初期缺乏有效法律防控手段和制裁措施，逐步积累严重到一定程度时才能被定罪和科处刑罚，所谓“养猪困局” ①（把猪养大了再杀），而一旦被定罪处罚又会对他们未来人生造成极大影响。虽有工读学校（为有轻微违法犯罪行为的少年开设的特殊教育学校，不属于行政处分或刑罚的范围）可以接纳问题少年，但由于工读教育需要征求未成年学生及其监护人意见，为防止标签效应，他们大多不愿意接受。此外工读学校在师资配备、硬件建设、专业设置等方面也存在诸多问题，近几年其招生在逐年萎缩。上述种种问题呼唤国家对 “问题少年”教育矫治防控法律体系的尽快完善。

（二）对“问题少年”缺乏健全的社会防御系统

少年主要活动场所是学校和社区。社区参与理论认为，司法系统功能是有限的，并不能控制全部犯罪的发生，需要社区的参与，需要公众的理解和支持。 ②日本有少年警察，街头访谈和街头辅导，随时发现逃学旷课夜不归宿少年，并及时采取措施进行社会防御；香港社区采取预防少年犯罪的“突破行动计划”(Operation Breakthrough)； ③美国对发现的各种孕育犯罪的环境和机会，加以改善和控制，采取诸如环境设计、邻里照看、私人保安和就犯罪和预防犯罪进行的教育等措施。我国目前还没有形成政府主导、社区参与、分工细致、专门针对少年犯罪预防的社会防御系统。学校法制教育课程对少年缺乏警示教育的针对性，对问题少年缺乏前期预防和教育矫治措施，学校只顾“教书”，“育人”还没有成为教育机构的首要责任。此外，社会管理存在漏洞，如腐败问题、黄色书刊、网站、娱乐场所管理等缺乏社会监管，反映了我们对少年犯罪社会防御系统的不健全。

（三）少年身心特点决定犯罪预防的必要性

原最高人民检察院副检察长朱孝清指出：未成年阶段作为人生的初始阶段，其状况如何对其一生乃至国家民族关系影响极大。古人云“只有善始，才能善终”。 ④少年的心理有两个特性：一是易感性，二是易变性。同时未成年犯罪人的人格特点具有不同于成年人的诸多特殊性：一是假象性，因而可以教育矫治。二是被害性。由于其免疫力差，成长过程中遭遇不正常对待容易导致人格异化。 ⑤这些生理、心理的特殊性决定了少年犯罪的可谅性，教育矫治的可能性。

四、检察机关未检部门开展犯罪预防工作的可行性

（一）办理案件的优势条件

首先，未检部门捕诉一体化职能定位使一个少年犯罪案件自审查批准逮捕、审查起诉、提起公诉三个阶段由同一承办人办理，少年检察官除了案件事实外，还了解涉罪少年的个人、家庭成长环境及犯罪原因等情况，便于有针对性的教育矫治。

其次，检察机关指控犯罪的职能定位，某种程度上在刑事诉讼中对涉罪少年掌握着“生杀大权”，决定捕与不捕、诉与不诉，确定何种罪名、如何提出量刑建议等。特别对于相对不起诉，不起诉决定的做出并不意味着案件办理的结束，而是帮教矫治工作的开始。而附条件不起诉还有六个月到一年的考察期，检察官通过教育矫治、考察帮教最终决定对涉罪少年是起诉还是不起诉。少年检察官特殊的身份和地位决定其对涉罪少年的教育矫治具有更为直接的影响力、威慑力，其开展特殊预防工作相比其他社会工作者具有不可替代的作用。正因如此，新刑诉法将附条件不起诉考察主体明确为检察机关。

（二）符合十八届四中全会加强对青少年法治教育的要求

十八届四中全会提出加强青少年法治教育，建立法官、检察官以案释法制度。鉴于目前中小学法治教育课程存在的问题，少年检察官大多担任中小学法治副校长，他们结合自己办理的案件以案释法，对青少年法治教育更有针对性和吸引力，能取得更好的社会效果。

（三）少年检察人才队伍的优势条件

作为检察系统新兴的业务部门，各地为未检部门配备了具有较高学历、懂业务、能说会写、善于做少年思想工作、年轻充满活力的优秀干警从事未检工作。这些少年检察官无论是结合自己办理的案件以案释法，还是对涉罪少年的教育矫治，与少年沟通交流无障碍，有利于开展犯罪预防工作。

（四）少年司法三十年的实践，证实少年司法专业人员开展犯罪预防工作成效明显

“法官妈妈”尚秀云形象之所以深入人心，不是因为她办理了多少件少年犯罪案件，而是因为其通过案件办理对失足少年的教育矫治。其法庭教育不仅感动了少年犯罪人及其家长、教师，也感动了普通民众。少年司法三十年的实践，刑罚个别化和有针对性的特殊预防工作树立了少年法官、少年检察官良好的社会形象，也赢得社会各界的普遍认可。

同时，少年法官、少年检察官通过办理案件，亲身感受到少年犯罪所导致的一个个家庭悲剧，越来越意识到将工作向前延伸的必要性和重要性，为预防少年走向犯罪道路，他们开始深入学校、社区进行法治教育，开展一般性犯罪预防工作。我国近年少年犯罪逐步降低，某种程度也反映了青少年法制教育的成果。据《2013年度北京市少年案件综合审判年度报告》显示，过去五年少年法庭判处未成年罪犯人数呈下降趋势，仅2013年北京市少年法庭共审理少年犯罪及侵害少年权益案件1097件，判处少年罪犯1053人，同比下降15%，占判处罪犯总人数不足4% 。

五、检察机关未检部门开展犯罪预防工作的法律依据

（一）开展特殊预防的法律依据

刑诉法第266条、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第2条都作了如下规定：对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则。刑诉法第272条规定，对附条件不起诉未成年人，检察机关要做监督考察工作，被附条件不起诉未成年人要“按照考察机关的要求接受矫治和教育”。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第497条、第498条也提出检察机关对附条件不起诉未成年人教育矫治要求。第486条还规定：人民检察院根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查,并制作社会调查报告,作为办案和教育的参考。《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第60条规定，公诉人在依法指控犯罪的同时，要剖析未成年被告人犯罪的原因、社会危害性，适时进行法制教育，促使其深刻反省，吸取教训。最高人民检察院《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》指出：着力贯彻“教育、感化、挽救”方针、“教育为主、惩罚为辅”原则和“两扩大、两减少”政策，着力加强未成年人刑事检察工作专业化、制度化建设，着力促进政法机关办理未成年人刑事案件配套工作体系和未成年人犯罪社会化帮教预防体系建设，着力加强对未成年人刑事检察工作的领导，依法保护未成年人合法权益。

（二）未检部门开展一般犯罪预防的法律政策依据

最高人民检察院《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》指出：要认真落实检察环节社会管理综合治理各项措施。要坚持以担任法制副校长等形式，以案释法，开展对少年的法制宣传工作。要积极参与校园周边环境整治、对重点青少年群体教育管理等工作，深挖和严厉打击成年人引诱、胁迫、组织少年犯罪、向少年传授犯罪方法等犯罪行为，为少年健康成长营造良好环境。要加强对少年犯罪原因的分析，采取检察建议等方式向党委、政府或有关方面提出预防犯罪的意见和建议，促进加强和创新社会管理工作。最大限度地教育挽救涉罪少年，最大限度地预防少年犯罪。这与十八届四中全会提出的“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治课程。实行国家机关‘谁执法谁普法’的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。推动全社会树立法治意识。建立健全预防违法犯罪的机制和制度化渠道”精神相契合。此外，中央综治委与两高、两部联合下发的《关于规范兼职法制副校长职责和选聘管理工作的意见》，对兼职法制副校长工作予以规范，规定了兼职法制副校长的任职条件和职责。文件指出：法治副校长工作对于增强青少年学生的遵纪守法意识，提高自我保护能力，维护在校学生的合法权益，维护学校及周边地区的治安秩序，预防和减少青少年违法犯罪，发挥了积极的作用。

六、检察机关未检部门开展犯罪预防工作需要注意解决的几个问题

（一）量化犯罪预防工作指标和评价体系

既然犯罪预防是未检部门的基本职能，那么就应细化犯罪预防职能工作标准，合理测量其工作量，明确其在未检部门捕诉监防四项职能中的权重，科学设定其工作目标及评价体系。

1.细化犯罪预防在四项职能中的权重。笔者认为，根据未检工作实际，按照捕、诉、监、防前三项占60%，犯罪预防占40%的比例分担各项职能工作量，而40%中一半应是特殊预防，另一半应是一般预防。

2.建立特殊预防工作的评价指标体系。少年检察官承办的案件中，凡做出相对不起诉、附条件不起诉的案件一律应当建立帮教档案，档案中详细记载帮教情况、不起诉决定后涉罪少年复归社会情况、重新犯罪情况等作为考察特殊预防工作开展情况的评价指标和依据。凡涉及考察帮教的案件应按教育矫治人数而不是案件数测量特殊预防工作量。例如，每名涉罪少年建立档案后回访、组织教育活动、心理辅导、复归社会等记录情况，作为特殊帮教评价标准。笔者认为可按照相对不起诉案件作出不起诉决定即办结1件案件。此后按照相对不起诉案件人数分别建立帮教档案，跟踪帮教过程相当于再次办理案件，每建立一人帮教档案，帮教结束相当于办理1件案件。同样，依此办法，由于附条件不起诉案件需要六个月到一年的考察期，需要起草报告、落实观护、跟踪帮教等工作，按照每办理附条件不起诉1件案件相当于办理2件普通刑事案件工作量计量。期间，按照附条件不起诉人数建立帮教档案，每建立一人帮教档案，帮教结束作出不起诉决定相当于办理1件案件的工作量进行测量，考察帮教结束，视为案件办结。

3.建立一般预防工作的评价指标体系。每学期开展法治教育情况，包括接受教育单位反馈信息备案表，辖区中小学在校生犯罪数、学生犯罪率，创新法治教育形式、协助学校做好“问题少年”教育矫治工作等。备案表中应显示教育课时时间、次数、受教育人数、法制教育效果评价等。每讲一节课应相当于办理一件案件，每组织一次大型法治教育宣传活动相当于办理2-10件案件工作量测量（按照活动耗费劳动时间计算）。

（二）结合四项职能及案件量科学核定未检主任检察官员额

办理涉及未成年人案件，由于程序复杂，应当按照每办理一件少年审查批捕案件相当于2件普通刑事案件、每提起公诉一起少年刑事案件，相当于办理3件普通刑事案件计量其工作量，外加特殊预防相对不起诉、附条件不起诉特殊预防工作量、法制教育等一般预防工作量，据此核定未检部门工作量，核定办案组织员额及人数。

（三）不主张设立专职人员开展犯罪预防或者集中观护工作的做法

伴随司法改革的进一步深入，检察机关未检系统逐步成为一个专业领域。未检部门作为司法机关的一个业务部门，办案是主业（占60%），犯罪预防是围绕案件办理而展开的，检察机关的司法性质有别于司法行政机关的性质。因此，专职教育矫治、观护工作会导致专职少年检察官业务荒废，尤其对年轻检察官失去工作的吸引力。因此，笔者主张应将教育矫治作为每位少年检察官都应具备的职业素养。这样做既有利于个人成长，也有利于未检工作的发展。至于案件量少的未检部门，可在下一步司法改革中考虑设立较少员额或者集中管辖办法予以解决。

法制教育网：张小虎《犯罪预防与犯罪控制的基本理念》。

参见魏平雄、赵宝成、王顺安主编的《犯罪学教程》，中国政法大学出版社1998年版，第345 - 348页。

[意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社 1993年版，第42页。

预防少年犯罪要防止困局，目前法律体系只有行为的社会危害性达到非常严重的程度的时候，法律才进行干预，此前法律是空白。

《预防青少年犯罪研究》2013年第2期：《社区干预_发达国家预防青少年犯罪的理论与实践》黄进、崔春丽、章敏是香港警方专门为青少年而创办的一项社区警务活动。在1998年至2002年期间,它共举办了11次,服务了188位年龄在14至18岁之间、曾犯轻微罪行的青少年。该项活动的主要目的是协助违规青少年改过自新,减少青少年再犯罪的机会。政府主导下的社区支持系统。

是香港警方专门为青少年而创办的一项社区警务活动。在1998年至2002年期间,它共举办了11次,服务了188位年龄在14至18岁之间、曾犯轻微罪行的青少年。该项活动的主要目的是协助违规青少年改过自新,减少青少年再犯罪的机会。政府主导下的社区支持系统。

朱孝清在全国首次少年刑事检察工作会议上的讲话。

朱孝清在全国首次少年刑事检察工作会议上的讲话。