政府主导乡镇图书馆专业化发展的公共政策分析——以河南信阳平桥区为例

●陈辉玲（信阳师范学院　图书馆，河南　信阳　464000）

政府主导乡镇图书馆专业化发展的公共政策分析
——以河南信阳平桥区为例

●陈辉玲（信阳师范学院图书馆，河南信阳464000）

［关键词］政府主导；乡镇图书馆；图书馆专业化；公共政策

［摘要］乡镇图书馆是公共图书馆事业在农村的延伸和发展，政府主导乡镇图书馆可持续发展的关键在于图书馆专业化品质的塑造。河南信阳区图书馆于2013年10月成功申报了第二批创建国家公共文化服务体系示范项目，文章通过剖析乡镇图书馆的专业化与非专业化因素，对涉及的政府责任、图书馆行业组织职能、学术界的职责等方面进行公共政策分析，认为乡镇图书馆发展应当从政府主导向行业自律和社会自治转化。

乡镇图书馆是图书馆公共事业向农村延伸和发展的阵地和平台，是实现文化强国的推动力量。随着《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》的政策出台、国家公共文化服务体系示范区（项目）的推动，文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站、农家书屋等项目完成全覆盖目标，包括乡镇图书馆在内的基层图书馆可持续发展问题成为学术界关注的热门话题。乡镇图书馆专业化发展是公共图书馆事业能否成为普遍均等的全覆盖文化服务体系的关键，是政府主导乡镇图书馆可持续发展的核心问题。

河南信阳平桥区乡镇图书馆是政府主导建设的标准化基层图书馆，是平桥区构建城乡一体化公共文化服务体系的重要组成部分，是平桥区图书馆（总馆）的分馆，也是村级图书馆的总馆。截止2014年4月，平桥区18个乡（镇）、办事处统一规划，统一图纸，统一标准，统一验收的标准化图书馆全部开馆。2013 年10月，信阳市以“信阳市平桥关爱留守儿童：农村图书馆一体化建设”为名称，成功申报了第二批创建国家公共文化服务体系示范项目。笔者通过实地调查和相关人员走访发现，平桥区乡镇图书馆缺乏专业化团队的支撑，需要建设主体和管理单元等部门在组织制度设计、馆员队伍建设等方面为图书馆专业化改造提供政策支持与经费人员保障。

1　图书馆专业化的含义与表现

1.1图书馆专业化的含义

公共图书馆的专业化是指公共图书馆聘用专业馆员，在行业组织的支持下，运用图书馆学的理论、技术和方法，遵守图书馆职业的道德规范，满足社会成员各种情境下的知识信息查询与获取需要，并提供其他相关服务，最大程度地实现公共图书馆的责任或使命。［1］

1.2图书馆专业化的表现

公共图书馆的专业化至少表现在四个方面。第一，运用图书馆学的专业知识（包括理论、技术和方法），保障人们对其需要的知识和信息进行有效的查询和获取。具体来说，公共图书馆主要运用图书馆学专业知识解决以下问题：（1）根据现有技术和物质条件，设计适应当地用户需要的检索工具和手段，满足用户在教育、学习、工作、娱乐休闲解决具体问题等情境下的知识信息查询需要；（2）根据用户的信息需求和信息行为规律，设计和建设科学合理的文献资源体系、空间布局、服务内容、分馆及流通点等设施，满足不同用户的知识信息获取需要；（3）运用图书馆与信息机构的管理理论、技术和方法，确定公共图书馆的发展方向、发展规划，设计公共图书馆的

组织构架、配置公共图书馆资源、策划和推介图书馆活动、评估图书馆绩效，即通过管理手段提高人们获取知识与信息的效率。第二，聘用专业图书馆员进行产品和服务的设计、复杂服务实施等“智力型业务”。第三，依托整个图书馆职业和行业组织的支持，维持并不断提高自身的业务水平。第四，图书馆员工需要遵守职业道德规范。［1］

2　对平桥区乡镇图书馆专业化程度的评价与分析

2.1平桥区乡镇图书馆专业化因素与非专业化因素评价

平桥区政府在乡镇图书馆开工建设的同时，非常重视图书馆专业化品质的塑造和专业化人才队伍的培养。2010年3月底，经过笔试、面试等环节，从全区大学生村官中招聘了21名热爱图书馆事业的乡镇图书管理员，纳入事业人员编制，统一送至武汉大学信息管理学院图书情报专业进行为期三个月的理论、业务培训。随后这些人到东莞市图书馆进行顶岗实习，全面提升专业素质和业务能力。经过培训的乡镇图书管理员在乡镇公共图书馆工作中发挥了巨大作用。2013年2月初，笔者随同平桥区图书馆馆长前往当时已经开馆的17个乡镇、办事处进行为期三天的实地调研和考察，发现经过培训的乡镇图书馆管理员所在的图书馆都能够很好地开展读者服务工作，尤其是定期开展以留守儿童为参与群体的绘画、朗诵、书法、猜谜语等活动，这些乡镇图书馆管理员基本符合专业馆员的标准。但是在调查中还发现，一些经过培训的管理员，因为种种原因调离了图书馆。截至笔者撰写本文时，最初培训的21名村官中，只剩6位还在乡镇图书馆工作。

另有一些乡镇图书馆管理员是乡政府聘用的大学生村官、临时人员等，他们在实际工作中面临图书馆专业知识和业务实践知识的匮乏，不懂最基本的图书分类和排架，只能充当看管员的角色。

对平桥区乡镇图书馆进行评价，发现平桥区乡镇图书馆专业化因素与非专业因素同时并存。作为建设主体的平桥区政府，最初在规划设计乡镇图书馆的同时，充分考虑了图书馆专业化的因素，所以采取公开招聘的方式集中培训了21名大学生村官。但是，在短短的3年时间内，这些乡镇管理员流失率接近60%，说明乡镇图书馆管理机制和制度设计存在明显的缺陷。

2.2平桥区乡镇图书馆专业化程度影响因素的分析

2.2.1总分馆的管理体系

平桥区乡镇图书馆作为平桥区公共图书馆的分馆，实行总分制的管理体系，各乡镇图书馆是区图书馆网络化整体布局中的一员，统一使用区图书馆网络管理平台，统一共享服务器、设备、技术、人员。平桥区图书馆（总馆）统一协调各乡镇图书馆的设施及图书文献，统一配备，统一流通；读者借阅证件统一编号，全区通用。总/分馆共同使用文献流通管理系统、多媒体阅览室上网服务管理系统和“平桥区公共图书馆门户网站”。通过一体化和专业化管理，实现体系内各图书馆之间的资源共享和服务的互动互联，以网络化布局，为全区居民提供无所不在的图书馆服务。各分馆利用多媒体阅览室自身优势，配合文化信息资源共享工程，为读者提供上网服务，共同享受丰富多彩的文化信息资源。多媒体阅览室配有专用管理系统，注册读者每天可以享受一小时的免费服务。

2.2.2专业化水平

平桥区公共图书馆的专业化水平是影响乡镇图书馆专业化程度的关键因素。总馆与分馆之间通过统一的网络平台，实现文献系统各个流程的统一标准，总分馆体系通过网络化实现资源共享和通借通还。总馆对分馆进行经常性的业务指导，对分馆的管理人员进行经常性的专业培训。因此，平桥区公共图书馆的顶层制度设计和整体规划的专业化水平至关重要，直接决定着乡镇图书馆专业化程度的高低。

2.2.3服务效能和管理效益

图书馆的专业化程度对图书馆的服务效能和管理效益也会产生间接的影响，图书馆的专业化服务能够产生较高的服务效能和管理效益，而良好的图书馆服务效能和管理效益能够获得良好的社会效益，树立图书馆良好的社会形象，能够激发政府部门的投资热情，从而增加对图书馆的资金投入，保障图书馆可持续的良性运行。平桥区乡镇图书馆为了提高图书馆的服务效能和管理效益，在选址上充分考虑了便利性和实用性的原则，基本上都和集镇上的学校毗邻或是邻近。2011年7月22日，笔者对时任平桥区宣传部副部长兼文化局局长的王乐友先生进行了访谈，他介绍了建设乡镇图书馆的规划思路、发展方向，认为建设图书馆是一个方向，发展需要一个过程。对于有人质疑图书馆书少和读者少的问题，王部长认为图书馆是传播信息知识的基础性场所，购书是循序渐进的过程，到图书馆的人虽然很少，但是没有却不行，能够有5%的人进图书馆就已经很好。在人员集中和农村人赶集的场所建设乡镇图书馆，不仅可以让农村的在校学生到图书馆阅读，而且还可以带动村里其他热爱

读书的人到图书馆。区政府招聘的乡镇图书馆管理员要掌握专业基础知识，还要会管理，他们很可能成长为农村公共文化服务体系的领军人物，可以开展文化沙龙、科普讲座，把图书馆办的有声有色。

2.2.4对专业化的理解程度

乡镇政府对图书馆专业化的理解程度也是影响图书馆专业化程度的重要因素。乡镇图书馆最终是为乡镇居民提供文化阅读的公共场所，按照《平桥区公共图书馆管理办法》的规定，平桥区文化新闻出版局负责制定图书馆相关管理措施，并对全区公共图书馆进行指导、监督与评价，确保公共图书馆正常有序地开展业务，推动全区图书馆服务网络设置更加科学规范，运行更加合理高效。规划、财政、人事等部门以及各乡镇人民政府根据各自职责，协助、支持公共图书馆事业的发展。乡镇图书馆的行政主管部门是区文化新闻出版局，乡镇政府拥有图书馆的物业产权，并且负责协助图书馆工作。调查中发现，平桥区文化新闻出版局派出专业馆员定期到乡镇图书馆指导工作，乡镇政府以及乡文化站认为安排不合理，处处刁难专业馆员开展工作，他们把图书馆仅仅看成是存放图书的文化活动场所，认为只要有人看管就行了。乡镇图书馆作为分馆，必须在管理体系上和总馆保持高度一致，同时还需要指导街道、社区和农家书屋的图书馆服务业务的开展，确保总分馆管理体系畅通和完整，实现公共文化服务体系全覆盖目标下的可持续发展。

3　平桥区乡镇图书馆专业化发展的公共政策分析

3.1将乡镇图书馆纳入专业化公共图书馆话语体系

乡镇图书馆非专业状况与我国公共图书馆的独特话语体系相关联。该话语体系一般用“公共图书馆”指县级及以上图书馆，因而倾向于把乡镇及以下的基层图书馆排除在“公共图书馆”之外。很多地方政府出台的文化发展战略将乡镇以下的基层图书馆建构成了“公共图书馆”之外的另外一种文化设施。中国公共图书馆的话语体系建构了按非专业化方式运行基层图书馆的正当性。［2］因此，乡镇图书馆专业化发展的前提是必须重新建构我国公共图书馆的话语体系，将乡镇图书馆纳入公共图书馆的范畴。乡镇图书馆在新的历史时期承载着社会文化发展传承枢纽的功能，通过自上而下的总分馆体系，传播国家优秀文化、传承人类文明。有些乡村各种伪科学、不健康的文化思想在人民群众中逐渐蔓延，弱势群体受伤害事件时有发生，信息不对称的现实让他们的维权能力弱化。将乡镇图书馆纳入专业化公共图书馆的话语体系不仅是公共图书馆事业发展的需要，而且是乡村社会长治久安的最经济的制度安排。

3.2平桥区公共图书馆专业化品质提升

在总分馆的管理体制下，作为总馆的平桥区公共图书馆对乡镇图书馆专业化程度起着决定性作用，总馆应当具有完善的文献保障、业务指导、技术支撑、物流配送等专业化制度体系，能够为分馆提供强有力的资金、技术等保障。但是，通过实地调查发现，平桥区公共图书馆与专业化的图书馆存在较大差距。

2012年12月27日至29日，笔者全程陪同中国图书馆学报的常务副主编蒋弘、南开大学的于良芝教授、北京大学的张广钦副教授和嘉兴图书馆章明丽馆长到平桥区进行为期三天的实地考察和调研。调查组选取了6个乡镇图书馆、一个社区图书室和一个农家书屋进行调查走访，几位专家每到一处都会就涉及到的乡村的基本概况、图书馆的运行经费数量和来源、图书馆的读者办证率、到馆率、图书借阅率、人均藏书量、图书加工流程、馆际互借的措施、功能的划分和界定等与文化站的人员进行详细的交流。在社区和农家书屋，专家组还仔细查看了文化信息共享工程远程教育的基础设施和运行情况。

在调查走访后的座谈会上，几位专家都提出了针对性的对策和建议，章明丽馆长提出提高图书馆办馆效益的方法和措施、做大做强总馆的制度设计方法、提升图书馆专业化的具体措施等；于良芝教授主要从图书馆专业化的角度回顾公共图书馆的功能，阐述图书馆是专业化的机构，需要专业知识体系支撑，传统的综合文化站图书室不可能支撑图书馆的功能，图书馆员应该像医生、律师一样提供专业化品质的服务，并认为，平桥区公共图书馆的专业化队伍不够强大，如果不能产生社会效益，可能会引起非议，希望平桥区图书馆利用已经搭建好的平台，用专业知识赋予专业品质；张广钦副教授提出能否将文化站与图书馆的建设融合，克服体制上的困难，对目前的公共文化服务平台进行专业化改造，在专业化思想指引下，建立专业化服务体系，并认为，总馆的实力必须加强，否则无法领导分馆，应当进行详细的顶层制度设计。蒋弘主编坦言，平桥区图书馆的专业化队伍基础薄弱，如何加强专业化水平是一个难题，从村官选拔的馆员不能最好地解决图书馆专业化运作问题，应当与专业化馆员合作，定期参与他们的实践工作。

3.3明确乡镇图书馆建设主体和管理单元的政府责任

平桥区乡镇图书馆的建设主体是平桥区政府，管

理单元是平桥区文化新闻出版局，其他政府部门和乡镇政府根据各自的职责，协助和支持公共图书馆事业的发展。建设主体统筹保障乡镇图书馆运行与发展经费，《平桥区公共图书馆管理办法》规定：区财政统一将乡镇图书馆后续发展专项资金每年每馆10万元拨付到乡镇人民政府，用于承担本乡镇图书馆运行中的水费、电费、设备维护、互联网接入年费、管理系统升级维护以及开展活动和图书购置。

调查中发现，建筑主体和设备完全相同的乡镇图书馆，其运营状态和服务效果却参差不齐，图书馆读者多少、馆内的环境卫生整洁程度、藏书分类排架准确度各不相同，各种原因有乡镇领导重视程度不同、馆员敬业精神不同、乡镇经济文化发展水平不同等。明确乡镇图书馆建设主体和管理单元的责任，建立责任、权利、义务相统一的行政问责制，对于行政不作为行为制定惩处措施。对于服务效能和管理效益评估优秀的乡镇图书馆和乡镇政府进行物质和精神上的奖励。对于没有按照规定的时间开放或是挪用专项经费等行为进行责令整顿或追究法律责任。

在实际操作过程中，由于区文化新闻出版局和乡镇政府属于行政级别相同的不同部门，可能会造成管理和协调成本增加或是管理效益低下，对于有争议的具体措施应该由谁最终裁决没有相关的规定。笔者建议应当进一步明确相关建设主体和管理单元的政府责任，同时充分发挥地区图书馆行业组织的业务指导和实现资源共享的作用，积极培育社会自治组织的志愿者服务，培养乡村地区人民的阅读自觉性。

3.4乡镇图书馆整合公共文化功能与资源的使命和职责

在乡镇图书馆纳入公共图书馆话语体系的框架内之后，在区、乡（镇）、村（社区）三级公共文化服务体现中，乡镇图书馆处于承上启下的枢纽位置。平桥区政府试图将乡镇图书馆和乡文化站合署办公，作为农村地区公共文化服务的阵地和平台，乡镇图书馆的管理员能够集图书馆员、文化推广、信息服务、群众活动等多种角色于一身，带动和发挥农村地区的文化发展，实现文化引领社会发展的理想和目标。乡镇图书馆应当主动联合区图书馆推动政府对公共图书馆建设体制进行调整、创新，解决制约公共图书馆服务体系构建瓶颈的关键。在乡镇图书馆普遍没有赋予对村图书馆的行政管理权的情况下，可以首先尝试借助乡政府的力量实现统领整合，主要是争取乡文化站和村委会的支持，其次可以依托上级馆（区馆）在资源、人才、技术方面的优势，实行“技术统领”，向农村图书馆输送各类资源、统一文献分类编目、统一服务规范、统一计算机管理系统、延伸中心馆活动，增强农村居民对公共图书馆的服务预期，提升图书馆服务体系文化引领的地位和作用。［3］

平桥区乡镇图书馆是政府实现文化引领社会发展的实体性设施，承担着整合农村公共文化资源的重要使命和职责。首先，在图书馆服务方面应当和区图书馆保持高度一致，实现全区居民文献资源通借通还，资源共享；其次，融合乡文化站的职责和功能，指导农村图书馆服务和文化活动的开展；第三，收集整理具有地方特色的农业技术信息资源，协助乡政府开展农村信息技术服务；第四，积极主动与当地的中小学进行沟通，利用丰富的文献资源和规范的图书馆服务为广大学生提供特色鲜明的信息服务。

总之，政府主导乡镇图书馆建设的过程中，必须重视图书馆的专业化发展，塑造图书馆专业化品质。乡镇图书馆只有实现专业化发展，才能实现政府文化惠民的理想和目标。

［参考文献］

［1］于良芝，等.公共图书馆基本原理［M］.北京：北京师范大学出版社，2012：53－55.

［2］于良芝.我国基层图书馆的专业化改造——从全覆盖到可持续的战略转向［J］.图书馆建设，2011（10）：7－11.

［3］邱冠华，等.覆盖全社会的公共图书馆服务体系：模式、技术支撑与方案［M］.北京：北京图书馆出版社，2008：209－211.

［收稿日期］2014－10－27 ［责任编辑］徐娜

［作者简介］陈辉玲（1973－），女，管理学硕士，信阳师范学院图书馆馆员，研究方向：图书馆管理与实践、农村图书馆研究。

［基金项目］本文系河南省教育厅2014年度人文社会科学基金项目“政府主导乡镇图书馆建设的公共政策分析与模式构建——以信阳‘平桥模式’为例”（项目编号：2014—GH—563），2014年度信阳市社科规划项目“城乡一体化公共阅读服务体系模式构建与实证研究—以信阳市为例”（项目编号：2014TQW114）的研究成果之一。

［文章编号］1005－8214（2015）05－0054－04

［文献标志码］A

［中图分类号］G259.20；G258.23