中国区域布局战略升级背景下的淮河流域发展*

程必定

2015年3月15日，李克强总理在第十二届全国人大第三次会议上所做的《政府工作报告》在讲到“拓展区域发展新空间”时指出:要“统筹实施‘四大板块’和‘三个支撑带’战略组合”。“四大板块”是指东、中、西与东北四大区域的总体布局，“三个支撑带”是指丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路（以下简称“一带一路”）、长江经济带、京津冀协同战略对中国下一轮发展在空间上的新支撑。“四大板块”与“三个支撑带”的战略组合，标志着中国区域布局的战略升级，会给淮河流域带来新的发展机遇，淮河流域各省市应抓住新机遇，开拓新思路，迈向崛起的新进程。

一、中国区域布局战略升级的新趋势:全国化

2011年1月24日，相对于如今风靡世界的“全球化”，《环球时报》提出了一个全新的概念:“全国化”；2011年2月17日，《环球时报》编辑部又组织在京的一些著名学者发表评论，对这个全新的概念表示一致赞同①。

与“全球化”相对应，“全国化”是资本、劳动、技术等生产要素在全国范围自由流动和优化配置，以最小的成本获得最大收益的区域经济现象。与计划经济时期的“全国一盘棋”不同，虽然中央政府宏观调控政策对“全国化”起着重要引导作用，但市场机制却起着决定性的调节作用。可以说，这是中国经济社会发展进入新阶段所出现的带有趋势性的新现象。

综观全国经济发展，人们越来越明显地感觉到这种区域布局战略“全国化”的来临。从20世纪90年代的农民走出农村到沿海地区打工，到现在一些青年人乃至“白领”们的“逃离北上广”，从浙商的民间资本流向全国，到沿海地区的一些企业向中西部地区转移，从电话、电视、手机、互联网的逐渐普及，到高速公路、高速铁路、航空等快速交通网向全国各地逐渐延展，人们不分东西南北，出行可以“朝出夕归”，远方的目标越来越近，“全国化”的感觉也越来越真切了。

“全国化”的原因是多方面的，除大交通网络的全国化和市场机制的决定性调节作用外，国家对区域总体布局的战略升级也是重要原因。

新中国成立以来，中国区域总体布局已出现过三次战略升级。自新中国成立初期到改革开放前的计划经济时期，中国实施的是沿海与内地“两大板块”区域总体布局，改革开放后提出东部、中部、西部地区“三大板块”的区域总体布局，是区域总体布局的第一次战略升级。2006年4月15日，中共中央、国务院下发了《关于促进中部地区崛起的若干意见》后，标志着中国已形成了完善的区域总体战略，即“推进西部大开发，促进中部地区崛起，振兴东北地区等老工业基地，支持东部地区率先发展”，“四大板块”的分区发展是区域总体布局的第二次战略升级。2013年至2014年，党中央、国务院根据国内外发展的新形势，先后提出了构建“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展战略，在地域上构成中华民族伟大复兴的“三个支撑带”，是区域总体布局的第三次战略升级。统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合，给区域总体布局的第三次战略升级赋予了新的内涵，那就是突出了全国区域布局的战略重组，其重大意义是，会在更大空间、更深层次推进中国经济发展的“全国化”。

第一，“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合，从体制机制创新上推进“全国化”。就“四大板块”区域总体布局而言，虽取得了很大成就，但在实施过程中却存在着行政分割现象，这是一个重大缺陷。多年来的实践表明，国家对“四大板块”区域战略尽管也有顶层设计，并且是分块实施的，但因为“四大板块”不是行政主体，各省区是行政主体，这样，分块实施实际上是分省实施，是各省区的“独建独享”，这虽然符合经济发展条件区域差异大的国情特征，但却导致了经济发展水平区域差距的扩大和区域经济发展不协调性等严重问题。“三个支撑带”特别强调共建共享，是对中国现行“分省管理”体制机制的创新，不仅会消除“四大板块”区域战略在实施中“独建独享”所导致的碎片化和区域差距扩大的问题，而且“三个支撑带”的共建共享与“四大板块”的发展在空间上是战略组合、统筹实施，在时间上是前后连贯、持续推进，这会打破过去那种对区域战略分块、分省实施的问题，更好地发挥市场机制的作用，在更大的空间范围优化资源配置，各省区“独建独享”存在的弊端也可得以消解。这样，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合的不断扩展和深入推进，就会从体制机制上推进“全国化”。

第二，“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合，可在跨区域的重大基础设施建设方面推进“全国化”。资本、劳动、技术等生产要素在全国范围内自由流动、优化配置，是经济社会发展“全国化”的基本特征，而跨省区、全国性的重大基础设施建设，是资本、劳动、技术等生产要素全国范围自由流动、优化配置的必要条件。而国家对“三个支撑带”的战略安排，都把跨省区、全国性的重大基础设施建设列为首要之举。比如，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号），就把提升黄金水道功能、建设综合立体交通走廊，作为长江经济带建设的重大任务，首先批复了《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》，所涉及的公路、铁路、水运、航空布局与建设，大多是跨省区、全国性的重大交通设施。同样，“一带一路”、京津冀协同发展战略，也都突出了跨省区、全国性的重大基础设施建设，而且，这些重大基础设施建设又与“四大板块”的发展战略组合，构成“全国化”的综合立体交通体系，为资本、劳动、技术等生产要素全国范围的自由流动提供便捷、安全的大通道，人可不分东西南北而“朝出夕归”，货可不分远近轻重而便捷运达。这样，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合的不断扩展和深入推进，就会在重大基础设施方面为经济社会发展的“全国化”提供支撑。

第三，“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合，可缩小全国各地与世界市场的空间差、时间差，推进中国对外开放的“全国化”。所谓对外开放的“全国化”，即一个国家的任何地区，在对外开放方面都有同等机会。世界经济发展史也表明，国家对外开放的“全国化”程度与国家的发达程度密切相关。但在中国，由于区位不同、交通条件的便捷程度不同，各地区走向世界还存在不可克服的空间差、时间差，导致对外开放的区域差距。在“四大板块”的区域总体布局中，由于存在着这种空间差、时间差，全国对外开放就存在着沿海、内陆和沿边地区之分，东、中、西和东北地区对外开放的机会不同，经济发展水平也有很大差距。“三个支撑带”贯穿“四大板块”，并且都有通向海外和世界市场的便捷通道，就会缩小全国各地与世界市场的空间差、时间差，为各地扩大对外开放创造了同等的机会。比如，在“四大板块”战略布局中，西部地区远离对外开放的前沿，而在“一带一路”及长江经济战略布局中，西部地区可以直接面对中亚、西亚、欧洲、非洲市场，处于对外开放的前沿，与东部沿海地区一样，获得对外开放的同等机会；同样，中部地区在“四大板块”战略布局中对外开放的优势不够明显，而在“一带一路”及长江经济带战略布局中，中部地区向西、向东都可以直通世界市场，在对外开放上获得前所未有的机会。这样，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合的不断扩展和深入推进，就会从对外开放方面推进“全国化”进程。

第四，“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合，可以推进中部和东北地区空间结构的转型，在更深层次上推进“全国化”。区域空间结构是区域经济社会活动的空间关系，具有由较低层次向较高层次转型的规律，每一次转型，区域经济社会发展会上升到一个新的水平。综观中外区域发展史及长期趋势，区域空间结构会发生三次转型:第一次转型是区域经济社会发展由以农村为主导向以城市为主导的转型，区域城市化逐渐加快；第二次转型是城市化发展由以单个城市为主导向以城市群为主导的转型，城市群加快发展；第三次转型是城市群的发展向同城化的转型，区域发展进入一体化阶段。在中国，由于地域广阔、区域差异大，东、中、西及东北地区的区域空间结构也处于不同的转型阶段:西部地区空间结构尚处于第一次转型阶段，中部和东北地区处于第二次转型阶段，而东部地区已进入第三次转型阶段。在“四大板块”区域总体布局下，各“板块”区域空间结构的转型是分离的，中西部和东北地区的区域空间结构比较缓慢，经济社会发展水平落后于东部地区。而如前所述，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合的不断扩展和深入推进，会从体制机制上、重大基础设施建设及对外开放上推进“全国化”，这些作用交汇在中西部和东北地区，会加快这些地区空间结构由较低层次向较高层次的转型，在更深层次加快中西部和东北地区的经济社会发展，缩小与东部发达地区的差距，多领域、深层次地推进“全国化”。

以上分析可以看出，中国“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合而形成的区域布局战略升级，会造就“全国化”发展的新趋势，从而促进全国各地区在新常态下的新发展。淮河流域由于特有的区域条件，在这种新格局下会迎来发展的新机遇。

二、从“全国化”视角重新认识淮河流域的区情特征

淮河流域地处中国东中部，介于长江和黄河两流域之间，包含跨越安徽、河南、江苏、山东、湖北5省的40个地市160个县（市），面积为27万km2，耕地1.9亿亩，2013年总人口1.91亿人，分别占全国的2.81%、10.41%和14.03%，人口密度707人/km2，为全国之最，是全国平均水平的4.98倍。

淮河流域尽管战略地位十分重要，但却是中国东中部地区的经济“洼地”。2013年，淮河流域地区生产总值60033.2亿元，只占全国的10.3%，人均地区生产总值31430元，只相当于全国平均水平的75%。5省在淮河流域的市县也是本省的欠发达地区。如安徽的皖北地区，包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南6个省辖市和霍邱县、寿县、凤阳县、定远县、明光市5县（市），2014年面积5.29万km2，户籍人口3704.4万人，实现地区生产总值5929亿元，分别占全省的40.0%、53.3%和28.3%，人均地区生产总值2.2万元，只及全省平均水平的64.2%。近10多年来，尽管5省都加大了对淮河流域市县的支持，但经济“洼地”的局面没有改变，淮河流域处于“地在东中部、发展水平却只相当于西部”的境地。

如今，“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合在淮河流域交汇，会引起淮河流域区情的深刻嬗变，从“全国化”视角认识这种嬗变，淮河流域区情演变将会出现三个新特征:

第一，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合所形成的“全国化”趋势，会使得淮河流域的区域地位发生根本变化，即由东中部地区的“边缘”转变为“全国化”的前沿。因为“全国化”在地域空间的重要特征是，地不分南北方位，人不分东西远近，都处于“全国化”的网络之中。传统布局的“中心—边缘”将会出现颠覆性的变化，边缘地区的区域地位将会大幅度提升。就淮河流域而言，在“四大板块”布局中虽属东中部地区，但却是长江与黄河两大流域的边缘地区，在淮河流域的5省，也是本省的边缘地区，因为“四大板块”建设是分省“独建独享”的，各省都实施了向中心地带倾斜的不平衡战略，突出了中心地带的发展，“中心—边缘”空间关系更加强化了，各省区的淮河流域因为是边缘地区，经济发展处于后进地位。如今突出了“三个支撑带”建设，并且又与“四大板块”战略组合，为各省区的淮河流域市县迈向“全国化”提供了条件，淮河流域的每个县市都处于“全国化”大网络之中，有机会迈向“全国化”。这样，淮河流域的区域地位会发生根本变化，是中国区域布局战略升级背景下淮河流域区情变化的最大特征。

第二，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合所形成的“全国化”趋势，会使得淮河流域的交通功能发生根本变化，即由东西南北的交通“大通道”转变为全国化的“大枢纽”。由于淮河流域位于中国南北和东西过渡地带，南北方向和东西方向的全国性交通大动脉都要经过淮河流域，交通密度比较高。但是，落地于淮河流域的这些交通大动脉，并不是完全为了本地的发展而建，而是为了沟通远方大城市的交通联系而建，淮河流域也就成了全国性东西南北的交通“大通道”，不仅难能拉动当地的经济社会发展，当地资源还会更方便地流向其他发达地区，形成“虹吸效应”，反而不利于当地经济社会发展。正因如此，淮河流域才出现综合交通密度高而经济社会发展水平低的现象。如今突出了“三个支撑带”建设，并且又与“四大板块”战略组合，反映在交通运输方面，是各种交通运输方式在淮河流域的区域性中心城市实现战略组合，成为全国化综合交通运输体系中的区域性“大枢纽”。这样，从过渡地带的“大通道”转变为全国化的“大枢纽”，是中国区域布局战略升级背景下淮河流域区情变化的又一重大特征。而“大枢纽”对淮河流域经济社会发展的贡献，是“大通道”所无法相比的。

第三，“四大板块”和“三个支撑带”战略组合所形成的“全国化”趋势，会使得淮河流域的区域功能发生根本变化，即由区域性的“四出之地”转变为全国化的“四入之地”。在“四大板块”格局下，由于资源禀赋的区域差异与经济发展的区域不平衡，中西部地区的大批劳动力到东部发达地区打工，形成“人口流向工作”的局面，拉大了中西部地区与东部发达地区的差距。而在“全国化”态势下，人口与生产力布局会发生新变化，既仍有“人口流向工作”，如农村劳动力向城市的非农化转移，乡村人变成城市人，中西部人变成东部人，又有“工作流向人口”，如沿海地区的一些企业向劳动力资源丰富的中西部地区转移，中西部地区的农村劳动力与人口会就近就地实现城镇化。近年来，中西部地区三、四线城市的崛起，特别是县城这类四线城市发展很快，就是这种变化的实证。如全国1620多个县城建成区的平均面积，2008年为9.15km2，2012年上升到11.51km2，增长了25.79%，从一个侧面反映了“全国化”背景下“工作流向人口”趋势的加大。淮河流域也是一样。过去这里是“人口流向工作”，在人口与生产力布局上成为“四出之地”，而在“全国化”背景下，东部地区的产业大量地向淮河流域转移，出现“工作流向人口”的新走向，是全国化的“四入之地”。淮河流域这种由“四出之地”转变为“四入之地”的趋向表明，在“四大板块”和“三个支撑带”战略组合所形成的“全国化”趋势下，淮河流域的区域功能会发生根本变化，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化会加快发展，以农村为主的社会结构、以资源性产业为主的经济结构会发生根本变化。

长期以来人们总是认为，淮河流域在中国东中部地区经济“洼地”的局面难能改变，经济社会发展将永远处于后进地位。但是，通过以上分析可以认为，上述认识应该彻底改变。那就是，中国“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合在区域布局上向“全国化”的战略升级，淮河流域出现的上述三个新特征会导致区情的深刻嬗变，淮河流域有可能形成后发优势而加快发展，走出经济“洼地”，像历史上的淮河流域一样，重返“中国第一方阵”。与淮河流域同位于北纬31°-36°的世界其他大陆地区，欧洲是地中海沿岸国家，北美洲是美国自洛杉矶到亚特兰大南部一线，都是富饶的地区。因此，应从“全国化”的视角重新认识淮河流域的区情特征，谋划淮河流域未来的新发展。

三、生态经济区:“全国化”趋势下淮河流域的发展方向

1.生态经济区是淮河流域的发展方向

生态经济的本质是把经济发展建立在生态环境可承受的基础上，建立经济、社会、自然三者之间良性循环的复合型生态系统，实现经济的可持续发展与生态环境的有效保护。在理念上，生态经济的价值理念是生态文明，具有理念上的先进性；在实践上，生态经济可以形成后发优势，具有实践上的有效性。由于理念上的先进性和实践上的有效性，生态经济是后发地区经济腾飞的战略途径。作为后发地区的淮河流域也是一样，在“全国化”趋势下，淮河流域的发展方向应是建设生态经济区。

人类文明的演变迄今已有四个历史阶段，即原始文明阶段、农业文明阶段、工业文明阶段和生态文明阶段，由于人类生存在自然界之中，每一个文明阶段都深刻反映了人对自然界的认识及人与自然的密切关系。原始文明形成于石器时代，人类对自然界的认识是敬畏，与自然界的关系是盲目的被动依赖。农业文明始于铁器时代，人类对自然界的认识由敬畏走向亲近，与自然界的关系是顺从的主动依赖；工业文明始于18世纪中叶的工业革命，人类对自然界的认识由亲近走向索取，与自然界的关系是更大程度的主动作为，甚至出现人类中心主义倾向，虽然社会生产力获得巨大发展，但对自然环境也造成巨大破坏。为消除这种越来越严重的弊端，20世纪70年代起，人类兴起拯救地球生物圈运动，生态文明被越来越多的人所接受，很快成为人类最高层次的第四次文明，人类对自然界的认识由索取走向友好、和谐。

在中国，早在20世纪90年代，就把可持续发展作为国家战略，2007年11月党的十七大报告第一次明确提出了“建设生态文明”，2012年11月党的十八大报告更把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设的总体布局，2015年4月25日，又下发了《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，生态文明建设进入了“全国化”的社会行动阶段。淮河流域以生态文明的先进理念建设生态经济区，理念上的先导会带动全社会的思想进步和观念更新，而这正是淮河流域所最需要的，可为建设生态经济区提供深厚的思想基础和广泛的社会支撑。

国家或地区的经济发展是有次序优势的，先动者可形成先发优势，后动者可形成后发优势。相对于先动者的先发优势，后动者有三个突出的后发优势:一是对先动者的成功经验，后动者可获得“免费搭车”效应而受益，从而形成后发优势；二是先动者锁定了错误的决策与行为，后动者可吸取教训、不走弯路而受益，从而形成后发优势；三是先动者的路径依赖往往会束缚创新，后动者没有这种路径依赖往往会激发创新，从而形成后发优势。这些都表明，后发优势具有实践上的有效性。

根据同样的道理，淮河流域发展生态经济是有可能形成后发优势的。其一是，淮河流域的后进局面是在工业文明时代形成的，而在久远的原始文明和农业文明时代，淮河流域都曾是中国的先发地区，在如今的生态文明时代，生态经济区是新型的区域经济板块，淮河流域建设生态经济区，先行培育新型区域经济板块，完全有可能形成后发优势。其二是，淮河流域工业化、城镇化虽然落后了，但中国快速工业化、快速城镇化所导致的问题也相对较少，淮河流域建设生态经济区，可以避开先发地区在工业化、城镇化中走过的弯路，没有路径依赖束缚，有利于创新驱动，也完全有可能在发展生态经济方面形成后发优势。其三是，生态经济区作为新型区域经济板块，具有吸纳区域经济、城市经济、产业经济、技术经济、循环经济、低碳经济等领域成功经验的动力，淮河流域建设生态经济区，可以学习与直接运用这些成功经验，“免费搭车”效应会充分体现，可能形成巨大的复合型后发优势。这些就表明，生态经济区对淮河流域具有实践上的有效性，在“全国化”趋势下，淮河流域的发展方向应是建设生态经济区。

2.淮河流域建设生态经济区的可能性

生态经济区不仅具有理念上的先进性和实践上的有效性，重要的是，“全国化”趋势下淮河流域区域特征的三大根本性新变化，会在资源和产业方面形成五个不可替代的新功能，为淮河流域建设生态经济区提供了新的可能性:

一是不可替代的农业功能。农业是生态经济区建设的基础，又有确保吃、用、游、工业原料、就业与社会稳定等重大作用。2013年，淮河流域粮食总产量9870万t，占全国的17.4%，而商品粮更是占到全国的25%，在全国具有不可替代的农业功能，发展生态农业的潜力很大。

二是不可替代的能源供应功能。能源是生态经济区建设的保障。淮河流域煤炭、石油、天然气、风能和光能等能源资源丰富，尤其是煤炭资源储量大，全流域煤炭储量700亿t，不仅可以保障流域生态经济区建设的能源供应，对长三角地区发展也有不可替代的能源供应功能。

三是不可替代的工业基础功能。工业是生态经济区建设的支柱。淮河流域矿产资源丰富，基于丰富矿产与农业资源而发展起较为完整的工业体系，对流域生态经济区建设具有不可替代的工业基础功能。而且，工业领域发展生态经济的空间大、领域多，可强化生态经济区的工业支撑。

四是不可替代的淡水供应功能。生态经济离不开水，又可以节约水。淮河流域水资源总量854亿m3，只占全国的3%，人均488m3，只相当于全国人均的18%。正因为水资源少，人口密集的淮河流域需要发展生态经济；也正因为水资源少，有限的水资源对生产、生活、生态用水而言极为珍贵，对流域生态经济区建设具有不可替代的淡水供应功能。

五是不可替代的生态屏障功能。生态状况是生态经济区建设的标志。淮河流域多样的水、山、林、田及丰富的物种资源，构成了独特的生态系统，对生态经济区建设具有不可替代的生态屏障功能。如淮河水系对流域水的调蓄及减灾功能，大别山、桐柏山森林及农田植被对流域气候的调节功能，生物多样性对流域物种的保护功能等，由于淮河流域位于中国的南北过渡地带，其生态屏障功能在流域内和流域外都具有不可替代性。

3.淮河流域建设生态经济区的可行性

在“全国化”趋势下，淮河流域区域特征的上述三大根本性新变化，还为淮河流域建设生态经济区提供了新的可行性。

第一，“全国化”趋势所引致的淮河流域区域地位由边缘转变为前沿的根本变化，为淮河流域发展生态经济提供了新的可行性。淮河流域尽管资源丰富，但长期以来经济发展相对落后，与边缘化的区域地位有很大关系。在“全国化”趋势下，淮河流域走上“全国化”的前沿，全流域定位为生态经济区，流域各市县都能以生态文明的先进理念引导改革创新，从各自特征出发培育生态经济的后发优势，就会积小成大、由弱变强，由产品到产业到产业链到产业集群的递级发展，淮河流域的生态经济就可以发展壮大，甚至走在全国的前沿。

第二，“全国化”趋势所引致的淮河流域交通功能由东西南北的“大通道”转变为全国化的“大枢纽”，为淮河流域开拓生态经济的广阔市场提供了新的可行性。在市场起决定性调节作用的社会主义市场经济条件下，市场是产业发展的前提，市场有多大，产业就可以做多大。过去，淮河流域交通功能只是东西南北的“大通道”，丰富的物产大多以廉价的资源从几条交通线散流出去，没有加工为附加值高、竞争力强的产品，很难开拓市场。在“全国化”趋势下，淮河流域成为交通“大枢纽”，交通节点城市可以成为各类资源的加工中心，提升加工产品的附加值和竞争力，为生态经济区开拓市场提供了新的可行性。

第三，“全国化”趋势所引致的淮河流域区域功能由区域性的“四出之地”转变为全国化的“四入之地”，为淮河流域集聚生态经济的发展要素提供了新的可行性。淮河流域成为“大枢纽”虽然可以发展资源加工业，但并不意味着加工能力和加工水平随之提高，淮河流域地区的人才不足、技术落后是普遍存在的，而“四出之地”出现的“人口流向工作”状况又会加快人才、资金等优质资源的流失，加工业总是处于落后局面。在“全国化”趋势下，淮河流域成为“四入之地”，不仅“人口流向工作”转变为“工作流向人口”，而且会吸引人才、技术、资本等要素向淮河流域集聚，从发展要素的集聚上为生态经济的提供了新的可行性。

基于以上分析可以认为，生态经济区具有理念上的先进性和实践上的有效性，淮河流域建设生态经济区既具有可能性，更具有可行性，在区域布局“全国化”趋势下，建设生态经济区应成为淮河流域的发展方向。

注释

①详见《环球时报》2011年1月24日及2月17日的相关报道。②程必定:《中国区域空间结构的三次转型与重构》，《区域经济评论》2015年第1期，第34-41页。

［1］国务院.关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见［Z］.2014-09-25.

［2］肖金成.京津冀区域合作的战略思路［J］.经济研究参考，2015，（2）:3-15.

［3］钱津.地方如何应对“一带一路”国家战略［J］.区域经济评论，2015，（3）:52-57.

［4］陈伟光.论21世纪海上丝绸之路合作机制的联动［J］.国际经贸探索，2015，（3）:72-82.

［5］程必定.区域战略升级推进空间结构转型［J］.区域经济评论，2015，（4）:24-26.