中国城镇人口统计方法变迁及调整方向*

蔡翼飞 张玉华

城镇人口是了解中国城镇化进程的核心指标，也是把握基本国情的重要依据。城镇人口的统计是一项复杂的工作，不仅涉及人口统计，还涉及行政区划和城乡划分标准等问题。首先，统计城镇人口首先需要知道哪里是行政区划上的市镇和乡村。但是，行政区范围是历史传承和制度安排的结果，与城镇经济发展空间实体范围并不完全吻合，特别是在当前城镇化大发展阶段，城镇范围突破行政区界限成为普遍现象。其次，要识别实体城镇区域范围，即统计上的城乡划分界限。最后，在城镇范围内统计常住人口，得到城镇人口的规模。

城乡划分标准是否科学直接关系到城镇化率统计的准确程度，这一点在很多较早的文献中已被论证。马侠指出，城乡划分标准是否科学，直接关系国情资料的准确程度和能否反映国家或地区的社会经济发展的真实水平。张庆武进一步指出，改革开放以前中国城镇人口数字混乱的原因主要是20世纪60年代将市区、郊区和镇的非农业人口等同于城镇人口，市镇总人口和城镇人口两个概念混用，导致数字上的混乱。“中国城乡划分标准及有关问题讨论意见书”认为，市管县、撤县设市、撤乡设镇快速推进，行政辖区内乡村人口和农业人口大量增加，而城乡划分标准中又简单地把城镇辖区内的人口统计为城镇人口，导致城镇化率统计严重失真。宋克辉对城镇人口统计口径的研究之后认为城镇行政区域与实体区域严重偏离，统计口径频繁变动，职业分类和地域分类相混淆等原因是导致城镇人口统计不准确的根本原因。也有人持不同态度，于弘文研究了历次人口普查过程中所使用的城乡划分标准，认为普查数据提供的城镇化率大致能反映真实的城镇化情况，而且在时间上是可比的。此外，也有一些学者注意到国家设置市镇标准多次调整导致城市和镇的数量剧烈变动也是影响城镇人口变动的重要因素。

虽然前述文献注意到城乡划分标准和城镇行政区划调整对城镇人口统计口径变动的影响，但往往论述不够清晰，特别是没有将两种影响区分开来考察。如果将城乡划分标准调整和城镇行政区划变动视为“主观”因素，城镇在市场力量主导下的扩张视为“客观”因素，那么城镇人口规模就是主客观因素共同影响的结果。只有将城乡划分标准和行政区划的调整影响城镇人口统计的机制搞清楚，才能够真正理解中国城镇化率变动背后的含义。而且，由于现在和过去城镇人口统计口径不尽相同，如果对城镇化的影响因素进行定量分析，则必须考虑统计方法调整带来的影响。此外，在进行国际比较时需要谨慎，应注意到在城镇人口统计口径上中国和其他国家的差别之处。

一、中国城镇与城镇化的基本内涵

城镇化的概念是一个舶来品，世界上大多数的国家使用“城市化”的称谓，两个概念内涵基本相同。由于中国将人口聚集点划分行政层级，一般大的设为城市，小的设为镇，为强调小城镇在城市化过程中的作用，故称“城镇化”。从统计意义上说，城镇化是指人口在一定规模以上人口聚集点居住的人口比重越来越大，从功能上表现为非农产业主导经济活动，从景观上表现为高建筑密度区域范围越来越大。城镇化还涉及两个基本概念，即什么是城市和镇，什么是城镇人口。城市和镇在中国首先是一个行政区域划的问题，市镇设立标准由民政部门制定。同时，城镇人口的界定是一个城乡划分问题：将整个空间从统计上划分为城镇和乡村，生活在城镇中的居民就是城镇人口。城乡划分标准的制定由国家统计局来实施。

以下将具体考察如何统计城镇人口。第一步需要明确哪里是城镇，哪里是乡村。在中国，城镇既是一个行政区的概念，又是一个空间实体的概念。行政意义上的城市是由市级政府所管辖的区域，其中不仅包括城市实体范围——通常称为城区，也包括市政府所管辖的县，县中既有较大的人口聚集节点——镇区，也有大量的农村。从行政级别来看，城市主要可划分为三级：直辖市、地级城市和县级城市，其中直辖市相当于省，县级市与县同级①。此外，还包括计划单列市、副省级市、省直管市等等，但这些城市数量比较少。一般来说，地级以上城市会设立市辖区（下辖镇和街道），直辖市的市辖区与地级城市同级，地级市的市辖区与县同级。县级城市不设立市辖区，其城区为县级政府驻地基础设施覆盖到的镇或街道办事处。镇在中国也属于城市体系重要一环，由县级区域管辖，行政上与乡同级。

第二步要在城镇范围内识别出城镇人口。行政上界定的城市和镇并不能真实反映城镇人口规模。由于行政区划上的城市和镇，与实体的城区和镇区范围不完全重叠，往往是城镇行政区范围大于城镇实体范围。这就需要制定城乡划分标准，从统计上规定城镇的界限，再从居住在城区和镇区的人口中识别城镇常住人口。城乡划分标准中城镇的最基本空间单元——居委会和村委会，一旦某个居委会或村委会被划定为城区或镇区，则其常住人口全部被统计到城镇人口之中。城镇基本空间单元分解如图1所示。地级以上城市的城区通常包括在市辖区中，市辖区由街道和镇组成；县级市不设市辖区，其城区就是街道或城关镇。县城和建制镇镇区都属于镇区的范畴，也是要依据城乡划分标准识别出属于镇区的居委会和村委会，再统计出镇区人口。

图1 城镇体系空间单元分解

二、建制市和镇行政区划调整历程

行政区划调整直接决定了城市和镇数量的变化，建制市和镇是城镇人口统计的框架。表1中列出了新中国成立以来各层级城市和镇的数量。1949—2012年间，直辖市的数量比较稳定，60多年来仅增加一个。地级市数量一直处于递增状态，2000年以来基本稳定。县级市的数量波动较大，1949—1970年，县级市数量快速提高，1978年后县级市数量又大幅度缩小，随后逐步增加，1995年达到顶点后又逐步下降。镇的数量总体在不断增加，特别是改革开放初期增长比较快，但其数量在2000年后也开始下降。

中国第一部有关城镇设置标准的法规在1954年出台，最近一部则是1993年发布的（见表2）。从第一部设市和设镇标准出台至今，行政区划调整对城镇数量影响可大致划分为四个阶段（见图2）。

第一阶段为新中国成立初期至20世纪60年代。随着国家第一部城镇行政区划标准的出台，以及第一个五年计划顺利实施，经济得到了较快的发展，城市数量也出现了从无到有的迅猛增加，10年左右时间增加了272个城市。

表1 新中国成立以来主要年份城镇数量

第二阶段为20世纪60年代初到改革开放前后。20世纪60年代初期，中国经历严重的自然灾害和经济困难，农业产量无法满足当时城镇人口的粮食需求，为减少城镇人口，政府提高城镇设立标准，致使城镇数量在较长时期内几乎没有增加。随后，中国又开始了“文化大革命运动”，经济发展几乎是停止，导致城镇萎缩，这段时期城市的数量不增反降。

表2 市镇设立标准的变化

第三阶段为20世纪80年代中期到1997年。这段时期，中国的乡镇企业迅速崛起，很多乡村地区发展成为人口聚集区。为适应经济发展需要，政府分别于1984年、1986年和1993年修改了建制镇和城市的设立标准，放松了标准，大大促进了城镇数量和城镇人口的增加。

第四阶段为1997年之后，国家暂停了县改市工作，到如今10多年时间中城市数量几乎没有发生改变，而且由于临近地级城市主城区的县级市被撤县改区，县级市的数量有一定程度的减少，致使全部城市数量减少。

图2 新中国成立以来各阶段城市数量的增量

三、城乡划分标准的变化过程

城镇数量是经济、社会发展的结果，一些发展较快的城镇达到设立更高级城市的标准，从而使得城镇数量发生变化。设市、镇标准的松紧对城镇数量的变动产生影响，而这种标准往往要与国家的大政方针相符合，因而具有较强的政策导向性。如果把市镇行政区划比作城镇人口统计体系的“骨架”，那么城乡划分标准就是其“脉络”，标准的调整对城镇人口统计结果也具有重要的影响。新中国成立以来，城乡划分标准进行了多次调整，由最初的完全是行政区域边界转变为在行政区的基础上尽可能符合城乡景观界限。在对人群的识别上，第五次人口普查以前，城镇人口都是户籍人口，即将居住在城镇行政区中的户籍人口作为城镇人口。2000年，第五次人口普查首次将常住人口作为城镇人口的统计口径。为配合此次常住城镇人口的调查，1999年国家出台了《关于统计上划分城乡的规定（试行）》。该规定判别是否属于城市的指标是人口密度，基本划分单位是市辖区，如果市辖区人口密度在1500人/km2，则整个市辖区都被划归为城市人口的统计范围。虽然这种划分方法比较粗略，但以人口密度为基础的方法与许多发达国家做法一致，体现了统计方法的进步。但是，以市辖区为单位按照人口密度整体将其划入城市的范畴会高估真实城市人口的规模，因为市辖区面积较大，往往包含很多农村，如果整体划入城市人口的范围会将农村人口也算作城市人口。为此，国家对城乡划分标准进行了进一步的修订，中国现行的城乡划分标准依据是2008年出台的《统计上划分城乡的规定》。2010年人口普查的城镇人口统计即按照这一标准实行。按照这一规定，城镇包括城区和镇区：城区是指市辖区和不设区的市，政府驻地实际建设连接到的居委会和其他区域；镇区是指城区以外县人民政府和建制镇的政府驻地实际建设连接到的居民委员会和其他区域。实际建设连接是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施服务到的范围。2008年的标准体现了以景观划分城乡的思想，这使中国的城镇人口统计与国际主流标准具有了一定可比性。表3总结了历次人口普查城镇人口统计方法的变化。可以看到，城区划分标准更为放松，同等条件下，县级市人口统计范围更广，县城仍是镇区范畴，在统计城镇人口时调整幅度更小。这就是为什么设市行政区划调整能够大大推动城镇人口增加的重要原因。

为观察城乡划分标准变动对城镇人口统计的影响，我们在图3中绘制了城镇化率和城镇人口年度增量的变化趋势。由图3（a）可以看到，中国城镇化率大体经历了先慢后快的变化过程，20世纪90年代中期以来中国就进入了城镇化的快速时期，目前这种趋势仍没有见到减缓的迹象。图3（b）中描绘了1952年以来城镇人口每年的增量。改革开放初期，基本不存在人口自发流动，城镇人口规模变化很大程度上是由城镇数量改变决定。1952-1965年间城镇人口增幅的波动就反映了城市区划调整的影响。1954—1959年间，国家放开设市，城市数量大幅提升，城镇人口迅速增长。1960年后，国家开始收紧设市与设镇，专门出台了标准，清理不符合标准的城市。这一时期城市数量和城镇人口都呈现急剧波动现象。1965年后，城镇人口增长呈现出低水平稳定的状态，这种状态一直持续到20世纪70年代末期。1978—1995年，城镇规模开始逐步提升，这一方面反映了经济发展的作用，结合图2可知，由于城镇数量大幅度增加，其对城镇人口规模的增长也起到了很大的促进作用。1995年后，城镇人口增长跃升到第三台阶，城镇数量却没有发生太大变化，这说明城镇人口增长主要是经济内生力量的作用。

表3 城乡划分及城镇人口统计口径的主要变化②

图3（b）中还可以观察到一个非常有趣的现象：1990—1995年和1995—2005年是两个非常明显人口均匀增长时期。这是巧合还是人为作用的结果？这个问题需要结合国家统计局对城镇人口数据的调整制度来回答。1990年后，国家统计局每隔10年进行一次人口普查，每逢5年份进行1%人口抽样调查（简称小普查），其他年份进行1‰人口抽样调查，以人口普查为基点，根据1‰人口抽样调查结果推算非普查年份的城镇人口数，再用下一次的普查或小普查的结果对前5年或10年的统计数据进行调整。很显然，这两个均匀增长期的出现是国家统计局进行数据调整的结果。例如，《2010年中国统计年鉴》中显示2009年城镇化率为46.59%，《2011年中国统计年鉴》中已将2009年城镇化率调整为48.34%，而且将数据调整追溯到2006年。同样，2005年小普查也将数据调整追溯到2000年。

综上，统计年鉴中公布的城镇化率是城镇化真实趋势、行政区划调整和城乡划分标准变化三种力量相互交织、共同作用的结果。根据统计结果分析，20世纪60年代以来城镇人口增长量的台阶式跃升反映了经济发展水平不断提高的影响，而在阶梯内，设市区划调整所导致的城镇数量骤变，城乡人口统计口径的变化以及统计部门对数据的回调都是影响阶梯内城镇人口增长量形态的重要原因。因此，在使用城镇人口和城镇化率指标时必须谨慎，特别是涉及城镇人口年度增长指标时，必须搞清楚数字变化背后的“故事”。

图3 中国城镇化率变化及年度城镇人口增长情况

四、发达国家城镇人口统计方法借鉴

对其他国家城乡划分的经验进行梳理，能够为了解中国城乡划分标准在国际上所处位置以及存在的问题提供参照。表4给出了世界上主要国家划分城市的标准。根据各国对城市认识不同，划分城市的依据可归纳为三种：人口聚集规模、城市景观和行政区域。一些国土面积不大、城镇空间形态比较单一的国家，城乡划分标准相对简单，一般采用人口聚集规模+行政区作为确定城镇的依据，例如古巴和以色列以2000人作为认定城市的门槛值，巴西、韩国等国直接将列为城市的行政区作为城市的范围。对国土面积广阔，城镇拓展形式比较复杂的国家，往往以城市景观+人口聚集规模作为依据。例如，英国、法国划分城市采用的是建成区面积、建筑间距等指标。美国将城市划分为城市化区域和城镇点两个维度，城市化区域根据市政区和定居点人口规模、人口密度、空间位置和公共设施等属性确定其是否为城镇化区域，城镇点为人口大于2500人的定居点。日本城乡划分基本单元是人口集中地区，人口集中区要么为人口规模超过50000人的市，要么区域内建筑密度在60%以上或者非农业人口比重在60%以上。

总体来看，各国划分基本空间单元城乡属性所采用的指标不尽相同。欧美日等发达国家对城市的界定主要采用人口密度、房屋间距等城市景观和人口聚集规模指标划定城乡界限，指标简单明确，城市范围更科学；而亚洲、非洲、南美诸国对城市范围的界定指标并不完善，很多国家直接采用行政中心所在地，或者划定几个区域作为城市化区域而无任何客观标准，例如巴西、坦桑尼亚、马来西亚等。中国城乡划分标准调整逐步偏向于欧美发达国家景观标准，第六次人口普查得到的城镇化率与发达国家具有一定的可比性，但与拉美、非洲的城镇化率并不可比。

五、未来城镇人口统计方法调整方向

从中国城镇人口统计方法的变迁来看，早期城镇人口基本由行政划分，而且只统计户籍人口。经过近些年的调整，目前城乡划分虽然仍以行政区划为基础，但越来越多地体现了景观内涵，对人群的识别也变为常住人口的口径。然而，相比其他国家，中国的城镇人口统计有着更浓的行政色彩，而且指标选择也不够客观。首先，城和镇的确定不是按照景观或者功能指标，而是行政区划上已确定好的。自1997年以来，设市工作就已暂停，而这10多年来是中国经济飞速增长的时期，不少县城和中心镇的发展水平远超过一部分“县级市”，但由于设市工作暂停，这些县城或镇被排除在“市”之外。其次，在划分城乡时，采用市政基础设施连接到的居委会或者村委会作为标准，这样划分带有很大主观性。到底市政设施包括哪些内容并不清楚，而且什么是“连接”标准也不明确。

表4 主要国家城市内涵的界定

未来随着经济的发展，城镇实体范围扩张突破行政区边界的现象将更为普遍，实体城镇范围界定需要更为科学的划分标准。为使城镇人口统计更为科学，我们认为在行政区划和城镇人口的统计口径上需要做出两方面的调整：一是实现市镇行政区划调整的动态化和规范化。现行设市标准是1993年制定的，至今未发生变化，而经济环境已经发生了翻天覆地的变化，因此该标准早已不适合当前的形势。为最低限度地保障城镇人口统计数据的准确性，必须实现建制市镇设置动态化，使行政上的城市和实际已经成为城市的区域在数量上相一致。二是由以往空间切块认定城市的标准转为以功能区划分城市的标准。过去无论是行政划分城市还是景观划分城市，都是在空间上将城镇实体范围切出来。但随着大都市区发展不断突破行政界线，以及城市居民郊区化居住模式日益频繁。原有划分城市的方法都不能准确地反映城市的功能覆盖范围。OECD国家正在尝试使用功能城市重新界定城乡。所谓“城市功能区”，包括城市核心区加上劳动力市场区域，这体现了经济空间普遍存在的“中心-外围”模式。城市中心区仍然是以城市景观特征为划分依据，通过建筑间距、公共设施密度能够最为直观的反应城市中心的实体范围。而劳动力市场反映了城市功能的拓展和辐射范围，就业岗位主要分布在城市中，通过劳动力市场能够确定城市中心区，这是城市基本功能最低应该覆盖到的范围。

注释

①同层级的城市一般是根据其经济和人口规模大小来划分的。地级以上城市是区域的概念，下辖市辖区、县和县级市。②参见于弘文：《我国人口普查中城镇人口统计口径探讨》，《人口与经济》2002年第6期。

［1］马侠.中国城乡划分标准与城镇发展水平［J］.人口与经济，1988，（6）：29-33.

［2］张庆五.中国城乡划分与城镇人口统计问题［J］.人口与经济，1989，（3）：3-7.

［3］冯立天.中国城乡划分标准专家研讨会关于中国城乡划分标准及有关问题讨论意见书［J］，人口与经济，1988，（5）：3-6.

［4］宋克辉.对城乡划分范围与统计口径的研究［J］.统计研究，1994，（5）：41-45.

［5］王嗣均，韩波.关于城乡划分标准问题的思考［J］. 探索，1988，（6）：49-53.

［6］周一星，史育龙.城乡划分与“中国城镇人口之谜”［J］.中国国情国力，1992，（5）：60-65.

［7］Zhang Juwei,Cai Yifei.Redefining“Urban”：A New Way to Measure Metropolitan Area［R］,OECD Publishing,2012.

［8］Office for National Statistics of the United Kingdom.The definition of urban areas［G］.http://www.ons.gov.uk/ons/guide-method/census/1991-and-earlier-censuses/1991-census-data/1991-census-urban-area-definitions.pdf.

［9］United Nations Statistics Division.Definition of “URBAN”.Demographic Yearbook2005［Z］.table 6.http://unstats.un.org/unsd/demographic/sconcerns/densurb/Defintion_of%20Urban.pdf.