把权力关进制度的笼子

张瑞才

（云南省社会科学界联合会，云南昆明，650000）

把权力关进制度的笼子

张瑞才

（云南省社会科学界联合会，云南昆明，650000）

“把权力关进制度的笼子”是个形象的说法，其实质就是要加强对权力的制约和监督，以保证权力的规范和有序运行，这既是个重大的理论问题，也是个重大的实践问题，需要在理论上回答为什么要把权力关进制度的笼子，在实践上回答怎样把权力关进制度的笼子。

权力；制度笼子；制约和监督；权力公开

习近平总书记在中纪委全会上提出“把权力关进制度的笼子”。“把权力关进制度的笼子”是个形象的说法，其实质就是要加强对权力的制约和监督，以保证权力的规范和有序运行，避免公权力对人民权益的侵害，这既是个重大的理论问题，也是个重大的实践问题，需要在理论上回答为什么要把权力关进制度的笼子，在实践上回答怎样把权力关进制度的笼子。

一

理论上回答为什么要把权力关进制度的笼子。权力之所以要关进制度的笼子是由权力的本性决定的，是总结历史经验得出的结论，是由我国深化党风廉政建设和反腐败斗争的现实需要决定的，是实现改革目标的必然选择，是由制度的属性决定的。

从权力的本性来看，权力具有二重性，是把“双刃剑”。权力是支配或影响他人的能力，公共权力是指公共机关在权衡、协调、保障社会不同权利主体所具有的支配力、影响力。对权力的研究是近代政治学关注的核心问题，古典政治哲学着重从道德层面研究政治问题，近代从马基雅维里开始改变传统政治思维，紧紧围绕政治和权力的关系展开研究，开创权力政治学的先河。后来学者们从社会学的角度研究权力问题，形成了以韦伯为代表的“冲突论”（或“强制论”），以帕森斯为代表的“共识论”（或“整体论”）。福柯则从知识社会学的角度研究知识和权力的关系，揭示了真正的权力是通过“话语”来实现的。作为执政党来说，手中的权力既可以用来更好地为人民服务，若失去有效监督也可能导致腐败。英国公爵阿灵顿曾深刻指出：权力导致腐败、绝对的权力导致绝对的腐败。权力的本性决定了必须对权力进行约束和有效监督。这就要求我们牢固树立有权力就有责任、有权利就有义务观念。

从历史经验来看，我们党对制度建设是重视的，但在制度建设方面也有深刻的教训。习近平总书记指出：“在中国建立什么样的政治制度，是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。”［1］从总结执政经验和执政规律的角度来看，在新民主主义革命时期，毛泽东在与黄炎培先生进行“窑洞对”时，就明确提出要走出政权兴亡的历史周期律，必须靠民主，让人民监督政府，政府就不敢懈怠，其本质就是要把权力关进制度的笼子。在成为执政党后，我们强化了制度建设，形成根本政治制度人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等基本政治制度。这一套制度安排具有鲜明的中国特色，成为我们一切发展的根本制度保证。我们也有“文革”期间对民主集中制破坏的教训。邓小平在总结“文革”经验时曾指出：我们过去之所以发生这样或那样的问题，一个根本原因是制度不健全，制度好可以使坏人无法横行，制度不好好人无法充分做好事，甚至走向反面，因此，制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。

从现实需要来看，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争从根本上还得靠制度。习近平总书记指出：“如何靠制度更有效地防治腐败，仍然是我们面临的一个重点课题”。防治腐败要“加强权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”［1］（P388）。把权力关进制度笼子的“语境”就是防治腐败。提高党的建设的科学化水平，既是一个重大的理论问题，又是一个重大的实践问题，是摆在全党面前的重大现实问题，仅从制度科学化层面来说，涉及到制度制定的理念是否科学，制度制定的程序是否规范，制度制定的方法是否得当，制度执行是否有力，要用制度管权管人管事，不断推进党的建设制度化，规范化，程序化.都离不开制度建设。

从未来发展来看，我国全面深化改革的近期目标就是要形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟、更加定型。总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要使各方面的制度更加科学、完备、实现国家和社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。把权力关进制度的笼子，既是到2020年制度建设的要求，也是实现改革总目标的必然要求。我国全面推进依法治国的总目标是：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。仅就制度体系来说，就是要坚持中国特色社会主义制度，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有效的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，促进国家治理体系和治理能力现代化。所以从未来发展的要求看，全面建成学科社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，都需要加强制度建设。

从制度的属性来看，人们对制度的认识，从不同的角度有不同的界定，德国著名学者马克斯.韦伯从社会学角度认为：“制度应是任何一定圈子里的行为准则”［2］（P354）。凡勃仑从制度经济学的角度认为：“制度实质上是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯”［3］（P138）。亨廷顿从政治学的角度认为：“制度就是稳定的、受尊重的和周期性发生的行为模式”［4］（P12）。日本学者青木昌彦从价值学的角度认为：“制度是关于博弈任何进行的共同信念的一个自我维系系统”［5］（P28）。这些不同的论述从不同角度为我们把握制度的属性提供了有益的借鉴，但对制度的含义进行科学揭示的是马克思主义创始人马克思，马克思在《德意志意识形态》中指出：“现存的制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”［6］（P28）。这就从制度本质的层面揭示了制度是人们的社会联系和社会关系的规范体现。从制度本身来看，制度是由规则、理念、对象、载体等一系列要素构成的系统，规则作为制度内容，通过权利、义务、责任的约束力使主体的行为合理化、有序化、契约化；理念作为制度规则所体现出来的价值判断和目标定位，对制度的构建和制度的调整有指导作用；对象是制度的指向和范围，确定制度运行的场所和范围；载体是制度的形式，规定制度的不同形态，如以法律为载体，制度就体现为法律，以规章为载体，制度就体现为规章。这四个要素，从内容到形式，从理念到载体构成了制度的核心要件。从制度的本质和特性看，制度是约束和规范权力的有效方式。

二

实践上回答怎样把权力关进制度的笼子。要有效把权力关进制度的笼子，重要的是编织好制度的笼子，实现制度设计的科学性、制度安排的合理性、制度执行的有效性。

从制度设计来说，制度设计的科学理念是：必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。任何制度只有植根于本国的历史文化传统、植根于本国现实发展需要，着眼于本国未来发展目标，才能实现内生演化，才能充满生机和活力。要把权力关进制度的笼子，在制度设计上就必须牢固树立科学民主的理念，树立对权力监督和制约的理念，让中国制度植根于中国社会土壤，不能简单的靠制度移植来解决问题，犯“南橘北枳”的错误，犯“水土不服”的毛病。在制度设计理念上我们既要有强烈的制度自信，不能简单的搞制度移植，搬来一座政治制度的“飞来峰”，又要虚心学习他人的好东西，在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，变成自己的好东西，就是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展。习近平总书记指出：“中国特色社会主义制度之所以行得通，有生命力、有效率，就是因为它是从中国土壤中生长起来的”［6］，“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督”［7］。要把制度的稳定性与适应性结合起来，既善于立制，又勇于改制，实现立改废的有机统一。在制度的设计上，既要立足当前，又要着眼长远，要使制度的设计满足现实的要求，又要使制度的设计着眼于未来发展的需要；既要突出重点，又要整体推进，制度设计要突破权力约束和制衡的一些重点领域和关键环节，又要注重制度之间的协调，减少制度之间的摩擦，使设计的制度发挥整体效应。

从制度安排来说，制度安排根本的是要解决权力制衡和监督的问题。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。因此，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。要把权力关键制度的笼子，在制度安排上，要按照习近平总书记提出的：“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力、让权力在阳光下运行”［7］。要把权力关进制度的笼子，就要科学配置权力，在纵向上明确各级权力机关及其工作人员的职责权限，在横向上实现国家机关决策权、执行权、监督权既有效分工又相互协调。从党内权力配置来说，在横向上分权，表现为决策权、执行权、监督权之间的关系，就是要建立党代会、党委会、纪委会三者之间权力结构的合理模式，党内决策权由党代会行使，党代会实行常任制，执行权由党委会行使，监督权由纪委会行使，在纵向上分权，表现为中央、地方和基层之间的关系。权力是一种责任，从这个角度来看，把权力关进制度的笼子，根本的是要扎牢制度的笼子，防止“牛栏关猫”。这就要求我们健全权力制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。加强权力制约，根本的是要科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制；加强权力监督，根本的是要改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督；加强权力公开，根本的是要依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督，确保权力正确行使。政治责任是对权力进行控制和约束的方式，权力制约的过程就是政治责任实现的动态过程。十八届三中全会首次提出落实党风廉政建设责任制党委负主体责任，纪委负监督责任，就是着眼于解决权力制约问题，目的是要求各级党委、党员领导干部特别是“一把手”必须掌好权、用好权、管好权。加强对权力的制约和监督，特别是行政权力的监督，既要强化外部监督，更要强化内部监督，要完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，健全常态化监督机制，推行权力清单制度，坚决消除权力寻租空间。从整体监督效应来说，要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，形成科学有效的权力运行制约和监督体系。

从制度执行来说，制度的生命在于实施、制度的权威在于执行。在实践中要保障制度的实施，必须完善制度执行的程序，加强制度执行的检查，提升制度的执行力。要把权力关进制度的笼子，就必须通过不懈努力，强化制度的刚性约束，加大执法的力度、营造良好的执法坏境。正如习近平总书记指出的：“要更加科学有效地防止腐败，全面推进惩治和预防腐败体系建设，提高反腐败法律制度执行力，让法律制度刚性运行”［2］（P392）。制度的效应取决于制度的执行力，要防止“破窗效应”，形成震慑，确保制度刚性运行，设立“高压线”和“警戒线”，设立“隔离带”和“防火墙”，使干部不打“擦边球”，不碰“高压线”，做到有令必行、有禁必止，切实在法治轨道上用权。判断一个国家政治制度是不是民主、是不是有效的一个重要标准就是权力运用能否得到有效制约和监督，因此，我们要健全多层次监督体系，完善各类公开办事制度，保证党和国家机关和人员按照法定权限和程序行使权力。一是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。二是加强对重点环节和重点部位权力行使的监督。三是充分发挥各监督主体的作用，提高监督的整体效能。

［1］习近平谈治国理政［M］.

［2］［德］马克斯·韦伯.经济与社会：上卷［M］.商务印书馆，1997.

［3］［美］凡勃仑.有闲阶级论-关于制度的经济研究［M］.商务印书馆，1997.

［4］［美］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.三联书店1989.

［5］［日］青木昌彦.比较制度分析［M］.上海远东出版社，2001.

［6］马克斯恩格斯全集：第3卷［M］.人民出版社，1960.

［7］习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话［N］.人民日报，2014-09-06.

（责任编辑刘强）

D602

A

1671-0681（2015）04-0040-03

张瑞才（1963-），男，云南马龙人，研究员，中共云南省社会科学界联合会党组书记。

2015-01-26