探索现代国有企业监督领导体制的科学设置

马跃

随着社会主义市场经济体制改革的全面深化，国有企业的产权管理模式已由单一国有产权的无限责任形式（全民所有制企业或称传统国有企业），转变为单一国有产权、国有产权控股或参股且实际控制的有限责任形式（公司制企业或称现代国有企业）。这个变化使国有企业领导体制由执行《企业法》转变到执行《公司法》，从而形成了现代国有企业的领导体制即公司法人治理结构。在这个治理结构中，重新定义了企业决策、执行和监督的机构和职能。如何将党组织的监督职能与企业的监督职能有机结合，科学合理地设置现代国有企业的监督领导体制，从而有效发挥党在现代国有企业中的监督保障作用，是一个亟待解决的课题。

一、现代国有企业监督领导体制的现状

（一）实行公司法人治理结构

要研究现代国有企业监督领导体制，首先要了解现代国有企业的领导体制。目前现代国有企业普遍按《公司法》实行现代企业制度下的领导体制，即公司法人治理结构。法人治理结构就是在企业设立股东会、董事会、监事会和经理层，并明确各自的权责，即股东会的出资者所有权、董事会的决策权、监事会的监督权、经理层的执行权。通过股东会选择和管理董事会、监事会，董事会选择和管理经理层，经理层在企业内部行使用人权和管理权，监事会监督董事会和经理层这样的制度安排，在企业形成权力机构、决策机构、监督机构和执行层之间既相互制衡又相互协调的权力运行机制。

法人治理结构与传统国有企业的领导体制有明显差异。传统国有企业的领导体制一般实行的是党政联席会制度，它是建立在企业法人代表（总经理或厂长）负责制和企业党委政治核心及保证监督作用发挥的法规基础上，形成的一个集决策、执行和监督三责为一体的混合型领导体制。而法人治理结构是一个将决策、执行和监督三者独立运行且协调的分治型领导体制。在这个体制中党组织没有直接进入，较多的是采取“双向进入、交叉任职”的模式间接进入。即党委成员符合条件的可进入法人治理结构任职，法人治理结构成员是党员的可进入党委任职。在这种情况下，如果党委成员不发挥组织行为作用，即按党委集体决定的意见在各自参加的会议上进行表决，那么党委成员在法人治理结构中只承担个人行为和责任，党委主体责任的落实缺乏保障机制。

（二）设立以监事会为主体的监督领导体制

在法人治理结构中，监事会被设定为企业的最高监督机构。它被赋予了对董事会决议事项的质询权或建议权；对公司经营情况异常时的调查权；对公司财务的检查权；对董事、高管人员职务行为的监督权；对违法违规、违反公司章程和股东会决议的董事、高管人员的罢免建议权；对董事、高管人员损害公司利益时的要求纠正权和提起诉讼权等等。监事会只对股东会负责，独立履行上述权限，并可通过程序要求公司其它各级监督机构协作配合。这就是法理上的现代企业监督领导体制。

现代国有企业中一般设有纪委，但由于法人治理结构中没有纪委的监督定位，所以纪委在企业中的监督权限不够明确。虽然一些企业的纪委书记通过“双向进入、交叉任职”担任了监事会主席，但目前纪委书记许多是不独立于企业的，以至交叉任职的监事会主席也不独立，这就影响了监事会作用的发挥。还有一些企业尽管监事会主席独立，但不担任纪委书记，这也影响了纪委在企业中监督作用的发挥。总之，纪委监督责任的落实也缺乏保障机制。这就是现代国有企业监督领导体制实际状况。

（三）监督机构政出多门，监督责权交叉重叠

在现代国有企业中，监督的机构除了监事会和纪委以外，在董事会层面还有独立董事和审计委员会具有特定的监督职能，在经营管理层面还有审计、监察等监督部门。此外还有股东层面和上级党政监管等方面的监督检查。

这样产生的多口监督，容易造成某些监督事项被多个监督机构重复监督检查，相关的监督信息也由于归口的不同，而没有能够充分共享，以至造成监督资源的分散和浪费，使监督效率不高。还可能造成某个监督事项被各监督机构“漏掉”，降低了监督的有效性。最终造成监督主体不明确，监督责任不落实。

二、现代国有企业监督领导体制存在问题的分析

（一）现代国有企业党委作用的定位

在现代国有企业领导体制下，党委在法人治理结构中没有制度定位，通常的作用方式是参与决策。尽管实行“双向进入、交叉任职”，但由于没有明确进入治理结构中的党委成员是否要履行组织行为，所以并没有改变党委的政治核心作用定位（起领导核心作用的党组织如党组除外）。如果硬性规定为履行组织行为，党委的作用定位可能转变为决策主体即领导核心，这与法人治理结构的领导体制设计目标相悖，也不符合党章有关规定。

此外，双向进入条件可能不具备。现代国有企业在选择董事会成员和经理层人员时，已越来越多地采用国际国内市场化配置方式来聘用经营型人才，而这些人当中许多不是党员，无法进入党组织。这就使进入董事会、经理层中的党委成员履行组织行为的方式难以实现。而且由于企业党委掌握的经营信息不对称、人员素质构成不同、目标价值取向特殊，所以对重大经营决策的参与意见存在一定难度和风险，从效率上也难以保证快速反应，因此让进入董事会、经理层中的党委成员将党委的决定意见作为自己履行职务时的抉择也是不尽科学的。

党委成员中进入董事会、经理层的人员，在没有履行组织行为的情况下直接决策或以双重身份表态，就可能与党委的主体责任发生冲突，影响纪委甚至监事会独立履行监督职责。同时在党内容易造成个人专断，违反民主集中制的现象。

从以上分析可以看出，将现代国有企业党委的作用方式定位成决策已经不适合，即使是参与决策也需探索更加有效可行、便于操作的方式。如何在现代企业制度下发挥党委的政治核心作用，我们应该以实事求是、与时俱进的科学态度来探索。笔者认为，党在现代国有企业的作用方式应该由以决策为主的形式转变为以监督为主的形式。即党委参与决策的主要方式是对法人治理结构的合规运行进行监督，通过这种监督来规范企业行为，保证党和国家的方针、政策、法律和规章在企业得以贯彻执行，从而实现党对国有企业的政治领导，起到政治核心作用。

（二）监事会的不独立性对履行监督职责的影响

监事会在法人治理结构中的监督定位，决定了它必须独立于董事会和经理层，只有保持独立性才能真正履行监督责任。目前一些监事会没有发挥应有作用，不能有效地对董事会、经理层进行监督，主要原因就是缺乏独立性。尤其是监事会主席的不独立更是影响监督的开展。

按法人治理结构的要求，监事会与董事会一样是由股东会决定的，只对股东会负责，这从理论上界定了监事会的独立性。但实际上许多现代国有企业的董事会成员与监事会成员之间，或在国有股东单位具有上下级关系，或在同一党委中具有上下级关系，这自然会使监事会与董事会之间产生被动关联，从而造成了监事会与董事会之间的不独立。在监事会与经理层之间，由于监事会成员许多是由公司内部人员组成的，其待遇等利益关系都在本公司并由经理层决定，这会使监事会与经理层之间产生利益关联，从而造成了监事会与经理层之间的不独立。监事会成员尤其是监事会主席不独立，会造成监事会虚设弱化、股东责任感降低、工作主动性下降、不敢监督不愿监督，甚至与被监督者“融为一体”、严重失职。所以必须要解决监事会主席和监事会的不独立问题。

（三）现代国有企业的监督机制不协调

在现代国有企业中，虽然监事会已被明确为监督主体，但由于不独立等主要原因造成它的监督地位还没有真正确立，还不能完全满足股东及各监督方对监督的需求并被认可，以至它对监督工作的统筹协调作用还没有发挥到位，不能对企业进行全面有效地监督。因而各监督方仍从不同角度进行各自职能要求的监督检查，但这些监督大多是单独作战，没有统一协调，各监督方缺少统筹和协同，监督资源难于共享，监督合力难以形成，监督工作难以深入和持久，所以实际监督效果往往不够明显。此外，多方的监督检查还可能会给企业增加重复监督的负担，造成监督成本过高。所以必须尽快解决监事会不独立等实际问题，真正确立它的监督主体地位，做实监事会，发挥它在企业的监督主导作用。

三、科学设置现代国有企业监督领导体制的新思路

（一）现代国有企业监督领导体制的科学设置

为了解决现代国有企业领导体制中存在的党委定位问题、同时解决现代国有企业监督领导体制存在的监事会不独立以及监督机制不协调问题，我们有必要对现代国有企业监督领导体制进行调整完善，从而做到科学设置。那么如何做到科学设置呢？以前面所述，如果现代国有企业党委的作用方式定位为以监督方式来保证其政治核心作用的实现，那么就要在法人治理结构中选择其实现的途径，显然将其融入以监事会为主体的监督领导体制是最合适的选择。我们可以这样设计“双向进入、交叉任职”的新模式：即党委（指起政治核心作用的党委）成员和纪委成员不再进入董事会和经理层，党委书记在保证独立性的前提下进入监事会，并担任监事会主席；纪委书记在解决独立性问题的前提下担任监事会副主席；组成的监事会中党委成员和纪委成员之和达到监事会成员半数以上。这样的新模式使监事会主席等监事会成员与董事会和经理层保持了独立。由于监事会成员可以列席董事会和经理层会议，所以这种设计模式可以使党委书记、纪委书记以及进入监事会的其它党组织成员均可全程参与决策，参与决策的方式体现为通过监事会履行监督职能，即由上述人员经过党的组织行为履行监事会职责。由此形成科学设置的现代国有企业监督领导体制。

通过这样的制度安排，可以解决以下问题：一是这种设置确定了党组织与法人治理结构的科学结合点在监督职能上，使得两者有机兼容，党组织和监事会的作用方向一致，可以形成合力，监督更加有效。同时这种设置也便于党组织通过监事会对企业进行了解和监督，党组织作用不会越位。二是解决监事会的独立性问题。由于这种设置，使进入监事会的党组织成员全都独立于董事会和经理层，所以监事会和监事会主席也就独立了。这样就可以真正确立监事会的监督主体地位，同时也有助于解决监督机制不协调的问题。三是这种科学设置使党委、纪委都通过监事会对企业进行监督，自然让这两者的站位和目标完全一致,真正使“两个责任”能够有机统一。既固定了党委主体责任的担当；又使纪委能在党委的领导支持下专职履行监督责任，同时在上级纪委的领导下开展包括对同级的党内监督。四是由于党委定位的调整，其主体责任的部分内容需要由董事会和经理层承担，党委、纪委可以通过科学设置后的监事会有效监督该部分主体责任的落实。五是可以更好地在现代国有企业中恢复广大党员的政治责任感和广大职工的主人翁（全民股东）责任感，促进企业形成弘扬正气的监督氛围和健康向上的企业文化。

（二）建立完善让监事会独立运作的制度环境

监督者与被监督者之间不能存在关联关系尤其是利益关系。现代国有企业的国有股东单位应该在有关管理制度上明确规定监事会与董事会、经理层各人员之间不能存在关联关系，必须相互独立，并在选派董事、监事时符合独立原则。此外，股东会应加强与监事会的联系，按其职责对监事会管理到位，对公司中涉及有关监事自身的各种事项决定权均要转移给股东会。这样，监事会运作的独立性就会明显提高。

（三）形成以监事会为主导的监督协调机制

尽快确立科学设置的现代国有企业监督领导体制，使监事会的监督主体地位明显突出。要充分发挥监事会在企业的监督主导作用，按照有关程序，统一协调、接口各方监督机构和部门，形成工作统筹安排、相互协同配合、资源信息共享、监督高效有力的现代国有企业的监督工作机制，真正使监督具有主体性、合力性、可行性和有效性。

以上阐述，使我们看到了现代国有企业监督领导体制中存在的问题并加以分析，进而提出了科学设置现代国有企业监督领导体制的新思路。希望以此探索现代国有企业党组织发挥政治核心作用的新方式、新途径，努力建立具有中国特色现代国有企业的监督保障体制，从而有效发挥党在现代国有企业中的独特作用，同时也为“两个责任”的落实到位提供顶层制度设计和法治基础。