全面推进“从严治党”的理论轨迹

许剑波

从严治党是改革开放以来执政党对自身建设不断深化的表现，也是60多年来中国共产党客观上从革命党走向执政党进程中内在矛盾的体现，更是在经济基础变化并不断深刻融入全球化进程中，中国社会的内在张力传导导致执政党内部面临结构性、系统性、组织性不适应并由此作出的反应。30多年来，从严治党已经从一个局部性的党建措施逐步上升为全局性的党建战略方针。这是中国共产党对执政党建设规律认识不断深化的表现，也为走向进一步现代化和科学化准备了条件。

从严治党从战术措施上升到战略方针的过程，牵一发而动全身，实际上还牵涉另外一个可能的选项，即不断推进党内民主、坚决依法治党，推动党内民主集中制与时俱进。过去30多年的历史证明，中国共产党一直坚持两手抓，始终将从严治党和党内民主视为一个统一体，并不断向着更高的统一境界提升。这种情况反映了中国社会矛盾的发展变化。实践中，从严治党与党内民主从分野清晰逐步走向相互融合，从严治党的内涵呈现三个阶段的变化，即从20世纪80年代后期十三大召开为标志的战役战术性概念，到20世纪90年代十五大为标志的第二阶段初步战略性的概念，最后以2012年后十八大为主要时期战略性成熟的第三阶段。这一阶段从严治党的概念与党内民主推进相融合，成为一个纵览全局的包含着辩证内涵的党建全局性战略性指导方针。这一发展过程体现中国共产党对党的建设规律认识的深化，呈现从局部到整体、从特殊到一般、从战术战役到战略全局的特征。

一、“从严治党”概念的提出

中国的改革开放从十一届三中全会开始，到1982年中共十二大，中国共产党的主要任务是果断停止毛泽东发动的“文化大革命”，改变以阶级斗争为纲的无产阶级专政下继续革命理论，从错误的政治路线中解放出来，拨乱反正。因此十二大的政治报告全篇突出经济建设重点，文字简洁，只有两大部分，突出经济建设，甚至没有一个完整的段落谈论党的建设。[1]事实上邓小平在1980年撰写的《党和国家领导体制的改革》一文，鲜明地提出党政分开的理念，作为中国政治体制改革的重要突破口。虽然在此后“党政分开”的努力有所搁置，但在十二大之后中国共产党的历次中央全会，没有一次以党建为主题，党的建设一直没有摆在突出的地位。

历史的进步从来不一帆风顺。随着经济体制改革深入推进，中国社会和中国政治发生显著的变化。中国共产党注意到这些变化，试图从意识形态和政治体制改革上作出初步回应。1987年十三大前夕，中国共产党重要领导人在十二届七中全会集中谈到“党政分开”这一问题，认为有“四好”：“党政不分不是提高或加强了党的领导，而是降低、削弱了党的领导，党政分开才能真正提高并加强党的领导，才能真正提高党的政治领导的水平；党政不分使党顾不上抓党的建设，党政分开才能真正做到‘党要管党’；党政不分使党委处于行政工作第一线，甚至成为矛盾的一个方面，党政分开，可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥‘协调各方’的领导作用；党政不分使党委自己成了执行者，党政分开才能使党委真正具有监督的职能”。[2]把中国共产党从党政不分中解脱出来，是先于从严治党的先决条件。在日益繁复的经济体制改革和经济发展任务面前，党政分开，把党的建设的任务留给党组织自己去做，上述的四条理由的确充分有理。随着经济体制改革不断深化，实践中已经出现明显的贪污腐败问题。与十二大有关论述相比，十三大报告已经有专门章节谈及党的建设。在党政分开的前提下，“从严治党”的概念第一次在党代会报告中出现：“在改革开放的过程中，党内反对腐败的斗争是不可避免的。如果容忍腐败分子留在党内，就会使整个党衰败。对经不起考验的党员，首先要满腔热情地进行教育。但经验证明，仅仅靠教育不能完全解决问题，必须从严治党，严肃执行党的纪律。对于那些败坏党和人民事业的腐败分子，必须采取坚决清除的方针，一经发现立即处理，有多少清除多少，决不能姑息养奸”。[3]针对党内特殊的、最突出的腐败“问题”采取的“立场”和“态度”。这个阶段的“从严治党”具有明显的阶段性局部性特征，主要针对的是腐败现象，主要措施是纪律处分，这个阶段“从严治党”还没有上升到指导党的建设全局的高度。

十三大结束以后的五年，苏东剧变，苏联解体，中国共产党经历了严重的国内外政治风浪的考验，特别是邓小平同志在十四大前夕南方巡视发表重要谈话，中国共产党明确建设社会主义市场经济体制，中国改革开放又步入一个新的历史阶段。如何总结内外教训，在严峻的国内外挑战面前既站稳阵脚，又与时俱进推进改革开放，成为一个比“党政分开”要复杂得多的“二难选择”。

事实上，在1989年中国政治风波前夕，“党政分开”一直是政治体制改革的重要方向。[4]风波后在十三届四中全会上，中国共产党认识到必须立即采取四项措施，其中第四条即“大力加强党的建设，大力加强民主和法制建设，坚决惩治腐败，切实做好几件人民普遍关心的事情，决不辜负人民对党的期望”。政治风波导火索既然是党内腐败，从严治党的要义也就是针对反腐败这一专题。这表明，从政治风波开始，中国共产党就已经放弃“党政分开”的选项，转而把重点放在“加强和改进党的领导”。[5]在这一年十一月召开的十三届五中全会上，强调作风建设，重申民主集中制，表明已经放弃“党政分开”的改革思路。[6]政治上的危险使得中国共产党更加注重执政地位的稳固。[7]

在新的历史条件下，1992年秋召开的十四大把党的建设中的“从严治党”初步提升为党的建设战略性、全局性的指导方针：“在新的历史时期，党所处的环境和肩负的任务有了很大变化，党的思想、政治、组织、作风建设都面临许多新情况和新问题。我们一定要结合新的实际，遵循党的基本路线，坚持党要管党和从严治党，加强和改进党的建设，努力提高党的执政水平和领导水平，使我们这个久经考验的马克思主义的党，在建设有中国特色社会主义的伟大事业中更好地发挥领导核心作用”。[8]这里已经断然不再提及“党政分开”，而把“党要管党、从严治党”紧接在“基本路线”后，在论述文本中已经初步提升为党的建设全局性指导方针，但对从严治党的内涵和具体要求并没有论及。

二、“从严治党”认识的进一步深化

从十四大到十五大的五年，相对前一个周期，中国国内外形势发展比较平缓。从严治党的方针不仅得到坚持，而且其内涵有了日益清晰的表述。1997年召开的中国共产党十五大，对“从严治党”的方针有了更加系统化的表述，内涵更加清晰准确，把这一比较笼统的概念清晰地表述为五个层次。指出：“各级党委要坚持‘党要管党’的原则，把从严治党的方针贯彻到党的建设的各项工作中去，坚决改变党内存在的纪律松弛和软弱涣散的现象。”从严治党在实践中的具体要求在报告里被表述为：“要严格按党章办事，按党的制度和规定办事；要对党员特别是领导干部严格要求，严格管理，严格监督；要在党内生活中讲党性，讲原则，开展积极的思想斗争，弘扬正气，反对歪风；要严格按照党章规定的标准发展党员，严肃处置不合格党员；要严格执行党的纪律，坚持在纪律面前人人平等。”这五条涵盖了党内政治生活的基本内容，具有很强的现实针对性。不仅各级党组织应该按照这些要求去做，每个党员、每个党员干部也都应该以此来要求自己，见之于行动。还指出，全党纪律严明，朝气蓬勃，我们党就能够从胜利走向新的胜利。这一“从严治党”的要求，结合后期举行的讲学习、讲政治、讲正气的党性党风锻炼活动，使得从严治党在实践中具有了明确的操作性、全面性特点。导致这一变化的内在原因，是明确社会主义市场经济改革方向后，经济建设再次成为全党压倒性任务，党内矛盾更加具有系统性、全面性、全局性的特点，党内出现了比经济腐败复杂得多的新问题新挑战。邓小平逝世后，如何做到政令畅通，如何在常人政治的新时代继续加强和改进党的领导，面临着新环境新矛盾。因此从严治党就不再简单是反腐败的战术性措施，而需要从全局的高度丰富其内涵。

1997年十五大之后，中国共产党连续面临了一系列国内外政治事件的考验，备受压力。但在世纪之交中国国际环境重新获得巨大空间，国内改革发展全局也打开新局面。在“三个代表”这一具有浓厚党建局限性理论框架下，中国共产党领导层明确提出“从革命党向执政党转变”的口号，修改党的性质的表述，允许新社会阶层代表人士入党，高度关注执政能力建设。2002年召开的十六大提出了四个“一定要”的党建总盘子，“从严治党”位列第二位，仅排序在党的指导思想之后，表明其在党建的地位上升到总览全局的高度。提出：“一定要高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻‘三个代表’重要思想，保证党的路线方针政策全面反映人民的根本利益和时代发展的要求；一定要坚持党要管党、从严治党的方针，进一步解决提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题；一定要准确把握当代中国社会前进的脉搏，改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力；一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”如果说十五大时期从严治党还是一个一般性的要求，十六大则把党的建设中的思想、组织、作风、纪律等内容统统纳入“从严治党”的框架内。

十七大在党的建设领域正式提出“主线”的概念，明确“从严治党”的目标和任务。有关从严治党的表述为：“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，坚持党要管党、从严治党，贯彻为民、务实、清廉的要求，以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设，使党始终成为立党为公、执政为民，求真务实、改革创新，艰苦奋斗、清正廉洁，富有活力、团结和谐的马克思主义执政党。”作为改革开放以来专门研究党的建设的重要会议，则从执政党建设规律的高度，总结了中国共产党执政的六条经验，其中第六条即“党要管党、从严治党”。“坚持党要管党、从严治党，提高管党治党水平。治国必先治党、治党务必从严，实行党建工作责任制，坚持严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，开展批评和自我批评，严肃党的纪律，从关系人心向背和党的生死存亡的战略高度加强党风廉政建设，坚持不懈开展反腐败斗争，坚决纠正损害群众利益的不正之风，不断解决党内存在的问题，始终保持党的先进性和纯洁性。”[9]把从严治党当做执政党建设的历史经验，再次表明从严治党不是权宜之计，而是一以贯之的战略方针。

除了党的全国代表大会和中央全会的线索以外，中国共产党纪律检查委员作为党的纪律检查的专门机构，历次纪委会议也大多谈到从严治党的概念。但由于纪委的专业化的职能分工，纪委的有关报告和会议文件大多从纪律处分角度使用“从严治党”，从严治党在执政党建设全局中的地位不甚清楚，故此不对这类文件进行梳理。

总的来看，从十一届三中全会到十八大，从严治党的概念内涵外延逐步明确，在党建全局中的战略地位不断提升。其内涵从简单到复杂，其作用从局部到全局，其定位从战役战术走向战略层面，从严治党的主体、原则、方式、领域、机制等逐步清晰明确，从一般原则要求逐步上升为执政党建设的内在规律。

三、从严治党成为党的建设全局性的指导方针

2012年召开的党的十八大，对“从严治党”论述更加全面：“全党要增强紧迫感和责任感，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”[10]这里提到了两个“坚持”，即“坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党”，这样就做到了两点论。

十八大以后，中央按照部署展开党的群众路线教育实践活动。2013年6月习近平总书记在全国组织工作会议上强调，党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。在反腐败和抓作风的阶段性任务告一段落，特别是群众路线告一段落情况下，2014年10月8日习近平总书记代表中央在党的群众路线总结大会上，进一步深刻阐述“从严治党”的内涵，概括为八条意见：“落实从严治党责任；坚持思想建党和制度治党紧密结合；严肃党内政治生活；坚持从严管理干部；持续深入改进作风；严明党的纪律；发挥人民监督作用；深入把握从严治党规律。”

从严治党有一个发展过程，从过去主要针对反腐败斗争的党的建设的局部要求，到十五大时形成相对系统化的论述成为党的建设的全局性的普遍要求，到2014年10月习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话，提出全面推进从严治党的八项要求，最终上升为党的建设的全局性、战略性、长远性指导方针。从严治党不仅是十八大以来党的建设的实际情况的总结，而且从严治党上升为指导党的建设全局的提纲挈领、内容清晰、要求明确的战略方针。用从严治党作为党的建设统摄全局的指导性战略方针，这是第一次。与十五大报告有关“从严治党”的表述相比，此次表述为“全面推进从严治党”，这就更加系统、更加具有操作性、更具全局性战略性。概括起来，共有五个明显变化：一是重认识，更重落实。“八条”开宗明义就谈责任，这既是对过去从严治党流于表面的反思，更是对“八项规定”以来党风廉政建设经验的总结。二是重思想，更重制度。从严治党要“软”“硬”兼施，既要从思想认识上统一思想澄清问题，更要从制度监督上落实到位。三是重全局，更重要害。从严治党既是关涉长远全局的战略要求，更要善于从阶段性的特征出发，善于抓住主要矛盾，做到政治要求从严、干部管理从严。这是依法治国依法治党的必然要求。四是重自觉，更重监督。党的建设不可能在真空中进行，必须把从严治党落实在推动中国发展变革的全过程，必须发挥人民群众的主动性和创造性，自觉把党置于人民群众的有力监督中，才能真正为“从严治党”找到不竭的动力和源头活水。五是重要求，更重规律。从严治党不仅是党的自觉认知和内在要求，而且也是执政党建设的重要的一般规律，这要求为从严治党探索客观实践的规律，从抽象的要求变成具体可操作的规律，从被动适应上级规定变成主动从实际出发研究探索。这不仅仅是认识的进步，而且是实践的飞跃。

四、贯彻“从严治党”实践中必须处理好的若干矛盾

当前，“四个全面”正在成为执政党治国理政纵览全局的战略布局，“全面从严治党”是其中举足轻重的有机组成部分。“从严治党”既是一种治党的理念要求，也是一种治党的管理方式，更是一种治党的制度安排。党章总纲关于党的建设的总的要求中，明确提出了从严治党的方针。落实从严治党的方针，不是一时一事的要求，必须全面贯穿于党的思想、政治、组织、作风、纪律和制度建设的各方面工作，切实体现到对各级党组织、广大党员和干部进行教育、管理、监督等各个环节中去。在基层落实从严治党的要求，必须处理好下述几个关键矛盾：

（一）认识方面必须处理好依法治党与从严治党之间的矛盾

十八届四中全会将党内法规体系作为法治体系的五个体系之一，依法治党是依法治国的重要内容。“党要管党、从严治党”不仅是口号，更是十八大之后新班子实际施政方向的重要内容。坚持从严治党，方向正确，既是中央的要求，更是基层党建的现实呼吁。十八届四中全会要求：“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”这里需要把握的原则是，依法治党是大框架、大方向、大原则，从严治党是在这一框架、方向、原则下开展，是在相对自由裁量范围内的“从严”。从严的边界，是依法治党。任何从严都不能超越现有的党内法规体系，从严的实际内涵就是不折不扣地执行现有党内法规体系，坚守党纪，坚守规矩。因此出台任何从严治党的地方性法规或意见都必须做严格的合法性、合规性审查，从实体到程序都必须得到严格的检验。

（二）操作方面必须处理好从严管理与从严处分之间的矛盾

从严治党是个全流程的概念，应注重预防和教育，把从严治党的工作重心放在前端。“不教而诛”不行，“一棍子打死”更不行。从严治党应是“全流程”从严，即从教育、管理、惩戒的全流程做到“从严”，尤其应重教育管理从严，组织处理次之。因此必须明确从严治党的重点是前端的教育和管理，不能把依法治党的重点放在组织处理环节，“不教而诛”。

（三）执行方面必须处理好从严治党的绝对与相对的矛盾

依法治党宏观上、战略上和本质上要求在时间和空间上全过程、全领域均应严格按照党内的法规体系，加强党的管理。但在具体操作层面，要区别原则要求与具体操作之间的差异，要注意到制度本身具有的弹性自有其合理性。既然党内的法规体系在制定的时候就存在一定的自由裁量的空间，因此在具体操作层面，“从严”“从宽”是随着实践的需要不断调整，都是依法治党的正常形态。文武之道一张一弛。在基层操作过程中，从严治党不宜一般性、长时间、全领域实行，尤其作为一个战术性的具体要求强制执行。制度本身存在的弹性有其存在的理由。因此在基层落实“从严治党”要求时，必须根据党的建设的实践发展，具体情况具体分析，区分不同层次、不同类别、不同领域，程度不同地实施。

（四）监督方面必须处理好从严治党的普遍号召与个别要求之间的矛盾

从严治党的目的在于提高党的战斗力，完成党的政治任务。这就需要我们对当前深圳基层党的建设的主要矛盾有准确的把握，有的放矢，才能事半功倍。十八大以来党中央采取强有力的措施，加强党的建设，当前基层党组织软弱涣散的状况已经有很大的改观。实践一再证明，基层党建既要从严去“压”，更要按照“学习型、服务型、创新型”党组织的要求，要去“疏”。特别是“两新”领域，“疏”比“压”似乎更为迫切。一般性地提倡从严治党，存在被少数工作粗暴、方法简单的党务工作者或组织滥用的可能，“师出有名”，极端情况下可能变成简单粗暴地开展工作的合法理由，打着从严治党的旗号走向命令主义，从而逃避做艰苦细致的思想政治工作。因此在一般性地号召从严治党的时候，必须坚决防止简单粗暴的工作方法，防止基层党员权利被侵犯。必须坚决提醒基层党务工作者，按照中央的要求做艰苦细致的思想政治工作。

[1]胡耀邦.全面开创社会主义现代化建设的新局面[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html.

[2]关于党政分开——在十二届七中全会预备会上讲话的一部分，（1987 年10 月14 日）[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65382/4429509.html.

[3]赵紫阳.沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html.

[4]赵紫阳.在中国共产党第十三届中央委员会第三次全体会议上的报告，（1988 年9 月26 日）[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65385/4441840.html.

[5]第十三届中央委员会第四次全体会议公报（1989 年6 月24 日）[EB/OL].通过http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65386/4441846.html.

[6]江泽民在党的十三届五中全会上的讲话，（1989 年11 月9 日）[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65388/4441848.html.

[7]中共中央关于加强党同人民群众联系的决定，（1990 年3 月12 日）通过[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65389/4441853.html.

[8]加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告（1992 年10月12 日）[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html.

[9]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（2007 年10月15 日）[EB/OL].http://www.5ykj.com/Article/ldjhdjdw/58195.htm.

[10]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，（2012 年11月8 日）[EB/OL].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546_12.htm.