APP下载

论侦查的社会公开

2015-02-12马婷婷

铁道警察学院学报 2015年4期
关键词:嫌疑人机关程序

文献标识码:A

文章编号:1009-3192(2015)04-0068-06

收稿日期:2015-05-16

作者简介:马婷婷,女,河北石家庄人,西南政法大学博士研究生,广东警官学院法律系讲师,研究方向为刑事诉讼法学、司法制度。

基金项目:本文为广东警官学院2014年省级育苗课题“刑事程序启动制度研究——以公诉案件为对象”(编号:2014-S01)的阶段性成果。

一、问题的提出

侦查程序是公诉案件的必经程序。侦查程序以收集证据、抓获犯罪嫌疑人为己任,其固有的强制性措施决定了侦查既关乎公民的基本人权保障,又关乎最终裁判结果的公正。在中国,经过立法的数次变革,刑事诉讼程序正逐渐由“侦查中心”向“审判中心”转移,但无论如何,侦查都是刑事诉讼程序中的“第一道菜”,对诉讼各方权利的影响都是巨大的,其程序地位和重要性亦是很难被撼动的。如果单从国家追究犯罪的效果这个角度来观察中国的刑事诉讼程序,侦查毫无疑问是整个程序的中心,在一定意义也可以说,真正决定中国犯罪嫌疑人和被告人命运的程序不是审判,而是侦查 [1]。可见,侦查阶段追诉者和被追诉者的对抗最为强烈,也最能够吸引公众的关注。在某些特殊案件中,社会公众对侦查程序的关注,并不亚于对裁判结果的关心。在此情势下,案件侦查过程中侦查机关总是不得不主动或者被动地向社会公开一些侦查信息,其公开路径则主要是通过媒体。然而在司法实践中,侦查机关与媒体打交道总是“磕磕碰碰”:对负面报道反应迟钝,要么敏感脆弱,要么隐瞒逃避;拒绝接触信息社会,对焦点问题,既没有公开的意识,更无公开的路径。这些态度和做法造成的危害比报道本身更为严重,它甚至导致侦查机关的诚信危机 [2]。对侦查机关来讲,其初始目的是打击犯罪,但当个案曝光引起公众关注后,其根本目的却时常转化为平息民愤,维护社会稳定 [3]。因此,考察侦查向社会公开的实践和理论基础,分析与之相左的观点,去其弊、取其利,并作出类型化的制度设计,尽量实现侦查机关和媒体的双赢,即为本次行文的重点。

二、侦查机关与媒体关系的博弈

侦查的社会公开制度是指侦查机关通过媒体及其他途径将侦查信息向公众公开的制度。侦查信息社会公开的方式多样,但最重要的途径是通过媒体的公开。而在此过程中,侦查机关与媒体的关系充满了博弈。

(一)侦查机关与媒体的合作

媒体的本质是以客观公正之态度为公众提供正确信息 [4]。传媒监督”甚至被称为继立法权、司法权、行政权之后的“第四种权力” [5]。这使其在社会管理中的地位愈发凸显。而在我国,自媒体创立伊始,其首要职能并非监督,而主要是担任党和政府的“喉舌”和重要的“宣传工具” [6]。侦查社会公开的目的主要是为了宣传侦查机关的正面形象或者侦查人员的英勇行为。媒体在报道刑事案件时往往口径一致,着力宣传引导,负面消息被强势屏蔽 [7]。很长一段时间,侦查机关和媒体的关系都是处于“蜜月期”,侦查机关对侦查的社会公开抱以支持的态度,侦查的社会公开成为侦查机关与媒体的互动方式之一。学者们也从不同角度对侦查的社会公开进行了分析论证,并予以支持。

1.侦查本身就包含公开的要求。“侦察”应为密行,而“侦查”则依据刑事诉讼法的规定无须经过特殊的审批手续,一般应公开进行 [8]。

2.侦查的社会公开有利于实现公民的知情权。它是公民知情权在刑事诉讼程序中的表现,可以对公众形成有效预警,并且是有效监督的前提。

3.侦查的社会公开有利于实现实体正义。侦查机关的社会公开有利于发动群众提供各种证据和线索,加速破案进程 [9];有利于防止侦查人员怠于行使职权,错误出入人罪 [10]。

4.侦查的社会公开有利于实现正当程序。侦查乃是实现正当程序的重要一环。而保障侦查合法进行,防止滥用侦查权的方式之一,就是增强侦查活动的透明度,实行侦查的社会公开。

5.侦查的社会公开有利于预防犯罪。侦查的社会公开对大部分潜在的犯罪嫌疑人有警示和威慑作用,同时,也促使那些尚未落网的罪犯迫于全社会的围堵而悬崖勒马,主动投案 [11]。

6.侦查的社会公开有利于提高侦查机关的公信力。“正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现”。媒体对刑事案件的追踪和报道能极大提升侦查人员的正义形象,提高侦查主体、行为和结果的公信力 [12]。

(二)侦查机关与媒体的冲突

随着言论自由范围的不断扩大及公民权利意识的不断增强,媒体逐渐恢复了其固有属性,即及时、客观、全面地报道新闻事实。而其政治属性则越发淡化,政府机关对媒体实行全面控制的时代渐渐远去 [13]。媒体开始报道侦查中的负面新闻,对侦查机关的行为进行“揭露”和“批判”。因为,相对于惩奸除恶的正义形象,警察的违法办案行为似乎更能吸引公众眼球。“警察刑讯逼供”、“警察徇私枉法”等报道不时见诸报端。一段时间,侦查机关与媒体的合作变得扑朔迷离,直接反映就是对媒体的侦查公开要求予以拒绝和排斥。一旦媒体欲对某些敏感个案进行追踪,办案人员总以涉及侦查秘密为由加以拒绝。侦查机关与媒体的关系进入“冷战期”。不仅实务界人士开始坚决反对侦查的社会公开,学界也有人开始对侦查不公开的理由加以分析论证,并与支持侦查公开的理由针锋相对:

1.不公开侦查可以保障侦查的有效性。侦查信息公开可能导致犯罪分子闻风而逃、毁灭证据 [14]。秘密侦查手段的暴露增加了破案的难度 [15]。侦查员个人信息的披露不利于其长期开展工作 [16]。

2.不公开侦查可以保护犯罪嫌疑人享有的无罪推定权利。侦查机关在法院审判以前就将犯罪嫌疑人公之于众,社会舆论压力很可能会影响法官心证,导致错判,背离无罪推定。

3.不公开侦查有利于保障证人人身安全。侦查信息公开置证人于险境,使其极易遭到威胁或打击报复,并进一步导致证人不愿出庭作证。

4.不公开侦查有利于保障被害人免受二次伤害。侦查不公开可以有效避免个人隐私被媒体披露 [17]。在某些情况下,如强奸案、未成年被害人的案件,侦查的不当公开很容易给被害人造成二次伤害。

(三)侦查机关与媒体的双赢

毋庸讳言,侦查密行是对侦查实践的形象描述。毕竟,“任何猎人都不会敲着鼓去打猎”。但是,刑事侦查新闻性强、可读性高,极易成为社会舆论关注的焦点。而且,随着媒体形式和手段的发展,刑事案件披露渠道亦不断拓宽。如在“自媒体”背景下,侦查的公开大多并非侦查机关主动为之,而是通过“街拍”或是被“网友”无意中发现。因此,侦查机关意识到,对媒体的逃避和拒绝并非上策。而且,侦查的社会公开的积极意义并未丧失,挽救公信力危机的现实需求也令侦查的社会公开势在必行。对侦查信息完全保密无异于“掩耳盗铃”,单纯排斥媒体无异于“因噎废食”。因此,侦查机关开始在规范制定和侦查实践中正视并重视媒体。2004年,公安部宣布在全国公安机关实行定期新闻发布制度,及时向媒体和公众发布重要信息。2005年,公安部刑侦局下发了《关于实行“办案公开制度”的通知》,决定自2005年8月1日起在全国公安机关刑侦部门实行“办案公开制度”,即实行立案、破案和命案工作进展回告,实行办案程序、时限、进展、结果公开等。2012年,公安部出台《公安机关执法公开规定》,该规定首次以法规范形式提出“侦查公开”,也是“第一部全面规范执法公开工作的规范性文件” [18]。之后,侦查社会公开的成功案例不断涌现,如2013年《新快报》记者“陈永洲案”,在媒体和舆论几乎一边倒谴责警察的形势下,侦查机关及时公布了讯问犯罪嫌疑人的录音录像,扭转了不利局面,重树了侦查机关的正义形象。

但是,个别媒体报道失实、泄露侦查秘密、间接传播暴力和色情信息等问题确实令侦查人员不胜其烦。对此,媒体开始探索行业自律规范,其内容主要包括:媒体工作者须增强法律意识和法制观念,遵守新闻纪律;需要有大局意识,配合打击犯罪,维护社会正义;注重职业道德,坚持正确舆论导向,客观反映事实真相。这些规则虽然强制性较弱,但至少表明媒体任意报道的时代已接近尾声。侦查机关和媒体的关系正处于“修复期”,这也是侦查机关和媒体在博弈之后寻求双赢的结果。

同时,学界也开始从理论上探索防止媒体审判之道。一方面,在公开与不公开孰轻孰重的问题上,有学者认为,应当以侦查适度公开为原则,侦查秘密为例外。理由一是侦查公开更符合法律原则的基本要求,二是侦查公开原则具有更强的正当性基础,三是各国实践的选择 [19]。然而,笔者认为,刑事侦查应以“密行”为前提。刑事侦查的固有属性决定了其目的主要是收集证据、证明案件事实,以打击犯罪。这种天然的倾向也解释了为何在实践中除非迫不得已,侦查人员在个案中都对媒体高度戒备,并对办案情况讳莫如深。即便媒体欲正面报道,侦查人员仍会感到不安,担心犯罪嫌疑人会闻风而逃,担心侦查手段公之于众会增加嫌疑人的反侦查能力,更担心公众期望过高而使宣传效果适得其反。而从另一面来看,随着正当程序深入人心,社会愈发需要侦查公开,因为这是公众在刑事诉讼程序中行使知情权的重要方式;媒体需要侦查公开,因为刑事案件的新闻性和故事性总能形成舆论看点;侦查机关需要侦查公开,因为它是法制宣传和重建侦查公信力的关键一环。侦查不公开抑或公开只是一个问题的两面,双方并非不能共存。前者主要以无罪推定为理由,后者则以知情权为依据,分歧只是理论基础孰轻孰重的争议。所以,侦查公开应当是一种适当的公开,应当考虑到各方面的利害关系,在公开与秘密两个方面进行权衡。联合国1994年的《关于媒体与司法关系的马德里准则》第1条就规定:基本准则并不排斥在司法调查程序阶段对法律秘密的保守。这种情况下,秘密保守的目的是为了保障对被怀疑和被控告的个人的无罪推定的实现。不能限制任何人了解官方调查结论和调查情况的信息 [20]。可见,顺应世界潮流及我国法治发展进程,以侦查密行为前提对侦查行为进行适度公开,不仅与我国现实需求相符,更是践行国际准则的要求。

三、侦查社会公开的制度设计

(一)侦查社会公开的原则

笔者认为,侦查的社会公开应遵守比例原则。比例原则本是一项行政法原则,但现在已经被引入刑事诉讼理论并广泛应用于刑事侦查领域。按照比例原则的要求,侦查的社会公开还应当遵循以下具体原则。

1.适当性原则

侦查的社会公开应当合乎一定的正当目的,如收集犯罪线索、抓获犯罪嫌疑人、警示公众预防同类犯罪行为等。如果侦查的社会公开仅仅是为了满足大众的猎奇心理,或者只是为了在考核中获得加分,则侦查的社会公开就不具有正当性。因为犯罪嫌疑人是刑事诉讼的主体而非客体,不应把其当作供人娱乐、观赏和提高业绩的手段。

2.必要性原则

如前所述,侦查密行仍然是侦查的基本原则。故只有在不损害或者较少损害相关法益的前提下,侦查才能公开。如果侦查的社会公开会导致对被害人、未成年人的二次伤害,或者会招致对证人的威胁,则刑事案件就不应向社会公开。

3.狭义比例原则

这一原则要求侦查的社会公开的渠道和手段应该与要保护的法益相称。如某些个案为了抓捕犯罪嫌疑人,就可公开犯罪嫌疑人的身份及外貌特征,但如果单纯只为法制宣传或预警,则就应该隐去相关人的外貌和真实姓名。当然,比例原则的指导仍然属于理论范畴,抽象性较强。对此,关于侦查的社会公开,可在狭义比例原则的指导下具体考虑以下因素:

(1)是否会妨碍侦查的顺利进行。如果可能导致犯罪嫌疑人毁灭、伪造证据,闻风而逃,或者与其他嫌疑人订立攻守同盟的情况发生,就不应将侦查信息披露。

(2)是否会影响对犯罪嫌疑人的公正审判。根据无罪推定原则,如果侦查的社会公开所引起的舆论压力会影响法官的判断和公开审判,则侦查就不应公开,或者有限公开。

(3)是否会影响相关人员的人身安全。如果侦查公开会危及相关人员如侦查人员及其线人、证人,甚至被害人的人身安全,这些案件的相关情况就不宜公开。如果公开会损害当事人特别是被害人的名誉,相关信息也不应当公开。

(4)是否会影响公共安全或公共秩序稳定。如果一些案情过于残忍和离奇,或掺杂民族及宗教问题,或容易引起群体性事件,造成严重后果,则这些案件情况就不宜向社会公开 [21]。

(5)是否得到诉讼主体的同意。基于侦查的社会公开有可能会出现妨碍侦查、有罪推定、二次伤害的问题,侦查机关在决定是否进行侦查的社会公开时,应考虑诉讼主体和参与人,特别是被害人和证人的意愿。如果被害人坚决不同意公开,则侦查的具体情况就应保密。

当然,所有侦查的社会公开都可能会出现上述问题。对于个案,侦查部门应当由案件的经办人、新闻发言人、网络管理员等组成侦查公开研判小组,按照比例原则迅速分析公开的利弊,及时将信息公开或者公布不公开的理由。

(二)侦查社会公开的内容

模式化、类型化的分析更能达成理论研究的目的 [22]。对于侦查社会公开的内容,虽然有学者提出应对侦查信息进行等级化处理 [23],但大部分设计仍然是对公开的内容进行列举,并未分等级,更未类型化。对此笔者认为,应当以审判公开为参照系,所有在审判阶段依法不应向社会公开的事项在侦查阶段都不公开,且侦查阶段不适于公开的范围应大于审判阶段。在类型化上,可以按照主动公开和被动公开、犯罪嫌疑人到案的公开和未到案的公开、对人的公开和对事的公开几种标准,对侦查社会公开的内容进行分析。

1.主动公开和被动公开

2013年1月1日起实施的《公安机关执法公开规定》(以下简称《规定》)第3条规定,公安机关对涉及公共利益、公众普遍关注、需要社会知晓的执法信息,应当主动向社会公开。第4条规定,公安机关不得公开涉及国家秘密,以及可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息。公安机关不得向权利人以外的公民、法人或者其他组织公开涉及商业秘密、个人隐私的执法信息。但是,经权利人同意公开,或者公安机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,可以予以公开。《规定》第8至15条还规范了向社会公开的内容、范围、期限、程序。据此,公安机关主动公开的内容包括:(1)刑事案件的受理范围、申请条件和法定程序、时限,以及当事人依法享有的权利、义务和监督救济渠道;(2)辖区社会治安状况、安全防范预警信息;(3)涉及公共利益、社会高度关注的重大刑事案件调查进展和处理结果;(4)发现影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整刑事案件信息,公安机关应当主动澄清。由于主动公开属于公安机关的积极执法行为,很容易对公民人身和财产权造成实质影响,故实践中侦查机关对个案的社会公开往往是被动进行的,只有当案件的自身影响力以及侦查行为的进行引起了民众的广泛关注,以致出现了错误信息的散布,程序外侦查公开的开启才有回应民众知情权、接受社会广泛监督的必要 [24]。可见,除法规明确规定主动公开的内容外,其他都应被动公开。侦查信息不一定主动公开,但对公众的质疑一定要主动回应。

2.犯罪嫌疑人未到案的公开和到案的公开

在犯罪嫌疑人未到案的情况下,如果犯罪嫌疑人身份未确定,则侦查社会公开的目的应当是为了收集线索,确定犯罪嫌疑人身份;如果犯罪嫌疑人身份已经确定,则侦查社会公开的目的应当是公布犯罪嫌疑人的身份和特征以便群众配合抓捕。在此种情况下,侦查机关和媒体要特别注意避免侦查公开后犯罪嫌疑人闻风而逃,或者致使被害人、证人遭到打击报复。而在犯罪嫌疑人已经到案的情况下,侦查机关对案件的社会公开应当是为了回应公众的关注,对社会公众进行预警或法制宣传。面对公众的质疑,可以公布一些关键证据以避免以讹传讹。

3.对人的公开和对事的公开

对人的公开应包括以下几类:(1)对犯罪嫌疑人身份的公开。笔者认为,如果不是为了通缉、抓捕等目的,对犯罪嫌疑人的身份、住所、家庭情况等都不应公开。故此,媒体在跟拍抓捕现场时,不应直接曝光犯罪嫌疑人的外貌,否则,不仅侵犯了犯罪嫌疑人的隐私权,更是对无罪推定的违反。(2)对被害人和证人身份的公开。除非涉及平息危机等重大社会利益,被害人和证人的身份一般都不应公开。备受关注的李某某强奸案,被害人的姓名、照片均在网上流传。在公众针对案情及被害人情况议论纷纷时,“专门机关”和“专家”却对程序公开造成的对被害人隐私权的侵犯集体噤声,这成为此案办理中最大的漏洞和败笔。(3)对侦查人员身份的公开。侦查阶段很多案件证据并未收集、固定完整,且侦查人员将来还要侦破其他案件,故此时不宜公开侦查人员的身份、声音、外貌。网站及电视媒体应当在视频中采取变声及“马赛克”的方式对侦查人员的出场作技术处理。(4)与案件无关的第三方信息应当保密,因为这关涉其他合法主体的隐私权。但是,实践中侦查机关和媒体对此多有疏忽。如媒体在曝光犯罪嫌疑人时,常将其所在地点和与其同行之人一同曝光。

对事的公开可以分为:(1)对实体法事实的公开。其一,证据公开。目前,实务部门与理论界分歧较大的就是关于犯罪嫌疑人供述的公开问题。在某些法制节目中,常会出现犯罪嫌疑人穿着囚服声泪俱下承认有罪的场景。《新快报》记者“陈永洲案”也正是因为警方公布了供述录音录像而扭转了被动局面。而域内外学者则大多认为应当将犯罪嫌疑人的自白排除在公开的信息之外 [25]。笔者认为,犯罪嫌疑人供述不应轻易公开,因为其侵犯了犯罪嫌疑人的人格尊严,且有可能影响其公正审判权。但是,当侦查机关面对舆论风暴甚至群体性事件时,公开犯罪嫌疑人供述未尝不可,其依据就是前文所述的比例原则。而对其他证据,如被害人陈述、证人证言等言词证据应尽量保密,这主要出于保护其人身安全的考虑。对物证、书证、鉴定意见等实物证据则可以公开,因为公开并不影响其客观性,而且还能起到法制宣传之功效。其二,案件事实公开。案件事实应列为可公开的范畴,如前所述,这是法制宣传和警示所需。但是,对于一些手段极其残忍、作案手法新颖的案件,公开案情要再三斟酌,因为一旦公开,有可能产生模仿效应,使侦查的社会公开得不偿失。(2)对程序法事实的公开。其一,强制措施的公开。目前案件侦查的社会公开,尤其是对电视媒体的公开,常在叙述完案情之后,附加一句“目前,某人已经被刑事拘留”或者“逮捕”。其目的就是警醒世人,引以为戒。笔者认为,如此公开并无不当,且还能起到监督之效。其二,专门调查手段的公开,笔者认为,专门调查手段不宜公开,尤其是侦查谋略及技侦方法,公开后容易提升犯罪嫌疑人的反侦查能力。其三,程序过程的公开。程序过程应当公开,这是公众了解刑事诉讼程序,进行程序监督的重要方式。案件是否存在超期羁押、是否有徇私舞弊等现象往往可从程序所处阶段及长短分析一二。

(三)侦查社会公开的机制

太原警察打死北京警察的事件,媒体报道铺天盖地。而当某媒体就此事采访北京市公安局新闻办公室两位警官时,回答竟是“这只是警察的个人行为和个案,不代表警察整体形象,不值得媒体如此关注” [26]。这种拒媒体和公众于千里之外的回答不仅无助于平息个案影响,而且还加深了公众对警察特权的反感。因此,确立正确对待媒体的态度是完善警察与媒体关系的前提。对此,可以借鉴香港警队做法,建立专业化的公共关系机构,负责向新闻媒体发布信息,收集媒体对警察的评价,掌握媒体动态。并可以通过以下机制来实现侦查的社会公开。

1.建立新闻发言人机制。新闻发言人制度可以确保合适的人在合适的时间说适当的话,澄清事实真相,正确引导舆论。新闻发言人经过培训应该有能力做到:在镜头前表现自然,能有效倾听,快速恰当地回答问题;能在压力下保持冷静,能有效质疑不准确信息,用公关语言替代无可奉告;能灵活解释不便回答的问题;等等。

2.建立危机处理机制。重新调整与媒体的关系,针对一些失实报道,主动向公众传播正确信息,将失实报道的影响降到最低。特别注意不能采取“捂”与“包”的做法,应善于接受批评,改进不足,把诚恳积极的态度通过媒体展示给公众 [27]。

3.建立侦查公报机制。可以通过出版物、社区公告栏、官方网站、第三方媒体等形式,定期向社会通报本辖区刑事案件的立案、侦查和侦查后的处理情况,通报主要案件的侦查进展情况、重要犯罪嫌疑人的羁押情况,等等。

4.建立侦查热线机制。由侦查机关与电信部门联合建立类似于110、114、119、148的热线电话。通过该热线,公众既可以提供案件侦破线索,又可揭发侦查取证过程中的违法情况,如刑讯逼供、贪赃枉法、玩忽职守,等等。

5.建立侦查直播机制。对于少数重大、复杂、疑难案件,或控辩双方对事实认定和法律适用存在重大分歧的案件,经侦查机关批准,新闻媒体可对其中如抓捕现场、讯问犯罪嫌疑人、询问证人或侦查实验等进行现场录像。这样,既可监督侦查,又可进行法制宣传。

6.建立质询追责机制。对于经法定程序认定为错拘、错捕、错判的案件,建立公开质询制度。质询参加者应包括侦查机关负责人及其直接责任人员、同级人大常委会法律监督部门及诉讼各方。公众可自由旁听,新闻媒体可自由采访报道 [28]。同时,当犯罪嫌疑人的合法权益受到媒体不当侵害时,立法应赋予其一定的救济途径,如要求有关媒体停止侵权或在公开场合发布信息以恢复名誉等。涉事侦查人员应承担相应的民事赔偿责任。

猜你喜欢

嫌疑人机关程序
在推进“两个机关”建设中践行新使命
强化使命担当 建设“两个机关”
把人大机关建设成为学习型机关
试论我国未决羁押程序的立法完善
“程序猿”的生活什么样
光从哪里来
无序攻击的防御与控制(中)
英国与欧盟正式启动“离婚”程序程序
三名嫌疑人
创卫暗访程序有待改进