高校循章治理问题分析

李国琼

(昆明医科大学，云南 昆明 650500)

高校循章治理问题分析

李国琼

(昆明医科大学，云南 昆明 650500)

大学章程是高等学校依法治校的重要依据，遵章治理是实现高校治理体系和治理能力现代化的重要途径。要促进大学章程建设与高校治理良性互动，必须厘清大学章程与高校治理的关系，提高循章治理意识，落实高校办学自主权，形成充分发挥各利益主体作用的多元治理机制，健全及时纠偏纠错的监督体系。

大学章程；高校治理；治理能力

大学章程是国家关于学校办学方针和原则的具体化，是统领学校工作全局的“宪法”。[1]作为高等学校依法治校的重要依据，大学章程上承国家教育法律法规，下启学校各项规章制度，为学校治理提供了制度基础，是实现高校有效治理和治理能力现代化的重要制度。

一、大学章程与高校治理的关系

高校治理与传统管理不同，管理是指自上而下的垂直管制，治理则是指处理好利益相关者的利益平衡问题。高校治理是学校内部管理与外部制度环境互动的过程，要处理好内、外部的相关关系。[2]高校治理具体包括两个层面：一是宏观层面，指学校与外部的关系，包括政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学之间的关系。二是微观层面，指学校内部的关系，包括党委领导(政治权力)、校长负责(行政权力)、教授治学(学术权力)、民主管理(民主权利)之间的利益调整，要通过一定的组织方式形成多元主体参与的治理模式，使每一个利益群体都受到关注并按职责参与学校的治理，使不同利益主体之间实现和谐共治。大学章程的实质是对高校治理中利益相关主体的权力进行合理有效的调整和分配。两者之间相辅相成，共同促进，在学校发展中各司其职，各尽其责。

(一)大学章程是高校治理的必要前提

《中华人民共和国教育法》规定：“设立学校及其他教育机构必须具备组织机构和章程等基本条件”，并“按照章程自主管理”，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程等材料”，并明确了章程应当具体规定的事项。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)也明确提出：“各类高校应依法制定章程，依照章程管理学校”。教育部为完善中国现代大学制度，指导和规范高等学校开展章程建设，促进高等学校依法治校、科学发展，颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，并发出通知要求各省教育主管部门督促高校完成章程制定或修订工作，且必须在2015年底以前完成所辖大学的章程审核工作。由于历史的原因，一些高校一直没有章程，有章程的学校多数也如同空文，在具体工作中没有得到落实和执行。随着国家治理体系的完善和治理能力的提高，大学章程作为高校治理体系和治理能力提升的一个重要条件，成为高校实施治理是否合法的一个重要前提。

(二)大学章程是高校治理的重要依据

大学章程作为高校依法办学的基本规范性文件，一旦真正实施，必将在高校治理过程中发挥重要作用。大学章程的法定性、规范性为高校治理提供了重要依据，高校按照“大学宪法”，即大学章程法的模式、法的精神及相关的法规和制度来治理学校，是我国高校治理现代化、规范化、民主化的重要标志，是学校由管理向治理转变的重要内容。大学章程为高校治理有章必依、有令必行、有禁必止提供了具体可行的依据，使各利益相关主体在规定的责权范围内履行职责，完成使命。[3]

(三)大学章程促进高校内部治理结构的完善

大学章程作为指导和规范高校建设发展的纲领性文件，以章程来调整学校内部治理结构，并按照中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》界定和规范学校各利益主体之间的关系，形成政治权力、行政权力、学术权力与民主权利相互制约共同促进的治理模式，规范各项职能的运行机制，明确各自的权责，丰富和完善了高校内部治理结构，促进高校有条不紊地良性运行。

二、高校循章治理中的难点问题分析

大学章程中虽然明确了各利益相关群体的权责，但在具体实施过程中，无论是学校外部的政府，还是学校内部各层级的认识和行动均还存在一些难点：

(一)对大学章程的认识不足

由于历史的原因，本应先有章程再有大学的正常程序在实践中往往不是这样的，很多情况是先有学校再有章程，或者章程被“束之高阁”未起作用，变成“写在纸上，挂在墙上，落在地上”的形式主义空文。无论是教育主管部门还是政府有关部门，或是学校领导都还没有完全养成依法治校的习惯，导致学校经常按照经验逻辑和惯性运转。有的人认为，大学章程是学校自己制定的规则，其权威性远远低于国家的教育政策和教育法规，对高校的约束性不强；有的人认为，大学章程不如“长官意志”有用，很多时候不是“章程说了算”而是“领导说了算”。

(二)学校办学自主权不足

在高校治理过程中，虽然章程明确规定了举办者和学校的权力，明确规定了学校拥有“办学自主权”，但在具体实施过程中，大学办学自主权非常有限。例如，高校的招生计划受教育厅控制而非市场需要，用人制度受教育厅和人事厅双重管理，专业设置要经教育厅审批报教育部备案，科研项目的立项与审批、科研成果的评价等需要教育厅、科技厅等评审，使得学校在一系列办学事务上没有选择权，学校仍然处在政府的严格管控之下。由于政府管得过宽、过细，导致学校办学自主权严重不足，不仅挫伤高校的办学积极性，而且也降低了高校的责任意识。既然政府及其主管部门不给或不落实自主权，那么，学校办不好也就可以在“心安理得”中“自我安慰”。

(三)内部权力结构不均衡

大学章程明确了学校内部严格执行“党委领导下的校长负责制”，并规定学校党委的政治权力、校长的行政权力、教授的学术权力、师生的民主权利，以及学院的工作责权。但在实施过程中往往出现职能过分集中于学校党委和行政，教授的学术权力和师生的民主权利被弱化，有时甚至异化为政治权力和行政权力的代言。与此同时，学院作为学校的办学实体单位，由于在管理重心下移过程中的责权利问题使得学院的主体作用没有得到充分发挥，等、靠、要思想严重，导致内部各利益群体的地位和作用失衡。在个别学校，各种权力有时甚至集中于个别领导手中，助长了“独断专行”和“一言堂”，既害个人也损组织。

(四)监督评价机制不健全

高校在循章治理过程中，对章程执行的效果和情况没有实行严格的监督控制，对未执行到位或未认真履职者也没有严格的问责制度；工作业绩考核中对干部的考核与对部门(单位)的考核存在脱节现象，对普通干部的考核缺乏科学评价机制，多限于填表等形式，有走过场的嫌疑，导致章程执行过程中的随意性。由于监督评价机制不到位，经常出现“有章不依、执章不严、违章不究”的现象，久而久之，大学章程就成了“橡皮图章”。

三、提升高校循章治理能力的建议

(一)提高循章治理意识

思想是行动的先导，认识不到位，行动打折扣。由于历史的原因，大多数学校章程制定工作滞后，有章程的学校也因客观条件的限制处于“束之高阁”的状态。随着2011年教育部第31号令《高等学校章程制定暂行办法》实施以来，各高校陆续开展章程的制定或修订工作，将于2015年底以前完成章程制定工作。制定章程和执行章程既是加强国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，也是高校依法治理促进发展的必然要求；无论政府还是学校都要加强宣传，充分认识循章治理的重要性，严格按照高校章程这一“大学宪法”规定的内容，突出“法”的理念，各司其职，各尽其责，提高循章治理的意识。

(二)落实高校办学自主权

落实高校办学自主权是大学章程真正发挥作用的前提条件，没有办学自主权，再好的大学章程也只能是“画饼充饥”。高校章程明确规定了学校与举办者的关系，高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则落实权利义务，保障学校的办学自主权。这就要求政府必须明确服务理念，转变服务观念，树立服务意识，改变服务方式。[4]认真履职依法办事，把招生权、用人权、专业设置权等下放各高校，充分发挥社会、市场、大学的作用，让高校根据自身的发展与社会、市场的需求，严格按照人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的职能开展工作，认真落实办学自主权。高校同时要自觉接受政府、社会等对学校的办学水平评估，以保证良好的办学质量和水平。

(三)形成充分发挥各利益主体作用的多元治理机制

大学章程明确规定了学校内部的权力运行机制，在学校治理中，要严格按照章程和《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》的规定，充分发挥政治权力、行政权力、学术权力和民主权利的作用，制定和完善相应的配套制度，使政治权力统筹全局、谋划战略，行政权力研究战术、狠抓落实，学术权力致力教学、促进科研，民主权利汇聚民智、参与管理，真正构建“党委领导、校长行政、教授治学、民主管理”的多元治理机制，学校党委、行政、专家教授和教师学生各司其职、各尽其责参与学校的事务，实现学校科学决策与治理。另外，还要突出学院办学的重心地位，权责结合，在涉及人才培养、科学研究、社会服务的人、财、物及办学资源配置等方面下移治理重心，摈弃“等、靠、要”思想，调动办学积极性，发挥学院在学校办学中的实体作用。

(四)健全及时纠偏纠错的监督体系

章程的有效执行，离不开多元主体的参与和监督，学校在治理过程中既要接受政府、社会、家长和舆论的外部监督，更要自觉接受学校纪委、监审、教代会、工会和学代会的内部监督。为此，学校要建立相应的制度，对需要对外公开及涉及师生切身利益的工作进行信息公开和办事流程公开，并畅通监督和反映问题的渠道，及时对做得不好的工作进行纠偏纠错，做到党委不过多干涉行政，保证校长独立行使行政权力；行政不干涉学术，保障教授治学和学术自由；民主权利发挥好监督作用，促进学校良性运行。

结 语

大学章程与高校治理相辅相成，互为条件，只有科学制定和严格执行大学章程，高校治理才能实现规范化和制度化；只有推进高校治理体系和治理能力现代化，才能进一步完善大学章程。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这为全面施行大学章程和改善高校治理提供了良好机遇，提出了时代要求，深入贯彻十八届四中全会精神，必须切实加快大学章程建设步伐，大力推进高校治理现代化。

[1]吴绍芬. 大学章程及其制定的策略探讨[J].高校教育管理,2011(9).

[2]高伟、李静静. 高校治理研究综述[J].经济师,2012(2).

[3]仲伟俊. 东南大学章程编制的理想之思[J].中国高等教育,2014(Z1).

[4]孙珺. 高校治理的多元化途径与手段分析[J].当代教育论坛,2013(5) .

责任编辑：杨松禄

李国琼(1969—)，女，昆明医科大学校长办公室主任，副教授，主要从事高等教育管理研究。

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1671-2811(2015)01-0140-03