法治反腐：价值意蕴·现实困境·路径选择

蒙 慧,任鹏丽,李新潮

(兰州大学马克思主义学院，甘肃 兰州 730000)

法治反腐：价值意蕴·现实困境·路径选择

蒙 慧,任鹏丽,李新潮

(兰州大学马克思主义学院，甘肃 兰州 730000)

十八届四中全会全面推进依法治国，对党风廉政建设和反腐败工作具有重要的战略意义，标志着我国的法治反腐将进入一个新的历史时期。法治反腐是摒弃人治反腐流毒的有力保障，是遏制官场“潜规则”的迫切需要，是我国防止公权力异化、依法治国的必然要求。当前，法治反腐在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究四个方面依然面临着诸多现实困境。因此，法治反腐必须在科学立法、依法问责、严格执法方面不断完善。

法治反腐；价值意蕴；现实困境；路径选择

十八大以来，新一届中央领导集体以零容忍的态度惩治腐败，对腐败行为和腐败分子形成了巨大震慑。然而当前，从严治党任务依旧紧迫，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)强调，“完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”[1]因此，要想把反腐败工作进行到底，必须建立一种长期稳定的制约机制，用法律手段制约官员腐败，让法治反腐常态化。

一、法治反腐的价值意蕴

(一) 法治反腐是摒弃人治反腐流毒的有力保障

在我国政治制度还不够完善，经济制度还不够健全的时期，主要依靠领导者个人的权力和权威的人治反腐发挥过重要的作用。然而，在当前全面深化改革的背景下，必须通过寻求治理腐败的治本之策来摒弃人治反腐的弊端。当前，在现实反腐实践中，人治反腐主要表现在两个方面：在预防腐败方面，对关键时期、关键人物的预防监督主要依靠中央出台的各项规定，而长期有效的监督制约机制设计不够合理，不够健全和完善。在惩治腐败方面，有时以领导意志为标准，对大规模的腐败案件随意缩小打击面，突破法律，制定出台从宽政策，对腐败行为进行选择性查处与惩治。因此，应充分发挥法治反腐特有的规范性与公正性，使任何治理腐败的方式都在法治框架内严格按照法律规则进行。

(二)法治反腐是遏制官场“潜规则”的迫切需要

当前，在一定范围和一定程度上仍存在浓厚的“官本位”思想。封建社会时期长期以来形成的“朝里无人莫当官”、“千里当官只为财”等腐朽官场文化影响深远，即使在新时期，“政治就是拉帮结派”、“工作就是开会发文”、“能力就是说话办事”[2]等潜规则观念仍在一些地方有影响。传统行政价值观与思维模式对当代行政理念及行为仍发挥着一定的作用，形成了一种思想文化定式。官员被错综复杂的社会关系网络所包围，人格化的交往关系往往导致行政系统中“走后门”、“人情风”、“拉关系”的不良风气，搞裙带关系，任人唯亲、假公济私乃至结党营私等现象时有发生。一些干部在利益驱动下置原则于不顾，混淆公私界限，甚至出现成群结伙的腐败行为，相互勾结、官官相护、结伙作恶、营私舞弊，无视党纪国法，严重损害了党和政府的形象。《决定》指出：“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，决不允许办关系案、人情案、金钱案”。[1]由此看来，要想走出腐败——反腐败——新一轮腐败的怪圈，必须根除潜藏在官员中的“潜规则”，用法治来使潜规则无处藏身。

(三) 法治反腐是防止权力异化，依法治国的必然要求

公职人员利用自己手中的行政权力谋求个人利益是导致权力异化的根源。在现实政治生活中，一些官员任意玩弄手中的权力，甚至将公共权力变成升官发财的手段，这种行为如果得不到有效的规制，就会出现各种严重的腐败现象。当前，中国新一届中央领导集体高度重视法治建设，树立了建立法治型政府的目标，规范权力运行机制，依靠制度来加强对权力的制约与监督，把权力关进制度的笼子里。可见，在依法治国的大背景下，为了防止公权力的异化，必须用严格的法律制度体系的“笼子”关住那些掌控公权力者，只有这样才能明确行为规范的底线；才能形成强大的震慑效应；才能确保惩治腐败的成效。

二、法治反腐的现实困境

当前在法治反腐的过程中，很多方面依然存在诸多困境，使法治反腐难以发挥其应有的威慑作用。正确的认识法治反腐中的存在的问题，是推进反腐工作的关键。

(一)法治反腐在“有法可依”环节的困境

1.反腐败党纪党规与国家法律不协调。《决定》强调要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。当前，在我国反腐败的具体实施过程中，某些方面由于调整范围不一样，还存在反腐败党规党纪与国家法律相互之间不协调的地方。具体表现在以下几个方面：首先，我国反腐败法律制度主要依靠政策法规，法律建设相对滞后。然而，政策法规没有法律所具备的权威性和普遍约束力。因此，应及时把成熟的党纪党规转化为国家法律。其次，二者之间缺乏有效的沟通协调机制，容易出现分歧和错位。例如在制裁手段方面，存在用法律手段解决党内问题，或者以党纪处分代替法律制裁的现象。因此，反腐党纪党规与国家法律不协调，不仅使法律的威慑力权威性难以发挥，而且党内法规的执行效果也难以实现。

2. 缺少一部统一的反腐败专门法以及相配套的反腐败单行法律法规。我国有关反腐败的法律规定，在数量上确实不少，但是基本散见于《宪法》、《刑法》以及各级政府颁布的现行规章、条例之中。仅仅依靠分散的法律和党内法规，交叉重复，职责不明，可操作性和制约性不强，影响到反腐败的实际效果。制定一部统一的系统性的反腐败专门法已成为社会各界的普遍共识。我国目前与反腐败相关的单行法律法规，虽有关于惩治贪污贿赂行为的条款，但问题很多，难以充分发挥补充的效果。而且各种单行法律法规还存在范围较狭窄、体系不够完整等问题，如“政务公开法”、“公职人员财产申报法”等，在具体实施过程中难以发挥出它的作用，不利于反腐败工作的顺利进行。

3.国内反腐法规与国际先进的法治反腐缺乏合作。目前，我国国内反腐败法律法规还难以与《联合国反腐败公约》(以下简称《公约》)相协调，这直接影响到了海外追赃追逃工作的效果。首先，随着腐败分子外逃，部分腐败资产转移到了目的地国，可能对该国家经济有一定的作用，一些国家处于自身利益的考虑，拒绝合作。其次，涉外的腐败案件调查取证需要开展国际合作，中国外逃的腐败分子案情调查也需要犯罪嫌疑人的所在地国家给予配合。然而，由于司法理念和制度的差异，中国的调查取证等执法行为，能否得到合作国家的认可，考验着中国执法人员的智慧，也检验着中国法治被国际认可的程度。再次，《公约》虽然规定了资产的返还与处分原则，但是在具体的实施过程中，由于各国的法律法规不同，可能会对他国的裁决不认同，这就需要各国不断加强合作，寻求双方都认可的解决方案。

(二) 法治反腐在“有法必依”环节的困境

反腐立法的目的是为了有法必依。但是在现实中，反腐在执行上面临着权、钱、情与法的较量：

1.权与法的较量。主要表现在执法过程中的以权代法、以权压法甚至以权枉法等严重违背法律精神现象。党政部门及其领导干部，以其权力意志和长官意志来干扰、支配、阻碍执法机关严格执法，置法律威严所代表的国家意志于不顾，以部门利益、地方利益甚至个人利益来牺牲国家利益与人民群众的利益，从而严重损害了社会法制的尊严和人民群众对党和法律的信赖。

2.钱与法的较量。主要表现在金钱对国家干部、政府官员的引诱和腐蚀，使有的地方贪污、贿赂盛行，请客送礼成风，钱、物成了顺利办事的润滑器、催化剂以及公关成功的媒介物，使正常的管理工作和执法活动变成了庸俗的交易。由于人性的弱点，在面对钱与法的选择时，很多执法者难以抵制金钱的诱惑，而很多企图逃脱法律制裁的人，也会抓住一切计划，想尽一切办法通过金钱买门路、通关节。这些行为造成的严重后果，令人触目惊心，使党和国家的形象受到严重损害。

3.情与法的对抗。主要表现在“关系网”对法律的猥亵。当前，各单位部门之间任何一项工作都要平衡关系，关系网、人情债甚至裙带风，笼罩着一些单位、部门，使之贯彻党的方针政策走样变形。更有严重者，司法腐败，使执法者上下左右为难，“严格执法”往往成为折中、调和、平衡乃至照顾关系，亵渎了法的公平、正义。

(三) 法治反腐在“执法必严”环节的困境

有些党员干部，特别是主要领导干部无视党纪国法，成为腐败的重灾区、高发区。这主要是源于对主要领导干部“不想说”、“不敢说”，在执法方面存在漏洞。

首先，在反腐执法的过程中，也存在不严格按照法律规定办事，行政不作为、乱作为、甚至违法行政等行为的出现。例如，我国刑法明确规定，贪污罪、受贿罪的起刑点为五千元。但是在实践中，有些地方对于入罪标准的具体掌握实际已经远远高于法律规定，导致刑法规定的入罪量刑数额标准难以执行、量刑无法拉开档次等问题突出。

其次，在案件侦查方面，我国目前的反腐败侦查手段以犯罪嫌疑人和被告人的口供为主，比较简单原始，无法与别国和国际公约中的“不强迫自证其罪”和“沉默权”的原则相匹配，对我国反腐败的冲击很大。因此，我国反腐败工作应改变原始的侦查方式，引进新的侦查技术与侦查手段，力保不放走每一个贪官，不错过每一个漏洞。

(四)法治反腐在“违法必究”环节的困境

十八大以来中央严惩腐败分子，不断打破“禁区”和“惯例”，政府高层纷纷落马。这折射出一个问题：这么多位高权重的高官为什么能够“带病提拔”、“带病上岗”、“边腐边升”?为什么他们可以长时间的无法无天?为什么群众上访举报对他们没有触动?

这说明在现实生活中存在拥有不受法律约束的法外特权，公职人员滥用手中的公权力使“主人翁”与“人民公仆”关系颠倒，造成了官高民低的不平等。在制裁方面，存在着贪官重罪轻判的现象，犯了同样的罪，党员干部特别是党的领导干部往往用党纪、政纪处分、开除党籍、降低罢免职务作为减轻或规避法律制裁的替代条件，即使是给予法律制裁，一些领导干部也比普通公民轻得多。《决定》明确指出：“坚持法律面前人人平等”。“任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权”。[1]因此，党和国家必须严格规范和约束公权力，切实解决权大于法，违法不究坚决纠正等现象。

三、法治反腐的路径选择

(一) 科学立法

有法可依是反腐败工作展开的前提，针对反腐败立法方面的漏洞，必须抓紧制定科学完备的法规制度体系。

1.构建双向衔接协调机制，处理好党纪党规与国家反腐法律之间的关系。首先，宪法是我国的根本大法，制定包括党内反腐法规在内的任何法规制度，都必须坚持宪法为上，保证党内法规与国家法律相协调，保证党组织和党员都在宪法和法律范围内活动。其次，要充分发挥两者在各自领域的作用，《决定》强调：“党的纪律是党内规矩。党纪党规严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”[1]党纪党规具有及时、灵活的特点，应充分发挥这一优势，把国家法律尚不成熟的问题，及时以党内法规制度的形式作出严格的规定，等条件成熟时再通过立法的形式及时上升为国家法律。再次，要加强二者在执法过程中的联系沟通。在反腐执法的过程中，必须兼顾党员领导干部的双重身份。在制裁过程中要明确国家法律与党内法规的适用界限，一些违反党纪党规的行为不一定触犯国家法律，而领导干部如果违反了国家法律就一定为党的纪律规定所不容。因而要加强二者之间的联系与沟通，如改革和完善纪检机关和国家司法执法联席会议制度。

2.加强反腐败国家立法并制定若干反腐败单行法律与地方法规。制定一部统一的反腐败专门法是反腐败有法可依的关键，是反腐败机构运行的有力保障。反腐败法作为反腐败工作的基本法典，应充分发挥其系统性，归纳分析具体的立法思路。在具体内容、基本问题方面做出明确规定，关于腐败的法律定义、主体和客体、范围、认定的标准、反腐败的主体、基本精神和基本原则、具体措施等。[3]通过反腐败法，增强预防腐败的效力和惩治腐败的强度，建立廉洁高效的法治社会。整合现有的反腐败法律法规，来补实目前尚未规范的领域。按照十八大报告健全反腐败法律制度的要求，我国建立反腐败法律体系还应该制定出台若干关键性单行法规与配套法规。监督法、政务公开法、举报人保护法、行政组织法、公职人员财产申报法、反浪费法、防止利益冲突法、反腐败法律立改废检查制度、重大决策程序条例、国家公职人员腐败犯罪惩治条例等等[3]。

3.加快国际反腐法律合作。为了遏制腐败分子外逃，我国反腐败法律法规需要不断建立与国际惯例接轨的反腐败法律体系。第一逐步取消对非暴力犯罪适用死刑，打破惯性思维，逐步走上一条犯罪轻刑化和取消非暴力犯罪的死刑适用的道路。我国引渡与遣返的实践过程中逐渐得出结论，被请求国提供协助的前提条件是请求国对引渡与遣返人员不判处死刑或者不执行死刑。第二建立被追回赃款分享制度。不可否认，追回境外贪官及资产，中国缺少谈判资本。为了鼓励各国积极参加国际反腐败合作，必须从利益上提高贪官所在国的动力机制，使合作各方从财力上获得补偿，这一想法已经在实践中得到广泛认可。无论携款多少，我国坚持要人为先，确立“不计成本，要求放人”的战略思想，堵住外逃贪官卷款越多越安全的侥幸心理，彻底打消外逃贪官的心理动机。

(二)依法问责

18世纪法国思想家孟德斯鸠曾经指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，并把权力用到有界限的地方才会停止，这是一条亘古不变的规律。”[4]因此，为了避免权、钱、情与法之间的较量，根除关系案、人情案、金钱案对法治的践踏，法治下的政府不仅要受宪法和各种法律法规的制约，更要承担因滥用公共权力而给公民与社会带来损失的责任。十八届四中全会指出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，全面落实行政执法责任制，完善纠错问责机制。”[1]切实做到有权必有责、用权受监督。政府公职人员必须在法治的轨道上推动各项工作，提高运用法治思维和法治方式的能力。在重大决策的制定方面，必须严格遵守法定权限和程序。为了使政府公职人员在法律权限与程序的范围内活动，无论在哪个环节都应建立依法问责机制。追责的范围应重点放在重大投资和建设项目、国有资产投资项目方面。追责的对象主要集中于行政首长以及相关领导人员。依据法律规定，给与相关责任人相应的制裁手段。

(三)严格执法

严格执法是反腐倡廉制度建设的核心，反腐败工作不能懈怠，否则就没有威慑力。只有严格的执行法律，制度才能发挥应有的作用。

1.发挥巡视工作的震慑、遏制、治本作用。十八大以来，中央巡视组在反腐败过程中发挥了关键作用。王岐山指出：“巡视是党内监督的利剑，是有效、管用的制度。”在健全巡视制度的过程中，中央巡视组需要做好以下几个方面的工作：一方面巡视工作要创新方式方法，开展专项巡视,要找到切入点，聚焦问题、突出重点、挖深吃透。善于从一个问题线索中，发现被巡视对象在其他方面的普遍问题。同时，巡视组应进行不定期巡视以及隐秘性巡视，不给被巡视对象、被巡视地区投机取巧的机会。另一方面，要用好巡视成果。首先，巡视是为了发现疑难杂症，如果不能充分利用巡视成果，巡视工作将流于形式。将巡视成果落到实处，需对巡视中发现的问题进行分类处置，明确具体环节的巡视成果转化的责任机制，加强督查督办。其次，要善于分析巡视成果，充分利用巡视成果，从而以点带面，找出共性问题，对症下药，制定相关规定，推动问题整改。

2.遏制领导干部以言带法、以权压法、徇私枉法的司法腐败行为。治理腐败最有效的手段就是依法依纪查处腐败案件，面对领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法的司法腐败行为，要严格坚持法律面前人人平等的原则，纯洁党的队伍，把好司法这一维护公平正义的最后一道防线。首先，确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。要健全司法权力运行机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，确保自觉在宪法和法律范围内严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。要改革司法管理体制，在坚持党的统一领导的同时，必须防止党政机关以任何借口干涉司法机关独立行使司法权，切实保证司法机关依法独立行使职权，维护国家法律的权威性和公正性。

3.提高侦查效率，使腐败官员受到严厉惩治。腐败行为如果能够被及时发现和查处，将会大大增加腐败行为的受惩成本，会使那些贪官心生畏惧而远离腐败。如果不能很好的做到这一点，将极有可能因为腐败分子的“腐而不败”而对其他公职人员产生负面激励作用，会导致那些腐败观望者成为腐败行动者。因此，必须提高侦查效率，培育反腐败侦查精兵。根据侦查工作的需要，赋予侦查人员特殊的权力：无证搜查，检查复制银行账目，要求有关人员提供犯罪证据，申报财产并说明财产来源，限制涉嫌犯罪的人转移财产，行使扣留、冻结其财产或存款，收缴其相关证件，限制其出境必要时可拘留逮捕。

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29．

[2]麻宝斌.当代中国行政改革[M].北京：社会科学文献出版社，2012：3-10.

[3]杨鸿台.制度反腐实证探析[M].上海：上海人民出版社，2014.

[4]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆，1982：154.

责任编辑：马弋涵

甘肃省纪委社会科学基金项目“甘肃省县(区)党政‘一把手’权力行使制约监督问题”(071200012)阶段性成果。

蒙慧(1969—)，女，汉族，陕西泾阳人，兰州大学马克思主义学院教授，硕士生导师。主要研究方向：马克思主义中国化、中国特色社会主义理论与实践；任鹏丽(1990—)，女，汉族，山西汾阳人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生。研究方向：中国特色社会主义理论与实践；李新潮(1990—)，男，汉族，山西临汾人，兰州大学马克思主义学院硕士研究生。研究方向：马克思主义理论与现实。

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1671-2811(2015)01-0100-05