法治建设：实现国家治理现代化的路径选择

刘伶俐

(华东师范大学，上海 200241)

法治建设：实现国家治理现代化的路径选择

刘伶俐

(华东师范大学，上海 200241)

法治建设与国家治理现代化是党的十八大以来提出的新目标。法治建设与国家治理现代化相契合，法治建设能够有效地回应国家治理现代化的基本诉求。法治建设与国家治理现代化有着共同的价值理念，能够促成国家治理现代化所需的社会秩序，丰富国家治理现代化的治理机制。国家治理现代化必须推进法治建设，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，完善国家治理领域内的法律法规，丰富中国特色社会主义法律体系，鼓励多元主体的参与。

法治建设；国家治理现代化；路径选择

党的十八届三中、四中全会先后提出中国现代化发展的两大目标，即全面深化改革、全面依法治国总目标。两个目标为国家治理现代化和法治建设提出了新的时代课题。在现代民族国家，法治建设与国家治理密切相关。法治是国家治理的战略路径，是实现国家治理现代化的重要标志。国家治理现代化要在国家和社会二者之间寻找有效的支点，最终形成国家与社会的良性互动。完善的法律体系有助于平衡国家与社会的关系，对于推动国家治理水平的提高具有重要的意义。

一、国家治理现代化及其主要维度

“治理”是20世纪末倡导新公共管理运动后兴起的政治学概念。“治理”作为为当今政府管理的新趋势，强调“国家治理”而非“国家统治”，强调“社会治理”而非“社会管理”，不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。[1]“国家治理”就是在“治理”的基础上强调国家-社会-市民的良性互动，从而维护社会公共秩序。“现代化”是相对于“传统”的一种转型的形态，现代化的过程中面临着更加复杂的社会问题，国家无法单方面实现治理的目标，“现代化”要求社会参与管理，形成多中心治理社会公共事务的格局。因此，国家治理现代化强调的是执政方式的转变。

国家治理现代化是一项系统的工程。实现国家治理现代化要把握好两个维度：一是推进国家治理体系现代化。推进国家治理体系现代化就是要发展和完善中国特色社会主义制度。国家治理体系强调的是制度的完善，其中包括党领导人民在社会主义建设中各个领域制度安排的现代化，涉及财税制度、行政制度、司法制度等，这些制度的安排要规范政府行为、市场行为和社会行为，实现社会主义市场经济、民主政治、和谐社会能够有序运转。在这个过程中，要将一些重点领域的治理进一步法制化，程序化，比如在权力的制约方面，要将权力的行使范围限制在法律规定范围内，逐步完善法律体系，推进国家治理体系的现代化。

二是要推进国家治理能力的现代化。国家治理能力强调的是治理主体的制度执行能力，要求国家机构能够提高履职能力。立法机关要善于听取人民群众的意见，科学合理地制定和修改法律法规；行政机关要依法行政，提高行政效能，完善政府各项职能，提高政府治理水平，努力建设法治型、治理型、服务型政府；司法机关要转变执法理念，对于违法行为要按照法律的规定进行制裁，保持司法的公正性，维护司法的权威。此外，国家治理能力不仅仅要求国家机关具备治理的能力，更要求社会能够进一步提高参与公共事务的能力，要畅通人民群众的利益表达渠道，听取人民群众的意见和建议，充分保障人民群众在公共事务管理中的主体地位。

国家治理现代化的两个维度是相互关联、密切联系的。国家治理体系是提升国家治理能力的制度保障，良好的制度能够保证制度的有效执行。国家治理能力是国家治理体系的现实平台，只有通过国家治理能力才能使得国家治理体系的各项制度得到落实。

二、法治与国家治理现代化的有效承接

法治建设是实现国家治理现代化的内在要求。法治作为一种实践方式，具有巨大的潜能，它能够有效地回应社会转型中的核心问题，建立起现代国家治理所需要的法治秩序，巩固国家治理的基础，推动国家治理向前发展。在国家治理现代化的过程中，法治建设能够有效地承接国家治理现代化的基本要求。

(一)法治建设与国家治理现代化有着共同的价值理念

党的十八届三中全会明确指出：“全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”，“坚持以人为本，尊重人民主体地位，发挥群众首创精神，紧紧依靠人民推动改革，促进人的全面发展”。[2]随后，党的十八届四中全会指出：“必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”[3]始终坚持人民群众的根本利益是全面推进国家治理现代化和坚持法治建设的共同理念。从十八大以来，我国正式废除了劳动教养制度，确立了司法改革的原则——审理者裁判，由裁判者负责，完善党内法规，用法治的方式加大反腐败的力度，这些措施无论在改革的广度和深度上都是迈出了巨大的一步。法治中国建设，就是要以法治的方式维护人们群众的根本利益，巩固人民群众的主体地位，用法治的方式诠释着“以人为本”的具体含义，推动国家治理现代化，为中国的政治文明建设作出巨大的贡献。

(二)法治建设促成国家治理现代化所需的社会秩序

历史的经验告诉我们，任何的国家治理，最根本的任务是要维护社会稳定的秩序。社会的有序运转是人们进行生产活动的基本前提，没有社会秩序，人们所追求的公共生活就难以有效地开展起来。因此，国家治理现代化的首要任务是维护社会的公共秩序。

现代社会是一个多元社会，社会的多样性既使人类享受在丰富多彩的社会活动，同时也面临着因为多样化带来的冲突和矛盾。这也就给社会公共秩序的建构带来了挑战。法治作为一种规范化和常态化的制度，对于社会公共秩序的建立具有积极的作用。

常态化的制度规范要求人们在公共生活中必须遵守公共秩序。在繁纷复杂的社会活动中，人们总是有个人偏好，而因为这些个人偏好就容易产生不同的行为，这些不同的行为会制约着社会公共秩序的形成。法律作为一种共同的规范，鼓励人们在公共生活中既要表达自己的意愿，也要尊重他人的行为选择，相关的利益群体以法律作为根本的行为准则，当社会发生分歧时，法律作为标杆能够有效地调和人与人之间的矛盾，避免不必要的冲突。此外，法律具备的惩戒功能，具有威慑的作用。这种威慑作用能够在社会中发生矛盾时对行为主体产生重要的心理效应，有效地遏制违法行为的发生，从而形成良好的公共秩序，实现社会的良性互动。

(三)法治建设丰富国家治理现代化的治理机制

传统的治理模式是依靠行政机关的命令进行强制执行，例如经常发生城管和流动商贩之间的“猫捉老鼠”游戏，就是行政机关对流动商贩采用强制罚没的手段。这种单一化的管理模式不但未能有效地缓解社会矛盾，反而加剧了管理主体与客体之间的矛盾。

党的十八届三中全会明确指出：要改进社会治理方式，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。[2]这就要求在现代化过程中的治理要改变传统模式中单一的做法，改变暴力执法的做法。法治是国家治理现代化的核心内容，社会治理要求将法律与社会道德相结合，综合运用多种手段，如教育、疏导等，将这些手段整合形成合力，共同改善社会治理的方式。同时，在针对具体的问题采取相应的治理方式之外，法治建设还关注相应领域的制度建设。比如针对流动商贩，加强社会保障领域的制度规范，保障弱势群体的利益，调节社会群体的利益关系，在一定程度上实现社会的公平分配，推动社会的进步。因此，法治建设能够进一步丰富国家治理的机制，提升国家治理现代化的水平。

三、实现国家治理现代化的法治路径

改革开放以后，党和国家领导人在吸取历史经验教训的基础上，逐步树立加强社会主义法治建设的思想，法治建设成为全国人民的共识。党的十四大确立社会主义市场经济体制后，法治建设成为执政党的主要治理目标之一。随后，党的十五大报告第一次将“建设社会主义法制国家”的变更为“建设社会主义法治国家”，标志着执政党对于法治建设的高度重视。1999年，全国人民代表大会将“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法修正案，将法治建设以最高的法律效力固定下来。法治建设在国家治理现代化进程中具有重要的战略地位，是实现国家治理现代化的路径选择。

第一，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是加强法治建设的基本前提。党的领导、人民当家作主和依法治国是国家治理的重要内容，三者是一个统一的整体。中国共产党是执政党，是推动法治建设的倡导者。坚持党的领导是立足于我国的基本国情，确保国家治理现代化过程中总的政治方向和基本路线。实现人民当家作主是法治建设和推进国家治理现代化的共同的价值追求。人民当家作主通过人民代表大会制度体现。人民代表大会制度作为我国的代议制度，能够有效地表达民众的利益诉求，具有民意表达和意见综合的功能，也是公民参与政治的主要渠道。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度的完善与发展对于推进国家治理现代化具有重要的意义。依法治国是现代国家治理的核心内容，依法治国为国家实现有效的治理提供基本的制度框架，为政府行为提供法理依据，提高政府治理水平，为社会提供基本的价值准则，倡导社会成员在法律规定的范围内进行社会生产活动，提高社会成员的法制意识。加强法治建设的基本前提是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国，这是实现国家治理现代化的重要保障。

第二，完善国家治理领域内的法律法规，丰富中国特色社会主义法律体系。当前，我国在法律制度在制度的过程中还存在着一些不足之处，一些领域由于存在着法律的漏洞，严重地阻碍了法律的有效实施。完善国家治理领域内的法律法规，大力推进科学立法是法治中国建设的根本前提。改革开放至今，我国已形成了具有中国特色的法律体系，[4]但是受国家长期“以经济建设为中心”的政策影响，在立法方面重视经济领域，轻视社会领域，与民生相关的社会立法相对不足。建设国家治理现代化时代的来临意味着必须从关注经济或者关注社会的经济层面转移到关注整体意义上的社会层面，为此，必须加强社会领域的立法工作，为推进治理现代化提供必须的法治体系支持，由此，必须做到如下几个方面：一是针对社会民生领域的地方立法存在立法分散、权威性不够的情况，建立全国性的统一领导机构，统筹各地的立法工作，推进相关法律法规的制定，大力提高社会领域立法层级和水平。二是优化社会领域的立法程序，增强立法过程的民主和科学性，鼓励不同社会主体参与立法过程。三是在立法的重点领域选择方面，需要推荐社会保障、医疗教育、就业保障等方面与民众利益密切相关的立法工作，以规范和保障大众尤其是弱势群体的合法权益。四是加强制度的执行力，主要关注三方面的问题：如何实现法治国家和政府依法行政，如何推进组织管理的制度化与规范化，如何提高官员与民众的法治信仰和规则意识。[5]

第三，主体多元是国家治理对于法治建设的必然要求。治理本质上是对公共事务处理中多元主体的承认，并在此基础上寻求共治和善治[6]。随着市场经济的发展，社会层面上的利益分化带来组织多元、意识分化，这从思想和社会有序两个方面都要求法治的完善，而有效的法律其合法性建立在人民对立法过程和法律内容本身的普遍共识上，这要求在立法过程中允许相关主体广泛参与、讨论和协商，要得到社会对于法律的认可，法律必须体现社会的意识，良法是前提方能保证善治的实现。亨廷顿曾经指出，一个快速转型的社会内在的存在着法治矛盾，一方面，多元利益主体的博弈需要法治去协调，另一方面，法律本身受制于国家制度的落后极易被腐蚀，而这进一步蚕食掉法律的权威[7]。缺乏现实基础的法律法规很容易导致理想色彩，结果是标准越高，内容越多，权益内容越好，反而越容易导致社会冲突，造成司法资源的极大浪费，要想跨越“亨廷顿悖论”，必须在立法过程中充分倾听民众民意，充分考虑利益主体的立场，在起点上达成共识，竖立法律权威。

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014(1):5-9.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(3).

[3]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(1).

[4]吴邦国.全国人民代表大会常务委员会工作报告——2011年3月10日在第十一届全国人民代表大会第四次会议上[J].中国人大,2011(6):4-12.

[5]麻宝斌.段易含.再论制度执行力[J].理论探讨,2013(2):140-145.

[6]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社,2000:14.

[7][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].上海:上海人民出版社,2008:274.

责任编辑：蒲 跃

刘伶俐(1990—)，女，汉族，广东梅州人，华东师范大学中外政治制度硕士研究生，主要从事政治学理论、中外政治制度研究。

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1671-2811(2015)01-0096-04