基于执法经济学对收支分离与执法激励的分析

戴治勇

一、引 言

行政事业单位的服务大都被赋予公益性的标签，法律的执行则有公共物品的性质。通常的看法是:如果行政事业单位的收费和执法产生的罚没收入归他们自己所有，将把他们变成类似于私人的盈利性企业，产生与其职位不相称的扭曲行为;并且，由于他们被国家授予了竞争性的私人部门所没有的权力，这将加大行为的扭曲程度。为了有效约束、控制这种扭曲，监察部、财政部、国家发展计划委员会、中国人民银行和审计署等五部委1999年联合发布了《行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”规定工作的意见》。它要求行政事业性收费、罚没收入须存入财政专用预算外帐户，相关支出由财政利用专项资金划拨。该规定试图通过收支两条线，将行政事业单位、执法部门的收入与支出分离，达到依法行政、公正执法、整顿财政分配秩序，从源头上治理和杜绝腐败的目的。许多部门，包括交通部门、法院、检察院、学校、一些卫生服务机构等，都实行了收支两条线的预算管理。该项规定实行了十多年，但学术界对它的讨论主要限于财政和会计领域，研究如何更有效落实收支两条线的政策，但有这样一些问题亟需从理论上澄清:为什么要实行收支两条线?实行收支两条线是否能达到预期目的，乱收乱罚是否能因此能从根本上得到遏制?行政事业性收费与罚没收入应该是两种不同的预算外收入，实行收支两条线能达到同样的效果吗?我们是否应该区别对待?收支分离将怎样改变行政事业性收费和执法部门行为，地方财政又会作何调整?等等。

本文主要讨论与罚没收入相关的执法，兼及行政事业性单位收费。笔者认为，发现并惩罚违法者是要付出努力的，而这种努力不可观察，需要对其进行监督或激励，收支两条线一方面有利于规范执法，强化监督，但另一方面，却使代理问题凸显，执法部门有偷懒的道德风险动机，需要相应的激励制度进行配套。由于最优执法的要求，这里面还有更复杂的成本收益权衡。现有的执法经济学在公共执法者最大化社会福利的假定下研究最优执法，却忽视了真实世界的公共执法还可能充斥着执法代理人偷懒、腐败、“钓鱼执法”等等，需要相应的激励和监督。与此对的是，行政事业性单位收费则不存在这个问题。本文首先引入与最优执法相关的努力投入问题，论证这种努力在公共执法与私人执法情形下有何差别，然后围绕这一中心问题，讨论收支合一与分离情况下公共执法面临的激励和监督问题，附带讨论行政事业性单位收费，最后是结语。

二、私人执法与公共执法

违法者违法后将面临一定的惩罚，我们假定这种惩罚是罚款，而是否被执法部门发现并处罚，是以一定概率发生的，这种概率取决于执法部门为发现并惩罚违法者所付出的努力的大小。如果罚款用f表示，处罚概率用p表示，它是执法部门努力e的增函数，即e增加，p也相应增加，但由于边际报酬递减规律的约束，增加的程度会递减，那么，违法者面临的预期惩罚就是两者的乘积，即p(e)f。潜在的违法者会权衡比较违法收益与预期惩罚，如果违法收益大于预期惩罚，其会选择违法，反之则守法。Becker认为，相比于其他非经济性制裁工具而言，罚款的最大优点是它仅仅转移社会财富，不会引致惩罚成本，而执法部门的努力e却是要耗费成本的。〔1〕因此，如果适当提高罚款f，相应减少惩罚概率p，同时保持乘积p(e)f不变，那么，违法者面临的预期惩罚不变，但总的社会成本却因为p的减少，从而努力的付出e减少而减少了。从此以后，优先使用罚款这种执法工具成为最优执法理论研究的起点。

预期惩罚p(e)f对违法者而言是一种成本，对执法部门而言却可能是一种收益。既然有利可图，执法是否可以由私人来进行?Becker和Stigler最早设想，法律如果在一个竞争性的市场中来执行会是什么样子?〔2〕这种设想初看起来令人惊异，后来的研究很快注意到，无论是在过往历史还是在当下，其实都有私人执法的影子。弗里德曼考察了古代冰岛和数个世纪以来英国刑法的私人执行，〔3〕Landes和Posner则注意到即使是在现代的财产法、合同法、侵权法的执行中，国家的作用也是消极的，私人执行才是积极的动力所在，赏金制度体现了公共执法需要私人执法的帮助，而敲诈则是私人执法的典型。〔4〕Hay和Shleifer发现，当俄罗斯转型期间国家权力衰落而无力执法时，甚至有私人组织，包括黑社会来执行国家制定的法律!〔5〕国内学者徐昕也讨论了当今中国存在的形形色色的私人执法。〔6〕

既然法律可以由公共执法部门进行，也可以由私人来执行，那么，什么时候私人执法比公共执法好，什么时候公共执法更优?或者说它们分工的原理是什么?Shavell认为，私人执法的最大优势来自于私人可能拥有违法者是谁的信息。在有受害者的执法案件中，允许受害人获得赔偿将有助于激励受害人揭示这个信息 (即在不付出或很少付出努力成本e的情况下就获得了较高的惩罚概率p)。而当私人不具有这个信息优势时，公共执法可能就更好。在刑事案件中，受害者或者已经死亡，或者不知道蓄意的加害人是谁，而以特定侦查手段获取信息要求的投资可能很大，比如指纹识别系统，再加上信息获取甚至需要强制或暴力的帮助，这些努力投入存在着经济学上的规模经济，这时公共执法就更有优势。〔7〕

私人执法的另一个问题是，当多个私人执法部门竞争性地惩罚同一个违法者以获取执法收益时，重复的执法投入可能是一种浪费。为什么不可以将这种执法权力授予一个垄断的私人执法部门，来避免这种状况呢?Landes和Posner详细分析比较了竞争性市场上的私人执法、垄断市场的私人执法和公共执法，他们认为，从社会成本的角度，私人执法非最优的最大问题不在于执法投入的重复浪费，而在于从社会的角度和从私人执法者的角度，惩罚概率与罚款之间的权衡是根本冲突的。〔8〕前面已经证明，从社会的角度，最优的执法要求罚款与惩罚概率是一种反向关系，即提高罚款，降低惩罚概率，在保持预期惩罚不变的情况下却能节省执法投入带来的成本。Becker强调，在违法者财富有限的约束下，应该优先将罚款升至最大，即违法者财富的全部，从而最大程度地降低惩罚概率引致的执法投入成本。①考虑到监禁有成本，在财富约束下，只有在罚款达到财富上限以后才应该考虑使用监禁。提高监禁，同时降低惩罚概率，保持威慑不变，也能达到节约社会成本的目的。但降低惩罚概率的同时，也降低了先前优先使用的罚款的概率，从而威慑降低，故监禁不会像罚款那样达到最大。〔9〕但这种罚款与惩罚概率的权衡与私人执法者追求执法利润最大化的目标是不一致的，因为罚款越大，执法收益就越大，从而私人就有更大的动机追加执法投入以提升惩罚概率，获得罚款。无论对竞争性的私人执法者还是对垄断性的执法者而言，情况都是如此。这意味着在私人执法时，由于私人执法者追求执法利润最大化，罚款与惩罚概率是一种正向关系。

那么，如果法律由公共执法部门来进行又如何?现有的文献武断地假定公共执法者将追求社会福利的最大，认为罚款增加并不会引致努力的增加。经济学家源于对现实的观察或猜想，假定公共执法部门并不能将罚款占为己有，执法代理人的收入与罚款可能不相关。但如果罚款不为公共执法部门所有，在没有激励、没有监督的情况下，公共执法部门为什么还要付出努力执行法律?毕竟努力付出的成本是由他自己承担的。如果公共执法部门有权拥有全部或部分罚款收入，它又可能过度追加努力。结合中国的现实，以下将从收支合一和收支分离两方面讨论公共执法部门的激励问题。

三、收支合一下的公共执法

收支合一情况下，公共执法部门有权拥有罚款收入，在一定程度上，公共执法部门就演变成了私人执法者，而且是垄断的私人执法者。这时，我们完全可以一个私有垄断企业的行为模式来理解公共执法部门的行为。垄断的执法企业面临着向下倾斜的违法需求曲线，即预期惩罚越大，违法需求越小，从而有向下倾斜的边际收益曲线。垄断者发现，惩罚违法者的努力受到边际报酬递减规律的制约，即有向上倾斜的边际成本曲线。最大化利润的垄断企业将在边际收益与边际成本相等时达到利润最大，此时罚款收入与执法努力引致的成本之差最大。考虑到垄断者面临的违法需求曲线向下倾斜，相比于竞争性企业而言，垄断者执法的努力投入会相对较小。

作为追求最大化执法利润的垄断企业，为了激励雇员积极发现并惩罚违法者，并防止他与违法者串谋而将罚款收入占为己有，企业会采取相应的激励、监督机制。比如将雇员收入与其缴获的罚款收入挂钩，引入监督者对雇员的努力进行监督，对难以监督的雇员实行效率工资，对腐败的雇员进行处罚等。现代的公司治理制度在这里都可能得到利用。

进一步，垄断的公共执法部门追求执法利润的执法权力若没有受到有效监督，它甚至有动机去引诱潜在的违法者违法，以收取罚款，或者捏造罪行，敲诈、冤枉无辜者;在可以阻止违法者的情况下坐视违法者违法，以收取更多罚款。还有可能，为了避免因为执法带来违法需求下降引致罚款收入的减少的情形，执法部门与长期违法运营的违法者达成默契合谋，以牺牲社会福利为代价，收取稳定的罚款或贿赂。因此，这些因为追求盈利带来的执法部门的渎职、违法行为还需要其他的执法部门来监督。不过，正如Shleifer和Vishny指出的，执法者与违法者利益冲突的腐败行为比利益一致的串谋行为更容易被一方举报，从而更容易被发现，〔10〕因此，主要需要防范的是执法部门为违法者长期提供保护伞，收取保护费的腐败行为。

如果法律本身效率低下，在执法收入与执法者利益不相关的情况下，执法者很可能自由裁量不执法，当然也可能选择性地惩罚部分违法者，比如学者曾经讨论很多的春节期间禁止燃放烟花爆竹的法规执行情况。但是，对于收支合一的垄断执法者而言，它将有动机执行一切制定的法律，甚至在“违法者”信息匮乏的情况下执行已经失效的，甚至根本不存在的法律。①与后文分析的行政事业性单位可能的乱收费对应。

最后，与私人执法者的自负盈亏不同，作为“国有企业”的公共执法部门还可以夸大支出项目，向政府索要补贴。因此，国有企业的一些弊端，如冗员众多、低效率、缺乏监督等情况都可能出现。

四、收支分离与执法激励

在讨论收支两条线下的收支分离之前，我们需要先讨论收支合一与收支分离之间的中间形态。在中间形态中，执法部门虽然直接收取，但无权拥有罚没收入，需要将得到的罚没收入全额上缴，而支出则由财政部门划拨。而收支两条线中，违法者的罚没收入不缴纳给执法部门，执法部门只是开具罚单，违法者凭借罚单将罚款直接交给财政部门指定的专用帐户。为了讨论实行收支两条线的必要性，我们需要研究中间形态与收支两条线在实践中的区别及其行为含义。

(一)中间形态

如果违法者的罚没收入由执法部门收取后转交给上级财政部门，那么，上级财政部门对于执法情况就所知甚少。它既不知道执法部门付出了多少努力去发现并惩罚违法者，也不清楚实收罚款的多少和构成。这时，上级财政部门如同公司的股东一样，对企业的收支情况只能被动地由内部人报告，而这种报告常常有虚假的成分在里面。当然，财政部门可以聘用第三方的审计部门对其进行审计，但由于罚款往往是众多单个的违法者缴纳给执法部门，依赖现金交易，而不像企业的帐目是企业之间的帐务往来，这无疑加大了审计监督的难度。所以，这时的收益操纵状况相比企业而言更加突出。

当执法部门缴纳给上级财政部门的罚款小于上级财政部门拨付给执法部门的支出，就意味着财政补贴，那么，预算约束下的财政部门就有激励审计执法部门执法收入的冲动。但即使审计能够查知执法部门是否隐瞒罚款收入，由于审计监督成本很高，因而审计并不是一定进行的。这就好像企业的债权人在债权有保障的情况下不会干预企业运营，只有当正常的债务偿付出现问题，债权人才会激励审计、干预企业决策。上级财政部门在这里就好像一个债权人，如果需要财政补贴，或者财政补贴过大，它就有动机进行审计监督。预料到这一点，执法部门将根据违法情况来调整自己的执法投入努力。当审计门槛较低，财政部门试图分享部分执法收入，归属于财政部门的罚款低于一定限值它就会启动监督，这时，执法部门相当于需要与财政部门对执法利润进行分成。在不考虑风险的情况下，分成制会在一定程度上减弱执法部门的努力。当审计门槛较高，财政部门只是在财政补贴过多的情况下才进行审计，这时执法部门不仅可以获得执法利润，甚至还可以获得一定财政补贴。当审计成本太高，以至于基本不可能搞清楚执法部门究竟有多少执法收入时，执法部门的行为就与前面分析的私人的垄断执法者相同。因此，根据审计成本的高低、财政部门审计监督的难易和积极性，中间形态的公共执法部门兼有私人执法和下面将要讨论的收支两条线下的公共执法的特征。

由于收取的罚款被要求转交给上级财政部门，审计监督又有一定困难，可以预料的是，在中间形态，腐败更容易发生。有意思的是，腐败发生的频率与审计监督之间可能有一种非单调的关系。没有审计监督，执法部门可以像私人执法者那样自由地占有收取的罚款，不存在执法腐败;审计监督很严，执法腐败很容易被发现并惩罚，执法腐败也很少。而介于两者之间的一定频率的审计监督情形下，却很可能存在执法腐败。因此，以审计监督的频率为横轴，腐败发生频率为纵轴，很可能得到的是一条倒U型的腐败发生曲线。

(二)收支两条线

收支两条线的最大好处就是，财政部门能够容易地观察收缴罚款的情况。相比于中间形态，财政部门拥有的关于执法情况的信息更多。但知道罚款的收缴情况，仅只是相当于知道了一个企业的产出;而执法企业的投入情况如何，使用的技术如何，财政部门仍然不知道。收支两条线实施的目的就是增加上级财政部门的信息，从而有利于监督。但执法部门仍然拥有一定的其他私人信息，会给监督增加难度。这是本节分析的重点。

为了分析的深入，让我们进一步引入执法者的能力问题。有的执法者善于总结经验，办案经验更丰富，付出同样努力的情况下发现并惩罚违法者的概率更高。执法者的能力参数我们用θ来表示，那么，现在违法者被罚的概率就是θp(e)，预期罚款就是θp(e)f。所以，这时罚款收入既决定于执法者的努力投入多少，还取决于执法者办案能力的大小。无论是努力的投入还是执法的能力，都只有执法者自己知道，财政部门不知道。这时高能力的执法者就可以利用自己的私人信息伪装成低能力的执法者，减少执法努力投入，节约私人成本，这种行为通常被称为逆向选择。因此，在这里就存在两个问题:一个是由于执法部门的努力不可观察引致的道德风险，即执法者可能偷懒，需要激励或监督的问题;另一个是执法者能力不可观察引致的逆向选择问题。而且，由于公共执法部门与上级财政部门重复打交道，这里还会涉及到因动态问题引起的复杂性。

1．道德风险

执法部门收缴的罚款多少既与执法部门付出的努力多少相关，还与一些执法部门无法控制的随机因素有关，比如违法需求的大小、违法者规避惩罚的努力、受害者或目击者的举报意愿等。在收支两条线的制度安排下，如果财政拨付给执法部门的支出与上缴的罚款不相关，也就是执法部门的收入与产出不相关，那么，在努力不可观察的情况下，执法部门就没有动机激励执法代理人努力执法。当财政部门责问罚款收入为何过低时，执法部门可以用现在公众更加遵纪守法等理由来搪塞。除非违法情况有大的变动，如违法的泛滥、公众的质疑，否则，财政部门很难对执法部门的行为绩效进行否定。面对这种情况，财政部门有何对策?财政部门可以同时设置两个或两个以上的公共执法部门，使它们之间进行执法竞争。中国国有企业改革成功的其中一个要诀，就是在不改变产权的前提下，分拆以前的垄断机构，让它们相互竞争，比如电信行业、石油行业、航空行业等。这种行业内部的市场竞争会提供一种标尺，揭示隐藏的行动信息。〔11〕但遗憾的是，这在执法领域是不适用的。同一地区设立两个或两个以上的部门征收相同项目的罚款，将导致执法努力的重复投入，而且它激励执法部门追求罚款最大带来努力的大幅增加与前文分析的最优执法所要求的罚款和努力投入的反向关系是矛盾的。但如果仅依赖一个垄断的公共执法部门，又面临它可能偷懒，造成巨额财政补贴的问题。现实中的解决办法常常是罚款的全额返还或部分返还。这种罚款的返还制度一直广受诟病，因为它似乎在一定程度上又把公共执法者变回了追求罚款最大，从而行为扭曲的拥有公共执法权的私人执法者。而且，在罚款返还的诱导下，执法部门将把最优质的执法资源配置到罚款返还最多的违法行为中。比如，经济类犯罪的违法收入可以部分返还给检察院，检察院的检察资源就更可能向经济类犯罪倾斜，而忽视其他暴力型犯罪。

与收支合一的私人部门、中间形态不同的是，这里的全额返还或部分返还存在跨时期的承诺问题。即当罚款收入比较高时，财政部门可能违背当初全额返还或以比较高的比例返还的承诺，其理由非常正当——执法部门没有权利拥有这笔收入。事先预料到这种承诺的不可置信，执法部门就不会投入很高的努力去收取太多的罚款。尽管这种承诺不符合追求动态执法利润之和最大的目标，一定程度上降低了对公共执法部门付出执法努力的激励效果，但却是符合最优执法的要求的。所以，不可置信的全额返还和部分返还，相比收支完全不相关的制度有一定的激励作用，但却是一种有缺陷的激励制度，而这种折衷的激励安排，在执法这个特殊领域却是很有价值的。它不是最优的，但很可能是次优的。这正是我们在现实中最惯常看到的激励制度。

前面讨论的是财政部门与公共执法部门之间因为道德风险产生的制度含义，接下来我们讨论执法部门与其雇员，即具体的执法代理人之间因为道德风险产生的制度含义。罚款的全额返还或部分返还给了执法部门一定的动力，它再以此激励执法代理人努力执法。执法代理人的努力对执法部门而言也是不可观察的，为了激励执法代理人，执法部门可能安排执法代理人的收入与执法代理人收取的罚款挂钩。但这种挂钩扭曲了公共执法罚款与努力反比例关系的初衷，为了减少这种努力，可以对执法部门内部采取的激励执法代理人的制度安排进行一定限制。比如只能实行固定工资制，不允许其收入与征收的罚款有过于紧密的联系。不过这些限制带来的后果又可能是执法代理人完全没有了执法的激励，这时，也许在固定工资的基础上向其分派一些固定数额的任务可能是必要的。在现实中，我们经常见到一些执法代理人一定时期有些固定数量的执法任务，比如征收多少罚款，或者处罚多少人次等。这种固定数量的任务有它的好处，它使违法者具有了一定被罚的概率。但由于总的违法需求会随着环境的变化而变化，那么，要保持一个处罚概率不变，数量就必然需要跟着调整。当违法需求意外减少，或者取证困难带来执法难度增加，固定的执法数量要求将使执法代理人苦不堪言，这时执法代理人可能会用上各种手段，比如“钓鱼执法”，悬赏寻找线索等。而当违法需求意外增加时，固定的执法数量又可能显得过少，使得被罚概率过低，这又进一步提高了违法的需求量。这里，我们见到了第二个在一定约束条件下有缺陷的激励制度。

这些有一定限制的激励措施一方面试图保持一定的执法力度，另一方面，又试图不让执法代理人因为追求罚款最大而过度执法。但拥有执法权的执法代理人如果能将罚款收归己有，同时又不被发现的话，他仍有很强的执法动机。这在前面讨论的中间状态尤其突出，因为即使是执法部门也无法完全监督罚款过程当中的每一笔交易。在收支两条线中，执法代理人没有权力直接收取罚款，很大程度上避免了这种状况。但执法代理人为什么不可以跟违法者进行交易，以少收罚款为条件不开具罚单而直接收取现金?这是一种执法腐败行为，可以采取两个或两个以上的代理人同时执法的办法，通过增加执法成本来防止违法者与执法代理人之间的串谋，或者使用效率工资。但如果因此增加的执法成本大于了防止串谋的收益，就没有必要了。更好的办法是利用现代执法技术，比如交通违法中的电子眼，非人格化的执法防止了违法者与执法代理人之间的串谋。

2．逆向选择

由于上级财政部门不知道执法者的能力，它仅能凭借缴纳上来的罚款推断其执法能力的大小，并根据收上来的罚款多少进行再分配。可以预料的是，分税制以前中央政府与地方政府博弈的类似情形在这里出现了。1980年以后，为了刺激地方政府税收激励，中央政府实行了以“承包”、“包干”为特征的财政收支安排，并根据各省情况不同采取了多种激励制度安排，如收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等。〔12〕五花八门的财政包干制度最后的结局是双方都以财政收入下降为代价，而这期间中国的经济却一直是高速增长，原因是它们陷入了典型的囚徒困境当中，“如果地方政府不遗余力地加大征税力度，它们有理由担忧，中央会在下一轮谈判中调高他们的上缴比重。所有地方政府都知道他们与中央达成的分成合同会在几年之内重新讨论，而中央政府则背着‘鞭打快牛’的坏名声:财政收入快速增长的省份，基数可能调低，上缴比重可能调高。事先预料到中央的这种事后机会主义，地方政府的响应是自己的机会主义，即在征税努力程度上留一手”。〔13〕这又是一个承诺问题，是典型的动态逆向选择中存在的承诺问题。财政部门不清楚执法部门收取罚款的能力大小，但在一定程度上，它可以从以前的罚款收缴情况来推测执法部门的能力大小。前一时期较好的罚款收缴情况意味着执法部门的能力较高，反之则较低。政部门从前一时期的罚款情况推知了执法部门的能力大小，然后在下一期对高能力的执法部门要求更高的罚款收缴，对低能力的执法部门要求较低的罚款收缴。执法部门事前预期到这一点，高能力的执法者可以在第一期就减少努力，少收缴罚款，把自己伪装成低能力的执法部门，由此节省执法努力带来的私人成本。

财政部门可以试图做出可置信的承诺，在得知执法部门的能力后不对其要求更高的罚款征收，从而激励高能力执法者努力执法。其实，截断财政部门对罚款信息的了解，比如前面讨论的中间形态，就是一种可置信承诺，它有利于激励高能力执法部门努力执法，而收支两条线使得这种承诺不再可置信。不过如前讨论，可置信承诺下的高强度激励也许并不符合最优执法的要求。放任公共执法部门的逆向选择，在一定程度上减少高能力执法者努力的投入，这种有缺陷的激励制度与最优执法的要求反而更加一致。

五、可能的制度改进

如前所述，收支两条线因为方便监督，遏制乱罚款，避免公共执法部门沦为私人执法而产生。但是，收支完全分离导致公共执法部门完全失去执法的动力，因此又有了现实中的罚款分成和罚款任务摊派。比例并不固定，显得有些任意的罚款分成和罚款任务摊派是一种有缺陷的激励制度，它遭到了各方的批评和抱怨，却是当下无奈的选择。现有制度是否还有改进的空间，本节试图利用激励理论进一步展开讨论。

罚款的执法激励面临着一个两难问题，一方面需要激励执法者努力执法，另一方面，又不能使执法者为了追求罚款最大而过度执法。简单的收支合一将导致过度执法;收支分离却又导致执法激励不足。解决上述两难问题的、可能的更精致的激励安排如下:执法部门首先拥有一个与收缴罚款无关的固定的运行经费，但为了避免执法者偷懒，这个经费需要略低于执法者的保留工资。其次，与现有不明确的执法分成比例不同，执法者可以获得事先约定的执法分成，但这个分成比例会随着罚款追缴数额的增加而减少，罚款超过一定数额，分成比例可降为零。

上述激励制度试图考虑和解决的问题如下:完全靠罚款来维持公共执法部门的运转会回到罚款与努力不得正相关的悖论，一个固定的运行经费保留了公共执法部门的提供公共物品的性质。但同时，为了解决执法者有限制的激励问题，执法者可以获得一定的罚款分成，即产出与努力必须挂钩，但这种关联 (分成比例)必须随着罚款 (产出)的增加而减少，这是与现有私人部门的激励完全不同的地方。在私人部门中，为了追求利润或产出最大化，分成比例不会随着产出增加而减少，考虑到边际报酬递减规律约束，分成比例甚至可能随着产出增加而增加。

六、行政事业单位收费

行政事业单位收费与前面分析的执法有很大的不同，那就是执法需要付出努力去查获、惩罚违法者才能收到罚款，但人们却常常是主动到行政事业单位缴费以获得相应的服务，比如向法院缴纳相应的诉讼费用。而且，前面分析的执法难题是不能过度激励执法代理人为了罚款多少而努力执法，但又不能让他们完全丧失了处罚的动机，这种看起来有些矛盾的激励难题在这里也不存在。因此，行政事业单位收费没有前面讨论的激励问题，实行收支两条线就更有利于第三方的监督。

与前面对执法的讨论一样，在收支合一的制度安排下，第三方无法观察到行政事业性单位的收费情况。这使得原本是以成本补偿和非盈利为目的的行政事业性单位有动机为了自己的利益巧立名目乱收费。尽管行政事业单位的收费受到授权的国家机关、司法机关的限制，但由于这种授权使行政事业单位本身也具有了代行国家权力的权威，交费的企业、个人或者根本不知道某些项目的收费是否合法，是否被正式授权，或者即使知道也不愿意为了自己不太多的交费而开罪于收费单位引来更多的麻烦，这增加了监督的困难，使得乱收费愈演愈烈。同时，行政管理性的收费或者具有强制性，或者企业、个人对事业单位的消费具有需求上的刚性，无疑也加剧了收费的乱象。

收支分离使得第三方能够容易地观察到具体的收费情况，有利于节约监督的成本。同时，收费的强制性和需求的刚性保证了收入的稳定，避免了在对执法的讨论中由于执法者偷懒引致收入小于支出带来巨额财政补贴的问题。当然，总的收费仍然可能小于支出，行政事业单位过度的冗员就会造成这种情况。与国有企业改制不同，我国行政事业单位的改革一直相对落后，大量冗员极易造成收不抵支。这种更深层次的问题是财政部门所不能左右的，但这带来的财政补贴却可能是它不愿意承受的。解决的办法就是对乱收费的一定程度的容忍。因此，单单实行收支两条线，不是杜绝乱收费的可置信承诺，即使是实行了收支两条线，乱收费也无法完全杜绝。比如，九年制义务教育实行以后，许多中小学仍然换着花样和名目实行各种各样的收费。

对于这种价高质次的服务，经济学家建议的最好的解决办法就是引入竞争，比如弗里德曼建议在公立学校中引入教育券，竞争将消除冗员、低效率，减少财政补贴。〔14〕对于有些部门，也许这是更好的解决方式。但对于那些只能实行垄断的部门，如法院、检察院，以及带有强制性的行政管理部门，收支两条线还是最好的监督方式。

七、结 语

收支两条线使上级财政部门拥有了更多的信息，从而有利于监督、规范行政事业单位、公共执法部门的行为，减少执法腐败和乱收费。但是，实行收支两条线以后，随之而来的却是罚款的全额返还或部分返还，以及乱收费仍然局部存在，这使得收支两条线受到了很多质疑。本文详细讨论了这种情况存在的原因:最优执法要求优先使用罚款，对公共执法实行低激励，但又不能完全没有激励，导致了现实中的有缺陷的激励制度 (承诺不可置信的罚款全额或部分返还，定额的配给式执法要求，是否根据前期罚款提高第二期罚款收缴总额的承诺不可置信)和收支两条线这种监督制度并存;行政事业单位改革的滞后与财政的预算约束导致了乱收费可能继续存在。

值得注意的是，本文主要讨论了收支两条线的“收”这部分，强调了它的信息揭示作用，而对“支”讨论很少。由于支出的最佳配置和使用需要利用支出部门的很多私人信息，第三方的过度干预是不适当的。但是，依赖财政支持的部门与依赖自己收入量入为出的私人部门肯定不同，对其需要更多的监督。财务公开常常是最好的监督机制，即使是这样，对不了解部门真正运作的第三方而言，许多财务公开内容所揭露的信息可能仍然是模糊的，除非有竞争性的可对比参照的部门，而正如我们前面讨论的，这种情况往往不存在。这时，对其支出进行一定限制，实行专项资金可能是不得已的解决办法。受到一定预算约束，公共执法部门、行政事业单位只能进行既有资金的最佳使用配置。比如检察院优先把预算使用在对社会危害最大、最可能成功破案惩罚罪犯的案件上。当然，这也是一种有缺陷的制度。支出部门常常夸大自己的预算开支，而且为了第二年财政拨款不减少，如果第一年的拨款没有正常用完，支出部门常常会浪费性地将余额使用殆尽。

〔1〕〔9〕Becker，Gary，Crime and Punishment:An Economic Approach，76，J．Polit．Econ．pp．169 －217，1968．

〔2〕Becker，Gary ＆ George Stigler，Law Enforcement，Malfeasance and Compensation of Enforcement，3，J．Leg．Stud．pp．1 －18，1974．

〔3〕弗里德曼．经济学语境下的法律规则〔M〕．杨欣欣译．法律出版社，2004．

〔4〕Landes，William ＆ Richard Posner，The private enforcement of law，4，J．Leg．Stud．pp．1 －46，1975．

〔5〕Hay，Jonathan R．and Shleifer，Andrei，Private enforcement of public laws:A theory of legal reform．88，Amer．Econ．Rev．pp．270－290，1997．

〔6〕徐昕．法律的私人执行〔J〕．法学研究，2004，(1)．

〔7〕〔8〕Shavell，Steven，The Economic Theory of Public Enforcement of Law，38，J．Econ．Lite．pp．45 －76，2000．

〔10〕Shleifer，Andrei and Robert Vishny，Corruption，108，Quart．J．Econ，pp．599 －617，1997．

〔11〕Shleifer，Andrei，A Theory of Yardstick Competition，16，Rand．J．Econ，pp ．319 －327，1985．

〔12〕张军．分权与增长:中国的故事〔J〕．经济学季刊，2008，(1)．

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