乡村善治视野下的村级福利

胡凯基

(安徽大学 历史系，安徽 合肥 230039)



乡村善治视野下的村级福利

胡凯基

(安徽大学 历史系，安徽 合肥 230039)

摘要：随着农村经济的发展和我国城乡公民社会保障水平的显著提高，农村地区开始兴起了村级福利现象。村级福利可以使村民得到真正实惠、缩小村民间生活水平差距，有强化村民权利平等意识、引导社会资源投向农业农村、缩小城乡差距等积极作用,但同时也可能会带来福利病、村级债务等消极作用。所以，对村级福利的前景应持谨慎乐观的态度。

关键词：社会保障；村级福利；村民生活差距；城乡差距；福利病；

十六大以来，我国城乡居民的社会保障水平显著提高。在此背景下，学术界、舆论界关于我国未来是否要建成福利国家的争论也在日渐升温。有学者指出，我国一直处于自由与福利双匮乏的境况，现在国家正在从“负福利”走向正福利，这是值得肯定的，并应继续推动[1]。还有学者指出，应该注意避免“福利刚性”对政府的制约与民众的“福利依赖”[2]。欧债危机的爆发给反对实行福利国家政策的人提供了新的论据[3]。不过也有人指出，欧债危机爆发的原因不在于福利国家政策，而在于欧盟一体化中各项推进的不协调[4]。总之，关于福利国家的讨论已经比较多了,村级福利问题的新闻报道也有不少，但专题研究目前尚未见到。只有翟洪峰的《农业与现代化——第十期中国现代化研究论坛论文集》和孙秀芳的《城市化与农业现代化——基于一个城郊村的调查和思考》对此有所涉及。本文尝试着重探讨福利问题中一个小空白点，即村级福利问题。

一、村级福利的兴起

近年来，在笔者的家乡山东省蓬莱市刘家沟镇沿海地区的乡村开始推行村级福利政策，村民每逢年节都可以领取到免费的米、面粉、鸡蛋等物品。有的村里组织六十岁以上村民分批免费旅游，有的规定本村村民子女考上本科、研究生可以奖励不等的奖金，有的村给上网村民报销网费，有的村免费清运垃圾，有的村给村民缴纳部分新农合、新农保经费。各村村民相遇交谈的重要话题就是比较各村福利，福利先进村的村民往往谦虚中透着骄傲，其他村村民则流露出羡慕。本文就围绕村级福利这一问题展开探讨。

村级福利现象的较广泛出现与国家对乡村政策的调整有密切关联。1994年“分税制”后出现了基层政府的财政困境和农村的福利恶化。“分税制”是中央财经的集权体制，表现为“财权上收，事责下放”。这给基层带来两方面的恶果：一方面，县乡两级财政陷入空前困难的境地，造成基层本已匮乏的公共服务也几近瘫痪；另一方面，诱迫各级县乡政府不得不依靠强制摊派来维持运转。面对“中央推卸保障责任、地方强化汲取权力”的双重挤压，乡民的社会负担已经大大高于乡民人均纯收入的增加倍数，种田不仅不赚钱，甚至倒贴钱。以至当时有“国家财政扶摇直上，县级财政摇摇晃晃，乡镇财政没啥名堂，村级财政一扫而光”的说法[6]。在这种“强干弱枝”的财政政策下，很多村集体连维持基本运行都颇感吃力，村财政负债数十万的更是比比皆是[7]，更不用说去推行村级福利了。十六大以后，国家实施“多予、少取、放活”的农村政策，免除农业税费，给予农村各种奖励、补贴。在这种新的政策环境下，也使村集体的大部分收入都可以留归本村，也使村级福利有了源头活水。

二、村级福利的积极作用

(一)有利于社会主义新农村建设水平的提高

党的十六大以来，党中央多次强调要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，并提出了建设社会主义新农村的总要求，即生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主[8]。村级福利本身就是“生产发展”的产物，反过来对“生产发展”的影响也是有益而无害的。其直接有助于保障低收入村民的“生活宽裕”；比较各村带头人给村民造福情况无疑也有助于乡风文明建设；保持村容整洁、修筑主干道、硬化全村道路、设置路灯、清运垃圾也成了各村依次推行的福利内容。

(二)有利于缩小村民生活水平差距，强化村民权利平等意识

改革开放以前，我国农村大体上处于普遍贫困状态，即一方面是贫困，另一方面是村民之间收入差距和生活水平差距较小。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，乡村个体私营工商业的兴起，使农民摆脱了普遍贫困状态。但是乡村能人和普通人、困难户之间收入及生活水平的差距也日益拉大，由此带来的村民之间的感情疏离的现象也逐渐产生。正如有研究者指出的，“邻里乡亲中的此升彼降、芸芸众生里的你兴我衰，更易于给人们心里造成刺激”[9]。村级福利的推行有助于实行发展成果由村民共享，缩小村民生活水平差距，达到强化村民权利平等的意识。

以前同一村庄的村民内部经济上没有明显分化。现在的严重分化，不仅带来感情的疏离，还使一些经济上居于不利地位并且自觉难以得到根本改善的村民开始感受到了市场经济条件下的相对剥夺感。历史证明，贫富悬殊、两极分化与民粹主义往往有一种恶性的“共生效应”——相互刺激、相互恶化。走出这种恶性循环的办法，不仅需要用公平竞争的自由市场主义消解权贵市场主义，而且还需要用“福利重农”的社会民主主义(包括满足农民的公共品需求、提供更多的公共服务、福利保障乃至贸易保护等)消解民粹主义，而村级福利恰可发挥此作用，最终也会产生良性的“左右共识”来推动社会的进步[6]。

(三)有利于引导社会资源投向农业农村、缩小城乡差距

2010年中央一号文件指出要把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，积极引导社会资源投向农业农村[10]。有的民营企业家把在村外的工商业收入投入本村给村民发福利，这也是引导社会资源投向农业农村、以工促农的新途径。现代文明呼唤新的财富观：社会不要仇富，富人要以富行仁。美国19世纪末20世纪初就有以钢铁大王卡内基为代表的慈善捐赠[11]。城乡差距问题是长期困扰我国经济社会发展的难题，村级福利现象的产生，提高了村民实际生活水平，有利于缩小城乡差距。

(四)有利于丰富、补充社会保障体系

社会保障体系的承担者主要是国家政府，但社区、企业、家族、工会、教会及其他组织也可以发挥补充作用。目前，我国的农村并不是一级政府组织而是村民自治组织。村级福利发挥着社区社会保障的作用，丰富并完善着整个社会保障体系。笔者家乡的村级福利多数为大米、面粉等食品，这进一步动摇了村民自留耕地耕种来保证粮食自给自足的想法，为土地流转集中减少了阻力。

三、村级福利可能存在的消极作用及防范对策

(一)村级福利在政治方面可能存在的消极作用

村级福利在海选村两委负责人时容易成为争取选民的重要内容，因此也可能存在一些问题。

1.贿选嫌疑问题

如图5：在△ABC与△DEF中，BC=3cm,AC=2cm,∠C=60°,EF=3cm,DF=2cm,∠F=60°，△ABC与△DEF能全等吗？(若同时改变数值，两个三角形还能重合吗？)

有人担心村级福利会不会滑向贿选，甚至本身就有贿选的色彩。这种担心是有其依据的。以村级福利为主要内容的村级民主有不规范的地方值得重视和研究，但不可因噎废食。贿选往往是私下对部分选民进行的，本文所说的村级福利是面向全村所有人的公开许诺，不能算是贿选。

美国开国国父之一杰斐逊曾对当时人们类似的担忧有过论述，“财富可能会腐蚀他们，出身会迷住他们的眼睛，但是还不至于达到危害社会的地步”[12]。美国建国初期，甚至可以说很长一段时期内，其民主制度都不健全。可贵的是，美国人没有走回头路，而是沿着健全民主的方向一直前进到今天。可以说，不规范民主的替代物是规范民主而不是取消民主。正如上海金融与法律研究院项目研究员刘远举先生在文章中所指出的，村民自治制度也算一种外部制度。民主并非仅具有政治和价值观的意义，它实质上是集体决策、利益分配的过程，贿选实际上已经改变了利益的分配方式，立竿见影地让村民得到了实惠。可以毫不夸张地说，民主的第一小步已经成功踏出，并且收获了积极的果实。因为我们并非从良好的民主退化到这里，而是从“村长跑官”进步到向村民贿选。只要没有暴力胁迫，村长当选的利益必然在村民提价的过程中消融，这个过程的进行中，挑战者也必然出现[13]。

具体到村级福利，其底线在于用于村民的福利必须是村集体的合法财产。这方面要防止三种情形：一是非法剥夺侵占本村部分村民的财产和合法权利，如有村民承包了村集体耕地、山林、水田，村集体单方面提前终止承包合同或提高承包条件的；二是非法剥夺侵占本村村民之外其他个人和组织的财产和合法权利；三是不履行对各级政府法定义务的。

2.富者优势问题

在笔者家乡的村级福利中，有的村领导是掏自己腰包给村民发福利的。这自然会带来一个问题，即在竞选中富裕者岂不占有竞选优势了么？应该说，在候选人其他条件相当的情况下，富裕者确实会占有优势。但这并不要紧，至少在村级选举中问题不大。其原因有四：一是富裕者只要是诚实劳动、合法经营的，按中央政策，是中国特色社会主义事业的建设者，不是什么需要防范的阶级异己力量，是从“提高村党组织带头人队伍素质，注重从转业退伍军人、务工回乡青年、致富能手等党员中选拔而出的”[10]；二是富裕者若是为富不仁，财产来源可疑，多数村民是不会选他的；三是富裕者确实给村民带来了实惠，包括用自己的财产给村民发放福利、较强的经营管理能力、见多识广、信息灵通(如体现在获取各级政府的财政奖补上)等；四是村委会只是基层群众自治组织，不需要制定什么大政方针，选举级别越往上，竞选者个人财富所起的作用越递减，所以并不必担心以后全国出现富人当权的情况。

防范村级福利在政治方面可能存在的消极作用，其根本方法在于贯彻落实十八大报告提出的要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督……以强化权力监督为重点……坚持用制度管权管事管人，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”[14]。避免和纠正那种认为民主选举就是人民民主、人民当家做主的思想和实践误区，在巩固民主选举的基础上，进一步加强民主决策、民主管理、民主监督。其中，加强和完善村民代表会议制度是当前加强民主决策、民主管理、民主监督的一项现实而又重要的选择。防范村级福利政治方面可能产生的消极作用，其根本在于村民要具有“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的能力。

(二)村级福利在经济方面可能存在的消极作用

1.村级债务问题

有人担心若推行村级福利，村领导会不会在任期内把可支配资源全部分光，甚至寅吃卯粮，形成村级负债，进而陷入像今天希腊债务危机那样的困境。2012年在全国两会上，时任广东省委书记汪洋提出担心东莞的村镇经济会成为中国的希腊，更是引起了人们的警觉[15]。这也就是阿尔蒙德在《比较政治学》中所说的“眼前福利和未来福利”“由哪一代人享受较多的利益”[16]的问题。2011年东莞全市村组集体分红增长率为7.86%，比收入增长率的3.56%高出了4.3 个百分点。尽管东莞已规定，公益福利费用占当年经营纯收入的比例应控制在70%以内，但现在群众已经把“分红”看成了固定的福利，通过各种途径向集体经济组织施加压力，有的村不顾集体的承受能力超前分配，导致出现债务危机[17]。应该说，因村级福利造成村级债务的情况不能绝对排除，但可以尽量控制其出现的可能性。原因有三：一是绝大多数村民并不会短期内迁离；二是村集体财产被上级无偿征用的情况除大跃进时期外几乎没有，被村领导个人贪污挥霍的情况也在大幅减少；三是村民不大担心以后出现不许平分集体资源的情况。村集体的借债能力毕竟有限，所以，在村民理性有保障的情况下，还需要通过村级财务公开、民主监督的机制来保障村领导的理性分配。

2.挤占投资问题

还有人可能担心基于村级福利的影响，对于村集体消费和投资的关系，人们更倾向于消费而非投资。但这种倾向至少在目前是有益无害的。原因在于：一是村集体无征税权，它只能将村集体资产分配给村民作福利，不会压抑村民的个人投资；二是我国目前面临着经济增长方式是由消费、投资、出口拉动转向的，村级福利带来的消费倾向恰好有助于其实现；三是以村集体为投资主体参与兴办盈利性、竞争性经济活动的问题很多，要求同时具备多种条件[18]，现在一般也不宜提倡，村集体应投资于那些公益性、基础性的领域。

3.福利懒汉问题

在当今欧洲一些国家，还有澳大利亚、新西兰等地，出现了福利养懒汉甚至高福利下的高犯罪率情况[19]。在这些国家高福利的保障下，一些人有工作能力和工作机会却不去工作，被称为“welfare bum”。同时也造成了这些国家经济活力受损，使得纳税人群严重不满。有劳动能力的人不愿意寻求或接受政府和社会提供的技能培训、工作岗位和就业机会，只想长期依赖政府提供的福利维持生活的现象也被称为福利依赖。福利依赖是社会保障制度的世界性课题。我国也有媒体报道过深圳一些富裕村出现了年青一代无所事事，甚至因精神空虚而导致犯罪的情况。全国老龄委办公室副主任吴玉韶2012年曾公开表示，在养老问题上要防止出现福利冲动、福利依赖和福利过度的问题。在2010年人力资源和社会保障部副部长胡晓义的“不能重蹈一些国家由于福利过度导致养懒汉覆辙”的表态引起广泛关注后，吴玉韶的观点再度引起舆论对我国是否要防止福利依赖的讨论。2013年郑功成教授在文章中提出，福利恐惧症是我国当前福利事业发展应澄清的首要认识误区，指出全球竞争力、创新力排名在前的国家多是高福利水平国家[20]。福利病客观存在，但也要看到福利事业总体上发挥的是积极作用。

四、村级福利的推行前景

在东部沿海地区，村级福利呈现良好态势。那么它的扩散前景如何呢？让人欣喜的是关于东北地区、中西部地区村级福利的报道也开始出现。黑龙江省牡丹江市北河沿村，近年已从村集体经济中拿出50多万元为村民开展福利建设，设立八项村级福利惠村民。湖北省宜昌市共联村，得益于村集体经济的壮大，该村327位老人按月领取退休金，283名村办企业下岗职工转入城镇职工养老统筹，1062个村民由村集体筹资600多万元统一进入被征地农民养老统筹，村民每月都有粮油补助[21]。如前文所述，村级福利受制于村的集体实力、当地经济社会发展水平等条件，但随着我国经济的发展，尤其是中西部农村经济的发展，对其推行前景应持谨慎乐观态度。而如何确保这些公共资源的安全，并使村民公平享有，如何顺利实现体制转变，将是一个亟待研究和解决的问题[22]。

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(编辑：张文渲)

Village Welfare from the Perspective of Rural Good Governance

HU Kai-ji

(DepartmentofHistory,AnhuiUniversity,HefeiAnhui230039,China)

Abstract：In the rural area village welfare phenomenon rises with the development of rural economy and the distinct rise of social security standard of chinese urban and rural citizens. Village welfare can play a positive role in bringing villagers real benefits, narrowing the gap of villagers’ living standard, strengthening villagers’ awareness of equal rights, attracting social resources to agricultural villages and narrowing the urban-rural gap, but meanwhile, it may bring about negative effects such as welfare disease and village debt. Therefore we should be cautiously optimistic about its prospect.

Key words：social security; village welfare; the gap of villagers’ living standard; urban-rural gap; welfare disease

中图分类号：K27

文献标识码：A

文章编号：1009-5837(2015)01-0052-05

作者简介：胡凯基(1979-)，男，山东蓬莱人，安徽大学博士生，研究方向：中华人民共和国史、中国现代化。

基金项目：蚌埠学院淮河文化研究中心2013年研究项目“近现代淮河流域不良风俗研究”(bbxyhhwh201305)；安徽省高校人文社会科学研究重点项目“皖北振兴的社会心理支撑”(SK2014A306)

收稿日期：*2014-11-05