省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设研究

省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设研究

郑翔1，2

(1.福州大学 纪委办公室，福建 福州 350116； 2.福州大学 廉政与治理研究中心，福建 福州 350116)

摘要：党的十八大报告部署“实施创新驱动发展战略”，并要求“全面推进惩治和预防腐败体系建设”。当前，我国省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设还存在一些难点，如组织领导有待健全；廉政教育内容的岗位针对性、有效性不强等。在实施省域创新驱动战略过程中，有必要从组织领导、制度建设、反腐倡廉教育、权力运行制约和监督、科技计划项目廉政风险防控、惩防腐败评价与监测、监察干部队伍建设等方面入手，推进省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设步伐。

关键词：省级科技行政管理部门；惩治和预防腐败；创新驱动发展

中图分类号：D630.9

收稿日期：2015-03-11

基金项目：2013年福建省软科学研究项目“省级科技行政管理部门建立健全惩治和预防腐败体系研究”(2013R0114)

作者简介：郑翔(1964-)，男，福建福州人，福州大学副教授、纪委副书记、廉政与治理研究中心副主任,研究方向：科技廉政治理。

在反腐倡廉建设中，惩治和预防腐败体系建设居于全局性、战略性地位，起着关键性作用[1]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》部署“深化科技体制改革”，强调“切实转变政府职能，深化行政体制改革”。惩治和预防腐败体系建设是科技行政管理体制改革的重要环节，是实施创新驱动发展战略的有力支撑。在建设创新型省份，实施创新驱动战略、科教兴省战略和人才强省战略过程中，有必要根据省级科技行政管理部门的特点和科技领域反腐倡廉的基本要求，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防等方针，建立健全省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系。

一、省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系的概念、基本框架及理论基础

(一)概念

省级科技行政管理部门作为国家科技管理法规和政策的执行者、省域科技政策的制定者与实施者、省域科技事业的宏观管理者，在科技资源配置、科技计划项目管理、科技经费监管、科技市场调控、科技创新体系建设、科技成果转化等方面扮演着重要角色。省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系是指省级科技行政管理部门在省域科技系统反腐倡廉过程中所构筑的，用以惩戒、治理、预防腐败的组织管理与规章制度体系。

(二)基本框架

省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系由以下六个子系统构成。

1．组织领导子系统，该子系统由惩治和预防腐败体系的组织领导机构组成，负责惩防腐败体系的战略部署、统筹规划、资源配置、组织协调，在惩防体系中居于领导地位。具体包括科技厅党委(党组)、驻厅纪检组监察室、厅内设机关党组织。

2．廉政宣传教育子系统，包括省级科技行政管理部门的廉政宣传教育主体、宣传教育客体、宣传教育内容、宣传教育方式方法、宣传教育载体等。相对于制度是防火墙，监督是预防针而言，教育就是清醒剂，是反腐倡廉的基础，是构筑惩防腐败体系的第一道防线[2]。

3．惩防腐败制度子系统，该子系统是与省级科技行政管理部门反腐倡廉有关的法律、法规、条例、规章等有关的制度框架，涉及省级科技行政管理部门反腐倡廉教育、预防、纪律、监督、惩治等方面的法律、法规、规章制度。

4．权力监督与制约子系统，是指对省级科技行政管理部门的公职人员、内设机构所行使的科技行政权力、干部人事权力等进行监督与制约的方式、方法、手段和措施，涉及监督与制约的主体、客体、事由、过程、问责机制等。

5．评价与监测子系统，是指多元主体按照法定程序和权限，对省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设的作用、功能、质量、成效、问题等进行客观、实事求是的判断、评定、监测，并提出中肯的意见、建议和要求。评价与监测子系统包括评价与监测的标准、主体、客体、过程、方式方法、结果运用等。

6．案件查处与惩治子系统，是指省级科技行政管理部门的监察机关配合党的纪检机关、司法机关、公安机关等，依法查办省域科技系统内部的腐败案件，以及与科技计划项目管理有关的案件，对违法乱纪者进行责任追究与惩治。

(三)理论基础

1．规制俘获理论着重研究企业政治行为对政府规制政策制定和实施的影响[3]。斯蒂格勒在《经济性规制理论》中首次将经济学实证方法引入规制研究并创立俘获理论，信息约束、交易约束和政治约束的引入使规制俘获理论的研究逐步成熟，此后发展了包括企业政治行为理论、特殊利益政治学、规制的法律与经济理论、社会资本理论等研究领域。拉丰和梯若尔总结了四种抑制规制俘获行为的措施：一是降低规制判定权限；二是通过提供奖励使规制者承担责任；三是加大规制机构与行业合谋的难度；四是减少规制者和委托人(立法机关、社会公众)之间的信息不对称[4]。在省级科技行政管理部门的惩治和预防腐败体系建设中，要理顺委托人、规制者、被规制者三者之间的关系，减少科技行政审批、科技计划项目管理的信息约束、交易约束、行政或政治约束，压缩规制者和被规制者之间合谋的空间，促进科技计划项目管理权力公开运行，以避免规制俘获。

2．寻租理论最早由戈登·图洛克提出，后由布坎南、克鲁格等发展。“租”是指超出一种资源的机会成本的收入[5]。政府运用行政权力对企业和个人的经济活动进行干预和管制，妨碍市场竞争，创造了少数有特权者取得超额收入的机会，这种超额收入被称为“租金”；谋求这种权力以获得资金的活动，被称作“寻租”。在省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设中，要健全科技管理法规，约束政府干预科技市场的空间，充分发挥市场在科技资源配置中的决定性作用，以防范和规避寻租风险。

3．流程再造理论由迈克尔·哈默、詹姆斯·钱皮提出。流程再造的核心是面向顾客满意度的业务流程要打破按职能设置部门的管理方式，代之以业务流程为中心，重新设计管理过程，从整体上确认作业流程，追求全局最优，而非个别最优。流程再造模式包括迈克尔·哈默的四阶段模式，乔·佩帕德、菲利普·罗兰的五阶段模式，以及威廉姆·J·凯丁格的六阶段模式等[6]。运用流程再造理论可以优化科技行政权力运行流程图，精简科技计划项目管理流程，把传统以政府职能为中心的科技行政模式转变为以政府客户为中心的科技管理模式。

二、省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系的建设原则

省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系有以下五条建设原则。

(一)坚持围绕中心，服务大局

围绕“科技创新、驱动经济、服务民生”的宗旨，实施创新驱动发展战略，推动科技事业改革发展大局，把惩治和预防腐败体系建设融入省域科技事业发展和改革的各领域和各环节，做到既发挥科技服务和促进作用，又推动科技系统反腐倡廉各项工作的落实。

(二)坚持群众路线，改进作风

充分运用党的群众路线教育实践活动成果，推进省级科技行政管理部门的领导干部“四下基层”：信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、宣传党的方针政策下基层。切实加强和改进省级科技行政管理部门的机关作风建设，密切党同人民群众的血肉联系，树立为民务实清廉的良好形象。

(三)坚持突出重点，整体推进

围绕省域科技经费预算管理、科技计划项目安排、经费配置、科技奖励等重点领域和关键环节，以规范与制约科技行政权力为核心，合理确定省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设的战略目标与阶段性任务，以重点工作成效带动全局工作的开展，以关键环节的突破带动整体建设的推进。

(四)坚持标本兼治，严惩腐败

坚持严肃惩治腐败和有效预防腐败的有机结合，加大省级科技系统惩治腐败力度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，做到有案必查、有腐必惩、有贪必肃，以惩治腐败新成效推进省级科技行政管理部门党风廉政建设和反腐败斗争。

(五)坚持改革创新，与时俱进

大力推进省级科技系统反腐败体制、机制、方式创新，深化科技行政管理重要领域和关键环节改革，使省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设的思路、措施更加适应反腐倡廉的新形势和创新驱动发展战略的时代步伐。

三、新时期省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系的建设难点

(一)惩治和预防腐败权责机制有待明确

在省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设实践中，一些内设机构在惩防体系建设中的职、权、责未理顺，影响惩防腐败体系建设的统筹规划和整体推进。个别部门各自为政，缺乏有效的沟通、协调、交流与合作，影响惩防体系建设合力。个别机关干部对省级科技行政管理部门惩防体系建设的重要性、复杂性和艰巨性认识不到位，参与惩防体系建设的自觉性、主动性、积极性不高。

(二)廉政教育内容的岗位针对性、有效性有待提升

当前，一些省级科技行政管理部门在廉政教育实践中，习惯于采取普适性、运动式廉政教育措施，廉政教育内容的岗位针对性、系统性、有效性不强，未能紧扣科技计划项目与科技行政审批廉政风险防控的要求；廉政教育的方法、手段与科技行政管理岗位之间的关联度不高；廉政教育形式单一，制约了机关干部参与廉政教育的积极性和自主性。此外，一些省级科技行政管理部门对廉政教育的重视程度不够，资金与资源投入不足。

(三)惩治和预防腐败制度刚性不足，制度合力与执行力不够

一些省级科技行政管理部门尽管出台了一些涉及科技计划项目管理廉政风险防控、机关党风廉政建设、科技行政权力公开运行等方面的反腐倡廉规章制度，但部分规章制度的权威性、操作性、约束力有限，制度刚性不足。同时，因省级科技行政管理部门宏观科技行政管理的范围较广，管理内容和环节复杂，所牵涉的管理对象多样化，与省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设有关的规章制度较多，但制度间衔接不够紧密，制度合力不足。部分惩防腐败的规章制度的执行力不够，制度执行的权责不明晰，问责机制不健全，进而导致惩防腐败制度执行的效果不佳，形成制度走样、制度低效、制度失灵等现象。

(四)科技计划项目管理廉政风险点复杂，风险防控难度大

科技项目与一般项目的区别在于科技项目的高风险性，这些风险由于外部环境的变化，项目的难度和复杂度，以及科研人员和科技管理者能力的有限性而导致的，具体涉及内部风险和外部风险[7]。省级科技计划项目的类型多样，不同项目的资助范畴、资助形式、资助金额不同，项目管理环节也存在一定差异，项目管理廉政风险点各异。在科技计划项目生成、项目受理、项目立项、项目管理、项目变更、项目验收等环节，均存在一定的廉政风险。比如，在项目评审环节，省内外专家比例值不符合限定的比例；项目负责人及成员参评自己申报的项目。

(五)科技行政权力制约机制有待完善，社会监督滞后

科技行政权力监督与制约主要依靠驻厅监察室的“同体监督”，监督主体比较单一，监督的独立性、客观性相对较弱；相关企业、社会大众、非政府组织、新闻媒体等其他主体对省级科技行政管理部门的科技管理权力监督的积极性和主动性不高，社会监督的空间相对狭窄。

四、加强省级科技部门廉政治理，助推创新驱动发展战略

(一)加强惩治和预防腐败体系组织领导，为创新驱动战略实施保驾护航

要明确省级科技行政管理部门内设机关在惩治和预防腐败体系建设中的责任、权利和义务，加强惩防腐败体系建设中的分工合作。各机关要加强协调配合，形成反腐败的整体合力[8]。要认真贯彻落实科学发展观，以创新驱动发展战略为主旨，紧紧围绕省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系建设的中心任务，加强反腐倡廉方面的沟通和交流，致力于将省级科技行政管理部门打造为职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，健全党风廉政建设责任机制。

(二)加强反腐倡廉制度建设，以科技廉政制度刚性提升创新驱动柔性

省级科技行政管理部门要以推动创新驱动发展战略顺利实施为主旨，用法治思维和法治方式反对科技领域的腐败问题，建立健全内容丰富、程序规范、配套完备、执行有力的反腐倡廉制度体系，让科技行政管理廉政法律制度有序运行，提升反腐倡廉制度的科学性、权威性、前瞻性、可操作性，强化惩防腐败制度刚性。要按照创新驱动科技发展、服务民生的基本要求，加强反腐倡廉制度建设，以科技廉政制度刚性提升创新驱动柔性。既要建构普遍适用于省级科技行政管理部门的所有内设机关的反腐倡廉制度，也要设计适用于腐败易发、多发的重要科技行政机关和科技计划项目管理关键环节的反腐倡廉制度，以便于及时发现科技管理廉政风险点，并采取有效措施预防、规避、治理和化解廉政风险。

(三)推动科技系统反腐倡廉宣传教育，营造公正、廉明、法治的创新驱动氛围

省级科技行政管理部门内设机关党组要高度重视反腐倡廉教育，明确教育对象、目标、任务、内容，因材施教、按需施教，推动省级科技系统廉政教育的制度化、规范化、常态化、科学化，增强反腐倡廉教育的针对性、科学性、有效性、时代性，提升反腐倡廉教育的感召力、渗透力、吸引力。在拓展反腐倡廉教育的内容上注重针对性，要注意针对党员干部的思想实际开展宣传教育，真正起到解惑释疑、疏通思想、提高认识的目的[9]。要紧密结合省级科技行政管理工作性质以及科技计划项目管理需求，不断创新科技系统反腐倡廉宣传教育的内容、载体、形式和方法，以主题鲜明、内容丰富、雅俗共享、生动活泼的廉政素材潜移默化地感染人、震撼人、激励人、约束人，营造公正、廉明、法治的创新驱动氛围。

(四)强化科技行政权力运行制约和监督，加大惩治力度

1．简政放权，规范权力清单，依法公开科技行政权力运行流程。政府流程再造的重要内容就是如何对权力资源进行有效的、合理的配置，范畴之一就是让权力在政府与社会之间的重新分配，这实际上是一个使社会和民众享有更多自主权的过程[10]。在实施创新驱动战略过程中，要加大科技机关简政放权力度，按照服务型政府、法治政府建设的基本要求，健全、规范省级科技部门内设机关的科技行政权力清单制度，优化并依法公开行政权力运行流程图。紧扣省级科技系统易于滋生腐败的重点环节和关键部门，围绕组织人事、科技计划项目审批、科技项目预算拨款、科技项目招标投标等重点领域，建立健全结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的科技行政权力运行机制。

2.构建科技行政权力立体监督体系，加大惩治力度。完善对腐败的惩戒制度，提高受罚概率和处罚力度，是当前通过加大寻租成本反腐的基本措施[11]。要构建立体监督体系，加强党内监督、行政监督、民主监督、新闻媒体监督。拓宽科技系统腐败案源线索渠道，充分利用科技机关效能监察、经济责任审计、电子监察、科技经费专项治理等手段，深挖科技系统腐败案件线索。发挥查办案件的治本功能，坚持查案、纠风、廉政教育、建章立制相结合。建立和完善科技计划项目管理问责机制，以此约束项目决策部门、项目管理部门、项目承担单位、项目负责人等。建立科技计划项目信用管理体系，加强失信行为惩戒机制。

(五)推行科技计划项目风险全程监控，发挥创新驱动的电子监察作用

根据省域科技计划项目运行流程及其客观规律，结合创新驱动战略的实施情况，及时查找、梳理科技计划项目管理廉政风险点和监察点。按照科技计划项目全程监控的原则，实时、全程监控科技行政权力运行，发挥创新驱动的电子监察作用，对超权限、时限、标准，少环节、缺要件等违规行为，实施有效预警或“拉闸断电”。对科技计划项目管理廉政风险程度进行科学评估，确定等级，实现分类、分级管理，科学设置廉政监察节点，明确监察规则，重点加强时效监察、流程监察、内容监察、收费监察。从科技计划项目推荐、申报、受理、专家匹配、评审立项、经费分配、任务书签订、结题验收等环节入手，加强对科技计划项目的全过程廉政风险防控。导入科技计划项目第三方评估，吸引社会中介机构参与项目监理。将信息技术引入科技计划项目风险防控，搭建运用科技手段反腐的科技计划项目电子监察平台。电子监察的主要对象是，凡涉及违规违纪操作科技计划项目等情况的处室(部门)和工作人员。

(六)以创新驱动战略为主旨，推进惩防腐败体系评价与监测

在公共管理实践中，隐藏着规制机构与受规制企业合谋问题，解决这类问题的办法就是运用规制分离理论所提出的权力制衡思想，将经济规制与社会规制交由不同的机构掌管，权力分割明确合理，以达到互相制衡目的[12]。要将创新驱动战略融入省级科技部门惩治和预防腐败体系建设的评价与监测工作，引导社会力量积极参与。一是要设置跨部门的省级科技系统惩治和预防腐败效益评价与监测机构，以便定期监测和评价科技机关干部、利益相关者、社会大众和新闻媒体对本部门惩治和预防腐败体系建设质量和效益的满意度，集思广益，形成综合评价意见。二是推行省级科技行政管理部门廉政建设社会监督员制度。组建以省级科技行政管理部门党风廉政监督员、特邀监察员、政风行风监督员、行风评议代表等为主体的社会监督员队伍。三是引入第三方评价监测机构，推动省级科技行政管理部门惩治和预防腐败体系评价与监测社会化，充分发挥市场力量的评价与监督作用。四是设置科技廉政监测直报点。要加强科技廉政监测直报点的规范化、民主化管理，认真做好直报点的筛选、认证、授牌、考核与评价、激励与约束等方面的工作。

(七)加大省级科技行政管理部门监察队伍的廉政治理能力开发力度，提升其监察业务水平

省级科技行政管理部门的监察干部要强化公共服务精神和法制意识，自觉遵守科技管理法律法规、党纪政纪，树立“为民、务实、清廉”的理念，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。紧扣科技行政管理监察的任务和要求，实施监察干部的廉政治理能力开发工程，通过培训和教育，提升监察干部的业务能力和监察工作水平，提高其沟通与协调能力、危机决策与管理能力、廉政风险防控能力、廉政宣传与教育能力、依法办案能力等。

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A Study on the Construction of Corruption Punishment and Prevention System in the Provincial Scientific and Technological Administration Sectors

ZHENG Xiang1,2

(1.DisciplineInspectionCommissionOffice,FuzhouUniversity，FuzhouFujian350116,China;

2.CleanGovernmentandGovernanceResearchCenter,FuzhouUniversity，FuzhouFujian350116,China)

Abstract：The 18th CPC National Congress report arranged “implementation of the innovation-driven development strategy” and demanded “comprehensive promotion of the construction of corruption punishment and prevention system”. At present, there do exist some difficult points in the construction of corruption punishment and prevention system in the provincial scientific and technological administration sectors such as organizational leadership to be improved, weak job pertinence and validity of the content of clean government education. In the course of provincial implementation of the innovation-driven development strategy, it is essential to start from organizational leadership, institutional construction, anti-corruption education, power operation restriction and supervision, clean government risk prevention and control of the scientific and technological projects, evaluation and monitoring of punishing and preventing corruption and supervision of cadre team construction so as to speed up the construction of corruption punishment and prevention system in the provincial scientific and technological administration sectors.

Key words：the provincial scientific and technological administration sectors; punishing and preventing corruption; innovation-driven development

(编辑：：李红)