地方治理与公共服务民营化实施的必要性前提研究

任　丹

贵州大学公共管理学院，贵州　贵阳　550025

地方治理与公共服务民营化实施的必要性前提研究

任丹

贵州大学公共管理学院，贵州贵阳550025

摘要：文章主要从地方治理和公共服务民营化实施的条件来探讨地方治理和公共服务民营化实施的必要性前提，同时笔者认为地方治理和公共服务民营化的实施前提还包括政府应当明确自己在地方治理和公共服务民营化中的角色。

关键词：地方治理；主体；公共服务民营化；价格指导；监督机制；政府角色

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)36-0295-02

作者简介：任丹(1989-)，女，贵州贵阳人，贵州大学公共管理学院在读硕士研究生，研究方向：社会保障改革与发展。

改革开放以来，政治、经济和文化都在高度发展，政府也正在为国家的发展和未来做出了各种努力和改变，2008年提出的大部制、随着而来的简政放权以及近几年在政府的主导的地方治理和公共服务民营化。在靳永翥的“‘滑杆原理’：贫困乡村公共服务自主提供的动态协调机制”①中，从事“抬滑杆”服务的人们为了盈利这一目的制定约束行业内行为规则。笔者认为，实现自治需要共同目的，是不是所有的地方都有条件实施自治。讨论公共服务民营化的改革成效时，笔者想到了贵阳市供水服务的改革，几年前，贵阳政府将贵阳供水40%左右承包给私人，随之而来的就是水价上涨。民营化改革承包给私人了，但是民营化后呢？自治、民营化是发展的趋势，是不是任何地方都能实现呢？

一、文献综述

纵观有关地方治理和公共服务民营化的文章，基本都是关怎么提升、评价地方治理和公共服务民营化的，很少有关其实施的前提性条件，多年实践结果表明，地方治理和公共服务民营化并不都是取得成功或者做得很好。

虽说现在有些地方有钱有能力的人们自动组织起来修路、拉电线等，实现地方自治。但在贫困的乡村，没有相应的资金、物力等的支持是很难实现地方自治。笔者认为，在地方治理大兴的这个背景下，有必要研究地方治理的前提条件。

公共服务民营化，事实证明，并不是所有的政府的公共服务的外包都取得成功，当然都有一个共同点，这些产品、服务外包后都能减轻政府部分负担。但从别的角度看，并不都是高效且利民的，有的地方政府对外包后的公共产品和服务缺乏监管，导致一些问题出现，部分企业为了盈利采取提高价格或不顾质量的手段；有的企业为了获得外包权，过分夸大企业实力。公共服务民营化处于初级阶段，政府也缺乏经验，地方政府能将不赚钱的公共产品和服务外包就是首要，后面发生的事是其次。笔者认为公共服务民营化的基础的研究可以帮助政府认清自己的职责，也能督促企业保证公共产品和服务的质量。真正做到高效。

二、相关概念的界定与辨析

(一)地方治理与地方政府治理

孙柏瑛学者：地方治理是“在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。理想地方治理模式应包含以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网络；关注环境变化和挑战，视野始终放在地方的战略发展前景上。”②从孙柏瑛的界定，笔者得出：地方治理是贴近人们的生活的，其治理主体是多元的(甚至可以没有政府的参与)，地方治理的目标是应对地方的公共问题并共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。

虽然孙柏瑛界定的是地方治理，但是从中可见地方政府治理的概念，中国分成两派，一些学者认为“地方治理”与“地方政府治理”二者等同，也有学者认为两者的范围、视角等不一。但是本文笔者认为，在中国，地方治理包含了地方政府治理，地方政府治理就是强调政府在地方治理中的作用。如果地方治理的主体只是政府，那么还谈什么地方治理。随着社会的发展，政府组织以外的各种组织、个人的力量也日渐增强，地方政府就该引入民间力量共同来解决公共问题，所以在本文中，笔者认为地方治理包含了地方政府治理。

那么，地方治理就有几个特征：治理围绕着公民产生；治理主体多元性(政府可能是治理主体之一)；形成治理是基于解决某一具体问题等。

(二)公共服务和公共服务民营化

公共服务是满足公民生活、生存和发展的某种直接需求，能使公民受益或享受，由政府向公民提供的。公共服务以合作为基础，包括加强城乡公共设施建设，强调政府的服务性，强调公民的权利。③

公共服务的民营化，是政府通过服务外包的形式将部分的公共服务交由民间机构来做。更多地依靠民间机构，更少的依赖政府来满足公众的需求。在产品或服务的生产和财产的拥有方面减少政府的作用，增进社会其他机构作用的行动。

从公共服务的界定来看，其有几个特征：不以盈利为目的；只要是本国的公众均可享受政府提供的服务，也就非排他性和非竞争性；提供的这些服务都是直接与公众日常生活息息相关的，例如供水、供电等。

从公共服务民营化的界定来看，其有几个特征：公共服务提供主体由政府向私人部门的转变；更多依靠民间机构向公众提供公共服务。

三、地方治理和公共服务民营化实施的基础

(一)地方治理的基础

第一，存在一个公共问题，且但凭借地方政府的力量(人力、财力、物力等)是不能解决的，而且这个公共问题是关乎公众的。

第二，当地的公众有意愿解决这个公共问题，并且最终能达成一致的目标且能达成一个利益均衡。

第三，当地有意愿解决此公共问题的公众力量之和或者当地公众能通过自己的关系找到足够力量解决此公共问题。这里力量依据公共问题的棘手程度决定，力量的形式包括：足够的人力资源、足够的物质支撑、足够的经济来源、相应的政策支持等。

第四，参与解决此公共问题的主体是基于公共利益、理性的、部分是有能力的(主要是指制定与解决改公共问题相关的规章条约的能力)。这里主要是指参与主体的能力，如果参与主体中没有有能力制定相应规章制度，否则会因为没有相应的一套规则导致很多问题，这些问题可能不会导致治理破产，但很可能会影响整个治理的进度或质量。

第五，地方治理基于共同的目标，目标完成后，参与整个过程的相关人员或者建立的相关场地就会失去它的身份、作用等。在针对解决某一个公共问题时，应该有各种人员、经费等的计划，计划可以参照项目来做，但是不能忽略公共问题的公共性。

(二)公共服务民营化的基础

公共服务，随着社会的发展，很多民企也完全有能力去承包一些公共服务。所有的公共服务并不是只有政府提供才是效率的、经济的，政府的目标不是利益最大化。像国防、警察这些安全的就应该是政府提供，即使增加一个单位人的消费，公共物品的成本不会升高。但像公路、铁路、供水等非纯公共物品可以由民企提供，非纯公共物品具有竞争性，增加一个单位人的消费，其成本就会上升。政府的非营利性以及它的公共性导致政府不会过多考虑成本；而企业的盈利特征让做任何事都会考虑成本，对比来看，企业和政府在做的同样的事，企业的成本比政府要少。

政府基本职能决定公共服务和产品是不是可以外包给企业。

政治职能：政府职能是军事保卫职能。外交职能。治安职能。民主政治建设职能。

经济职能：宏观调控职能。提供公共产品和服务职能(政府通过政府管理、制定产业政策、计划指导、就业规划等方式对整个国民经济实行间接控制；同时，还要发挥社会中介组织和企业的力量，与政府一道共同承担提供公共产品的任务)。④市场监管职能。

上述两种关于政府的职能的列举比较粗略，但是也说出了政府基本的职能，同时，从上述的基本职能中，公共产品和服务的职能是可以由除了政府以外的组织提供的。

公共服务民营化的基础：

第一，企业通过核算后，按照政府原来提供公共物品时的价格定价、盈余或政府给予一定补贴后企业还能盈利，那么企业就有可能承包政府的外包公共服务。

第二，政府将公共服务和产品外包给企业后，不做甩手掌柜，也应担起应付的职责。政府定价，企业的盈利性希望价格越高越好，政府应该就公共产品和服务的本质制定指导价格；质量监管，应有相关机构专门监督企业提供的公共产品和服务的质量。如果政府没有价格指导和质量监管，就会形成一个不完全竞争或垄断市场。只有政府定价和质量监管这两前提，才能外包公共服务和产品。

每一个区域的发展状况不一，不能一概追求潮流、跟风，各地应具体问题具体分析，能外包就外包，不适合、没有条件的具有可外包特征的公共产品和服务就不外包。

(三)政府在地方治理和公共服务民营化中的角色定位

地方治理中政府可能是主体之一，也有可能不是。

民间力量介入的前提是当地政府能力不足以解决公共问题。

公共服务民营化中政府是作为监管方和价格指导方存在，政府不能因为自己是委托方去干预企业的管理。

政府应找准自己的角色定位，政府大多时候是属于指导者或者监管者。之所以引入民间机构和企业，是为了减轻政府的财政、人员负担，让政府能有更多的精力去做那些只能由政府做的事务。

四、总结

国家的发展方向确实是地方政府发展的趋势，但是并不是每一个地方的政府都应当跟得上趋势，因为每个地方的条件不一样，有一些地方的条件比较成熟，有些地方的条件不够成熟，得具体问题具体分析，虽说公众参与公共问题的治理甚至是成为主体，但是在没有条件的地方，政府也应该负担起责任，将存在的公共问题纳入政府的计划中。同理，公共服务民营化也是国家发展的方向所在，但是如果还没有形成一套监督机制那么也是不适宜公共服务外包的。地方治理和公共服务民营化看似是公众或者是政府以外的组织参与到政府本来的事务管理中来，实则是转嫁政府本来的一些责任，而这些都是与公众生活息息相关的，因此政府不能一味地跟风，看到成功的经验就觉得自己地方也是合适的，而在当地也刮起地方治理和公共服务民营化的风。政府以外的个人或者组织较有能力且存在公共问题亟待解决的地方就应当发动起政府以外的个人或者组织的力量，实为地方治理。而企业有能力且政府监管机制到位的地方就可以将一些公共产品和服务外包给企业去做，实为公共服务民营化。这些都不是甩包袱，这些只是为给政府腾空，来做好政府的本职工作。

[注释]

①靳永翥.“滑杆原理”：贫困乡村公共服务自主提供的动态协调机制.

②罗毅.公众网络参与视角下地方政府治理问题研究[D].湖南大学，2013.

③曹龙友.新形势下老干部工作队伍建设探究——以NC市为例[D].湖南大学，2013.

④肖树权.地方政府招商引资模式研究——以唐山市丰南沿海工业区为例[D].南开大学，2011.

[参考文献]

[1]张孝芳.善治理论与中国地方治理[J].燕山大学学报(哲学社会科学版)，2002(3).

[2]王诗宗.地方治理在中国的适用性及其限度——以宁波市海曙区政府购买居家养老政策为例[J].公共管理学报，2007(4).

[3]靳永翥.关系资本：贫困乡村公共服务提供机制研究的新视视阈[J].东南学术，2009(5).

[4]靳永翥.“滑杆原理”：贫困乡村公共服务自主提供的动态协调机制.中国特色社会主义行政管理体制"研讨会暨中国行政管理学会年会，2010.

[5]杨欣.公共服务外包中政府责任的省思与公法适用——以美国为例[J].中国行政管理，2010(06)：19-23.

[6]陈松.公共服务民营化的假设、局限及其路径选择——公共性的回归与重构[J].浙江学刊，2014.