基于城乡统筹视角的农村城镇化利弊分析及建议——以江苏省徐州沛县任庄村为例

张宏宇

南京师范大学法学院，江苏 南京210023

2015年7月江苏省深入开展县域法治国情调查，笔者所在的调研小组在南京师范大学法学院教授李力老师的指导下在暑假对江苏省徐州市沛县任庄村进行了为期一周的深入调研。笔者基于城乡统筹视角，针对城镇化对任庄村的影响整理成了这篇论文。论文主要分为四个部分，分别是城镇化对任庄村发展的利与弊、针对这种现象笔者的评价以及笔者提出的建议。

一、城镇化对任庄村的积极影响

(一)村民收入增加，生活水平提高

任庄村李主任向笔者介绍近些年来村民的收入一直在增加。在城镇化推行背景下，任庄村2014年农民人均纯收入17130元，比2012年增长1687元。笔者了解到任庄村村民的收入主要来自三个部分:有技术的强壮劳力在外务工;土地流转收取的租金以及国家对农民的补贴;养殖。村民收入逐年增加也离不开法律法规的制定与推行，《中华人民共和国农村土地承包法》、《土地管理法》、《中华人民共和国农业法》等。

随着收入增加，相应地村民的生活水平也提高了不少。村民纷纷“上楼”(在下个部分会有详细介绍)、建设了各种现代化的基础设施(超市、健身器材、图书馆等)以及较为完善的福利保障体系(低保户、养老保险、尊老金、残疾补助、养老院、福利中心、敬老院)。

(二)居住集中化，节约土地

笔者了解到任庄村为推进城镇化，现以打造苏北生态富美第一村为目标，自2007年开始大力开展新农村建设。到目前为止，新村一期住房建成262户并已全部入住，二期住房已建成405户，现处于销售阶段。现在任庄村已经完成了四个自然村的整体搬迁，原自然村的土地已经全部推倒，由村委会做中介发包给大户种植，发包所得的租金以及国家给农民的补贴仍然归村民所有。

由此看来，城镇化之新农村建设有效地促进了居住集中化，节约了大量土地，便于搞农业集中化经营。

(三)农业集体化，生产效率高

在农村城镇化的背景下，国家大力推动农村土地流转，颁布过一系列法律法规，如《中华人民共和国农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中华人民共和国土地管理法》、国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知等。笔者还了解到，现如今，农户将自己的大部分土地流转出给大户，以供他们集中种植、养殖。

由此看来，实现农村土地承包经营权流转，可以使农民获得更多的经济收益，充分实现土地的经济价值。①

二、城镇化对任庄村的消极影响

(一)土地抛荒

笔者在对一家种植果树的大户采访时，一位技术员大爷向我们透露了一些不为人知的情况。他提到，由于一些自然原因或者人为原因导致收成不好时，一些承包土地的大户就会悄悄跑路。这种情况是不会通知农户的，早年间一些村里的干部就用村里的钱继续发给农户充抵租金。而原先被承包的土地就被闲置一旁，造成土地抛荒的现象。

农业是我国的经济之本，况且我国耕地数量本来就少，土地抛荒不符合国家高效利用土地的倡导，也在一定程度上阻碍了农村的可持续发展。这也反映了农村城镇化一方面增加了耕地数量，另一方面利用不当也会造成土地抛荒。

(二)农村空心化现象加剧，城乡社会问题频现

随着农业技术革新和农民生产率提高，农村对劳动力的需求将大大降低，这必然会导致大量农村剩余劳动力出现。农村不需要过多的劳动力再加上城市五彩斑斓的生活，越来越多的农民选择进入城市打工。尤其值得注意的是，如今的新生代农民工早已不再留恋父辈们固守的乡土，在城里买房置业的愿望远比回到农村更加强烈。这样的现象势必会导致农村“空心化”加剧。

笔者在走访调查中也发现在家里的村民非常少，在家的也是一些老人和妇女，青壮年劳动力常年在外打工。对此，有专家担忧“未来谁来耕作土地”，也有专家慨叹“乡土中国”正在慢慢消失。而且与农村“空心化”并存的留守儿童、留守妇女、留守老人等带来的社会问题也值得关注。在这个过程中，最大的问题就是城镇化导致的利益矛盾问题和贫富差距问题。②如果不加以重视，势必会引发更深层次的问题。

(三)“新市民”处境尴尬

一场让农民“上楼”的运动，正在全国二十多个省市进行。笔者了解到，任庄村越来越多村民“上楼”住上了新楼房。但是农民“上楼”后进退失据，既失去安身立命的土地，又缺乏城镇居民所能依靠的社会福利制度。由失地又失业的农民构成的特殊农村社会群体的弱势程度远远超过城镇弱势群体，他们往往生活在被社会遗忘的角落。③同时，在村庄撤并运动中，不可避免地会对农村文化产生破坏。比如说，小集体的熟人社会被强制替换成大集体的陌生人社会，而且农民“上楼”之后仍然是农民，但生活方式却被彻底改变。市场经济的洪水则毫不留情的动摇了传统秩序格局，但问题在于，旧有的秩序和利益保障机制被打破，而新的秩序和利益保障机制又没有建立，处在新旧交替阶段的农民不得不经历巨大转变带来的痛苦。④

在与村民交谈过程中，笔者也发现对于已经完全搬迁的四个自然村，可能还存在部分村民不愿意搬迁的情况，尽管未得到证实，但还是存在强制拆迁的可能性。上述情况都使得“新市民”的处境越来越尴尬。

三、总结评价

任庄村作为一个正在进行城镇化的农村，在全国仍具有典型性。通过第一部分的叙述，笔者总结出，任庄村在城镇化的过程中，对自身发展既有积极影响，也有消极影响。在经济方面，村集体收入和村民人均收入都有了较大的增长，村民的收入来源也呈现出多样化的趋势;在政治方面，“撤县划市”已顺利实施，任庄村选举制度及现状虽有瑕疵，但总体符合国家规定;在文化方面，文化建设日益完善，但提高村民的思想文化素质仍然任重道远。

在调研过程中，笔者注意到一个问题，国家推进农村城镇化的步子是不是太急了?

现今，各种报道称我国2003年的城市化水平已达到40．5%，超过原来计划指标，甚至有些报道称目前已出现城市化“大跃进”。笔者认为，从长远看，城镇化是大势所趋，但社会结构的变动往往牵一发而动全身，不能操之过急。农村城镇化的速度必须降到一个全社会都能承受的合理区间，只有这样，才能为社会转型赢得充足的时间和空间，让社会结构变得更富活力和弹性。

四、提出建议

笔者针对调研过程中出现的问题为全国农村城镇化提出一些自己的建议:

(一)完善法律法规，构建农民权利保障机制

要切实推动农村城镇化发展，尊重、实现和维护农民权利，必须进一步完善法律法规，构建农民权利保障机制。重点围绕户籍制度、村民自治制度、土地制度，切实保障农民的劳动权、社会保障权、土地财产权等。

(二)创新农村土地制度，维护农民土地权利

早在三百多年以前，威廉·配第就说过:土地是财富之母。土地对中国的农民来讲，更是农民的命根子。要创新土地制度，赋予农民更完整的土地占有权、使用权、处分权和收益权。明确农民具有完整意义上的农地产权，要把农村土地的占有权、使用权、收益权和处分权都完整地界定给农民，使农民真正享有土地权利变动(包括土地流转、转用以及收益分配)中的决策权，使土地承包经营权有真正的价值。⑤农民具有完整的农地产权，有利于提高农民积极性，促进农村城镇化的发展。

［ 注 释 ］

①蒋晓玲，李慧英，张建．农村土地使用权流转法律问题研究［M］．北京:法律出版社，2011．

②国浩律师事务所．中国新型城镇化的法治思维［M］．北京:法律出版社，2014．

③刘云升，任广浩．农民权利及其法律保障问题研究［M］．北京:中国社会科学出版社，2004．

④陈巍．新农村建设与基层司法改革［J］．法学家，2007(1)．

⑤季建业．农民权利保障与新农村建设［J］．法学家，2007(1)．