甘肃民族地区法制建设及其启示

马淑娟

甘肃省民族研究所，甘肃 兰州730030

甘肃是一个多宗教、多民族聚居的欠发达省份，有2个民族自治州、21个民族县。甘肃省民族地区民主法制建设水平较低，基础教育落后，人们的思想道德水平较低且混乱，少数民族地区社会的复杂性决定了法律不可能是社会秩序唯一的规范基础，因此少数民族法制建设时不应排斥少数民族习惯法的存在及其合理性。

一、甘肃民族地区法制建设概述

(一)民族区域自治法的建设与贯彻

1．民族区域自治法的建设

甘肃省于1949年10月开始实施民族区域自治。1949年10月25日，第一次蒙古族牧民群众大会在酒泉鱼儿红柳沟召开，会议上宣布成立“肃北蒙民临时自治委员会”，1954年宪法确定了民族区域自治制度的法律地位，明确规定“各少数民族聚居的地方实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权”，民族区域自治制度得到了进一步发展。甘肃省现有2个自治州、7个自治县、21个民族县(市)，占全省县行政单位的24．4%。现今甘肃全省法规与政府规章中共有63件涉及民族方面，该类法规的制定与实施有效的保障了坚持和完善民族区域自治制度，确保了民族自治区域能依法行使自治权，推动经济高速发展。

2．民族区域自治法的贯彻

民族区域自治的基本精神是为了团结各民族，实现各民族间的和谐、平等、互助与共同繁荣和进步。2004年甘肃省委、省政府印发《关于进一步开展民族团结进步创建活动的决定》，确定每年5月为“全省民族团结进步宣传月”，集中开展民族团结进步创建活动。多年来，基于党和国家的民族政策，在切实保障少数民族合法权利的基础上，甘肃省健全了城市少数民族流动人口的服务与管理水平，改善了城市民族工作，完善了社会管理机制，应急预案以及诉讼表达、相关利益协调与少数民族群众合法权益保障机制得到健全与完善，建立完善了社会稳定风险评估机制，有助于及时排查矛盾隐患，妥善解决社会热点。

建设少数民族干部人才队伍始终推动民族区域自治和解决民族问题的重要工作，是加强党在民族自治区域的领导的有效方法。甘肃省财政厅自2006年开始设立“少数民族适用人才专项资金”用于培训民族区域各类人才，额度为300万元。2012年底，甘肃省少数民族干部人数达到7．35万人，占到了干部总人数8．16%。2009年以来，对全省少数民族干部进行培训，培养了一大批有能力、本土化的少数民族干部人才队伍。

通过召开全省民族团结进步表彰大会对民族团结进步模范进行表彰，至今已表彰模范2339个，包含模范集体793人，模范个人1446人，在全社会起到了良好的作用，营造了民族团结进步的氛围。隆重举办民族自治州、自治县逢十周年庆典活动，累计举办州庆和县庆活动达51次，制定了《甘肃省民族自治地方逢10周年庆典活动管理办法》，对州庆、县庆活动统一指导、总体部署，在协调各部门集中规划一批推动经济发展的建设项目的基础上办好庆典活动，营造良好的民族团结氛围。

(二)推动法制建设的主要措施

2006年甘肃省民族工作会议的召开，鉴于当前新时期民族工作的现状，出台了一系列以促进少数民族和民族区域经济发展、推进民族工作的政策措施。

一是强化政策扶持，加强规划指导:“十一五”以来，“全省民族工作座谈会”每年召开一次，为进一步推动民族区域社会与经济的发展，制定和规划了民族区域经济发展的“十一五”和“十二五”计划，同时，在结合地方实际的基础上，相关部分另外制定规划了兴边富民行动、扶持人口较少民族发展和特色村寨保护与发展、建设牧民新村、推进藏区经济发展的方阵方案，真正的实现了分类指导、因地制宜。

二是建设“两个共同”示范县(市、区)，开展“1414”对口支援:省财政拨款8700万元专项资金，专项用于推进试点工作;启动“1414”对口支援工作，即省委、省政府的一位领导带头，下有四个单位共同参与，对口支援一个示范县(市、区)，目标是一年内至少办成四件事实。

三是不断加大对民族地区的财政支持和投入力度:2006年以来，中央财政将甘肃省2个民族区域自治州和7个自治县归进中央财政拨款范围，财政补助及其余专项补助资金也一步到位，财政拨款在原有的7000万元翻了一番达到14700万元。

四是设立兰州新区甘肃民族经济产业区:民族区域所处地带通常海拔较高、自然条件恶劣，造成基础条件落后，不具备优越的投资环境。以“飞地经济”理念为指导思想的情况下设立了“兰州新区甘肃民族经济产业园”，结合兰州新区所具有的各项优势，向民族区域引入大量商业投资、改善工业创造条件。

五是促进边境民族县实现跨越式发展:凭借兴边富民行动平台致力于将肃北蒙古族自治县发展成“西部少数民族地区经济强县”，肃北县城在发展过程中城乡面貌出现了深刻的变化，经济增长突飞猛进，产业层次更加丰富、发展速度稳定提升，凭借兴边富民行动这个平台推动了肃北县实现了跨越式发展。

六是将教育视为发展的第一位:国内外支援项目的重点皆在民族区域，经过世界银行的“贫三”项目、援藏项目、中英甘肃基础教育项目和国家义务教育工程等项目，很大程度上提升了民族自治区域的教育状况，城乡免费义务教育得到全面普及。

(三)法制建设的现状

回顾近年来甘肃省的法制建设工作进展，当前法制建设进展良好，民族团结进步，民族自治区域经济发展得到了迅速的发展，社会十分稳定和谐，成果十分显著。立法工作上，《甘肃省实施＜民族区域自治法＞若干规定》、《甘肃省清真食品认证通则》等法律法规、自治条例的制定与修改完善了甘肃省的民族法制，极大的推动了民族法制建设的发展;社会建设上，出台了《进一步加强全省城市民族工作的意见》等重要文件，构建了完整的和谐建设机制。

二、阻碍民族区域法制建设的因素

(一)民族区域市场经济落后

甘肃省大部分民族区域经济发展较为落后，自国家开启“西部大开发”以来，国家对西部的投入日益增大，但是，由于地区生态环境、旧有基础、宗教信仰、民族风俗等相关因素的影响，西部的贫困与落后很难在短时间内得到改善，没有足够的动力推动法制建设，使得法制建设发展缓慢，民族经济难以与民族区域法制实现功能上的互动，使得落后的民族经济制约法制建设。

(二)少数民族素质的阻碍

民族区域的科学文化素养普遍偏低，而随着现代社会的不断发展，对人的科学文化素养的要求也水涨船高，民族区域人口接受事务的能力有限，思想观念僵化、难以更新，甚至对新生事物会有抵触感，于是便严重的制约了民族区域法制建设的推进。

(三)民族地区传统文化的阻碍

甘肃省各类少数民族的传统法律文化相互之间差异很大。但是普遍经济水平低下、生产力发展水平较低、生活环境相对闭塞、社会秩序相对停滞。少数民族区域的传统法律文化立足于特定的民族社会，是少数民族人民群众多年来日常生活积累发展而来，仅仅只是地方性知识，它扎根于社会基层和乡土民间，相对的封闭、保守以及落后，具有明显的地方性，不属于国家正统的、主流的现代法律。

(四)民族问题的阻碍

民族问题是社会发展的必然产物，属于负面产物，会阻碍人类社会的发展，它会全面介入甘肃省的社会生活，阻碍和制约甘肃省民族地区的法制建设民族问题的存在会严重的阻碍和谐、稳定的外部环境的形成，民族问题还会阻碍全省民族地区法制建设的整体推进，解决民族问题只是民族法制中的一部分，不能将过多的精力花费在解决民族问题上，否则会影响民族法制的全面推进。

三、如何推进民族区域法制建设

民族法制建设的推进是一个复杂而漫长的过程，如何来推进甘肃民族区域的法制建设需要从多方面来入手，不仅仅只是要完善各类民族法，还要从根本入手，发展与巩固经济基础，完善各项制度。

(一)推动民族区域市场经济进一步发展

法制建设的推进始终是以市场经济为着力点的，市场经济的繁荣昌盛使得人们相互间的依赖也越来越大，于法制的需求也日益增多，法制所覆盖的面也越来越广，法制建设便容易推进。因此需将少数民族地区的贫困问题放在首位，全力解决少数民族群众的贫困问题，积极开展扶贫攻坚行动，通过深入调研将各项扶贫工作的思想贯彻到下级部门，重视民族工作部门的作用，积极调动各职能部门协调进行扶贫工作;其次，民族区域现有的经济基础十分的薄弱，单是凭借自身的努力很难弥补先天的差距，难以实现快速的发展，因此需要国家、省政府在财政支付方面提供更多的资金支持。

(二)完善民族区域自治制度

民族区域自治制度具有典型的中国特色，而任何制度都是随着时代的发展而不断补充、完善的。应当从如下几点入手:一是规范化自治区域设定的民族标准，对实行自治的民族区域的少数民族人口数量制定一个下限，确保民族自治的权益落实到少数民族头上;二是将民族区域自治与西部大开发相结合，西部大开发作为解决民族问题的战略方针，有助于进一步补充和完善民族区域自治制度，因此，民族自治区域更应当抓住机会充分利用各种政策资源，进一步发展地区经济;三要设立非聚居少数民族权益保障制度，随着时代的发展，散布在各地的少数民族越来越多，对该类人民群众权益的保障也愈发突显重要，因此需要尽快完善散杂居少数民族权益保障法律体系，基于各民族实际情况，对现行的《民族乡行政工作条例》等进行修改，同时需要加大宣传民族政策与相关常识，推动城市精神文明建设。

(三)重视民族区域地方人大的作用

地方人大始终是推进民族区域法制建设的关键所在，民族区域的地方法规、自治条例等都需要通过自治区域地方人大及其常委会在对本土实际情况进行调研后进行规范的制定与实施，这既保证了国家基本法律的落实，又确保了地方特殊情况不被忽视。民族自治地方人大的自治法规立法，直接为民族法治建设建章立制，为自治权的有效行使提供法律保障，通过上述一般立法和自治法规立法能解决了同步进行的国家社会主义法治建设和民族法治建设的立法先行问题。

四、几点启示

通过对甘肃民族区域法制建设进展与现状进行深入探析之后，明确了制约民族区域法制建设的各项因素，针对性的提出了进一步推进法制建设的方针与措施，基于上述内容得到了如下启示:

一是民族区域自治制度是现有唯一能有效解决我国民族问题的制度，这一制度的确立极大程度上保证了民族地区法制建设向着良性循环的方向发展，确保了民族关系的和谐与稳定，同时也不断提高民族区域的经济发展水平、少数民族群众的生活水平。甘肃省民族地区近些年来的经济发展、社会发展、生活水平以及教育文化水平的发展离不来民族区域自治制度的确立与贯彻实施。

二是民族工作的第一要义是谋求发展，党和国家始终将民族区域经济社会的发展与进步作为推进民族工作的第一任务，更是以推动各民族共同发展、最终达到共同繁荣作为当前阶段的行动纲领。只有充分的利用使用好党和国家赋予的自治权，持续补强自身的发展能力，才能有效的推动民族区域的法制建设。

三是始终坚持“两个共同”主题，基于甘肃省的实际情况，民族区域相对落后的发展水平是阻碍民族工作的一大影响因素，只有明确了“共同团结奋斗、共同繁荣发展”这个主题，始终坚持贯彻民族区域自治制度，始终将民族区域的经济发展、社会进步放在第一位，才能有效的推进各民族的发展与进步。

四是坚持科学发展观，甘肃省大部分民族区域虽然有着丰富的自然资源，但是这些资源受到了地理位置、经济发展水平等各类因素的制约，并没有得到有效的开发、利用，面临着严峻的生态环境保护问题，因此需要树立积极的科学发展观，协调好经济发展与环境保护之间的关系。

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［2］杨候第，吴仕民主编．民族法制教程［M］．北京:中国社会出版社，1994，9(1)．

［3］戴小明著．民族法制探索［M］．北京:民族出版社，2002，9(1)．

［4］陈云生著．中国民族区域自治制度［M］．北京:经济管理出版社，2001，7(1)．

［5］王允武．民族区域自治法的修改及其贯彻实施［J］．西南民族学院学报，2001(5)．

［6］邹渊．搞好民族法制建设是实现依法治国的重要内容［J］．法学探索，1997(3)．