专车的法律规制及其发展出路探究

陈 静

天津师范大学法学院，天津300387

一、问题由来

2015年4月15日，全国专车第一案——专车司机陈超起诉济南市城市公共客运管理中心，在济南市市中区人民法院公开受理。3月19日城市公共客运管理中心对陈超利用专车软件进行“非法运营”的行为，予以两万元的行政处罚。陈超起诉称被告做出的行政处罚存在程序违法、适用法律等多处错误，请求法院依法撤销。被告则对原告所有的诉讼请求予以驳斥，请求法院驳回原告的指控，该案使原本就存在争议的专车合法性问题日趋白热化。

针对专车服务的合法性问题，社会各界争论不休。2015年1月8日，交通运输部明确表态直接使用专车一词。2015年3月13日，交通运输部部长在接受媒体采访时表示永远不允许私家车进入专车范畴。可见，交通部肯定了专车对传统城市客运服务的创新意义并鼓励其发展，但同时严格禁止私家车接入。由于相关的立法空白，专车一度被定义为“黑车”，自其诞生之日起便遭受地方各城市的打击。2014年11月，沈阳交通管理部门率先表示专车属于非法运营，对于专车服务将严厉打击，随后，专车服务被济南、南京、北京等多地先后叫停。①2015年10月交通部起草的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿更是将专车推到难以为继的尴尬境地。其实，专车软件的鼻祖Uber(优步)打车先后进入40多个国家，但其发展却也是举步维艰。首先Uber在其出生地美国各州的发展不尽相同，曾惨遭波士顿封。2014年12月，Uber被印度全国互联网服务封杀，而且先后遭到荷兰、加拿大、韩国、西班牙、德国、法国等国家不同程度的调查和叫停。②

二、专车的法律规制

(一)行政法规相关规定

依据《中华人民共和国道路运输条例》第八条和第十条规定，对于运营车辆和经营者做出法律规制:市场主体从事客运经营应具有与其经营业务相适应且经检验合格的车辆，并向相关级别的道路运输管理机构提出申请。客运经营者取得道路运输经营许可证后，应该依法向工商行政管理机关办理有关登记手续。本法第九条对从事客运经营驾驶的人员做出法律规制:驾驶员取得运营车辆驾驶资格必须通过相关运输管理机构的有关客运法律法规、机动车维修和旅客急救基本知识的考核。2003年国务院发布的《无照经营查处取缔方法》第二条规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定，从事无照经营，否则由工商行政管理部门依法对未取得许可证或者其他许可文件和营业执照的违法行为予以查处。

营运车辆的法律规制之严格可见一斑，笔者认为，就行政法规规定而言专车服务存在以下问题:专车的基本运营模式“四方协议”即车辆由汽车租赁公司提供、驾驶员由劳务公司派出、互联网公司搭建APP信息平台、共同为乘客服务。③“四方协议”模式是在法律的框架下市场创新的体现，并不违背现行法律，但是专车平台私下默许甚至招揽私家车挂靠汽车租赁公司，私家车司机挂靠劳务公司。虽然我国法律对于“挂靠”的规定尚属空白，专车平台“以法无禁止即可为”为其运营的理论基础，但是笔者认为对于“挂靠”虽没有明确法律规定，但专车网站和汽车租赁公司对于驾驶员和车辆的审查标准远低于相关法规;专车平台以盈利为目的，对于车辆等审查也多处突破审查标准，专车管理的漏洞亟需修补。④

(二)地方性法规的相关规定

2013年北京市交通委员会颁布的《关于北京市小客车合乘出行意见》是全国首个有关专车的地方规范，该规定明确了合乘的服务形式包括提供合乘出行信息、合乘协议文本、合乘运作流程、网上签约服务、评定合乘信用等，但禁止合乘车辆临时随意进行合乘摊算。可见北京市对于专车的合法性予以认可并鼓励其发展。2013年齐齐哈尔市人民政府发布制定《齐齐哈尔市人民政府关于严禁汽车租赁企业私家车主从事非法运营的通告》，规定禁止私家车接入互联网和手机软件变相从事非法预约出租汽车营运，对于私家车、专车软件以及汽车租赁企业从事非法运营的，依照国家相关法规予以处罚。该规定明确将专车定性为“黑车”，将专车服务定性为非法营运。仅以以上两部地方法规为例，可见各城市对于专车问题的合法性与否呈现截然相反的态度。

笔者认为对于部分地方法规经将专车认定为黑车，是存在问题的。黑车载客没有任何资质，无价格限制，更重要的是乘客的安全得不到任何保障;而专车是依据“四方协议”模式进行运营，“挂靠”法律并没有明确禁止，并且车况、驾驶员信息在专车公司有明确登记和审查标准，并且价格和服务受其制约。由于国家对于专车合法性法规的立法缺失，导致地方法规和地方规章出现相互冲突的问题，但在国家出台相关规章之前，专车合法与否的标准应遵循地方的法律规范。

三、以法律视角研究专车的发展出路

(一)专车存在的问题

唯物辩证法认为，事物发展的方向是前进的、上升的，事物前进的道路是曲折的、迂回的，这是一切事物发展的总趋势。⑤专车服务自问世以来虽然处处遭遇法律的壁垒，但是仍然顺应社会的发展呈现欣欣向荣的生长趋势。专车的出现客观上方便了人们出行，推动了出租车行业的改革，甚至倒逼立法促进专车行业的法律规制，但是专车作为新事物又有着不可避免的局限性。

1．扰乱了政府对出租车总量的管控

《行政许可法》将城市出租车经营纳入了行政许可的范围，通过政府监管严格规范行业的健康有序发展。出租车属于公共资源配置范畴，直接涉及到公共的安全和利益，出租车行业需要准入机制，因此政府对于出租车实行数量管控。依据中华人民共和国建设部制定的《城市道路交通规划设计规范》规定:各城市依据本地的实际情况，对出租汽车的运营数量加以控制，大城市每千人不宜少于2辆，小城市每千人不宜少于0．5辆，中等城市可在其间取值。随着城市经济发展，居民的出行需求以及相关服务水平的要求提高，但遗憾的是出租车行业并未能紧跟时代发展的步伐。出租车一直被定义为公共交通出行的补充，但是由于人民日益增长的物质需求与政府数量管控的矛盾，一些发达城市逐渐滋生了“打车难”、“黑车”等问题，专车服务自然应运而生。专车已迅速发展为城市客运的一支强大的队伍，私家车接入专车平台，充分利用了闲置的车辆资源，但是私家车大量涌入运营轨道且大部分违反要求不向相关部门报备，违背了出租车行业的特许经营的原则，扰乱了政府对出租车总量的限制。

2．专车的“巨额补贴”构成不正当竞争

专车相比较于传统的出租车，压倒性的优势是优质的服务和实惠的价格，究其原因在于专车平台后国内外企业巨额的投资。以Uber为例，2014年12月最新融资12亿美元，使其总融资金额达100亿美元。Uber软件进军中国市场后，已经融资15亿美元的金额，其中包括互联网巨头百度的6亿美元投资。2015年Uber计划在中国投资70亿元人民币，目前市场估值超过500亿美元。而支撑滴滴快的的则是腾讯和阿里巴巴。专车平台为了吸引客户扩大市场份额，对用户进行大幅度补贴，使出租车毫无招架之力。除私家车外，大量的出租车也纷纷接入专车平台进行运营，专车的低价竞争已经严重的冲击了传统的出租车行业的运营模式。依据《中华人明共和国反不正当法》之规定，不当竞争包括经营者为打击行业竞争者以低于成本的价格销售商品，专车以低于市场的价格运营，无疑构成不正当竞争。面对专车的咄咄逼人之势，引发了我国多地的“出租车罢工”的闹剧。

(二)专车的发展出路

1．加快专车的相关立法

“专车模式”的发展引发了一系列的法律问题:专车“挂靠”的法律定性;若专车发生交通事故互联网公司的责任问题;专车价格的监管等问题等。但是由于法律的滞后性，目前尚无法律法规可以明确的对专车以及专车平台存在的问题进行有效的规制和解决。所以国家有必要针对道路运营管理所遇到的新问题进行立法，完善相关的法律法规，使专车治理有法可依。

2．加强专车的政府监管

政府监管是城市交通有序发展的前提，专车长远健康发展离不开政府的规范与匡扶。政府应该严格车辆接入专车平台的标准审查，对于专车车辆的安全性能，驾驶员的资格定期审查，加强对专车的数量管控。同时，针对不同城市的经济水平，实行政府指导定价，规范专车行业的低价竞争。

3．企业自律谋求发展

首先，虽然专车软件服务商明确申明专车服务按照“四方协议”的模式，但是私家车“低门槛”接入专车平台已经是公开的秘密。私家车大量涌入专车市场进行运营，已经触碰行政法规的“红线”，但遗憾的是专车平台以及汽车租赁公司并没有严格车辆接入的监管，导致本就处在法律边缘的专车服务漏洞频出。滴滴专车于2015年3月16日发布了《互联网专车服务管理及乘客安全保障标准》，对企业自身进行监管。滴滴公关部薛帅表示:滴滴一直遵循“四方协议”与租赁公司合作，就滴滴专车平台而言，绝对不会认可私家车的直接接入。⑥所以，专车服务企业的健康发展，既要保持创新活力，又要严格遵守法制，沿着法律轨道运行，加强企业自我监管和行业自律。

其次，针对交通运输部部长杨传福的表示，私家车禁止进入专车范畴运行已是定局。但是私家车是滴滴快的等专车平台得以运营的依赖，那么即将失去车辆资源的专车平台该如何谋求发展?专车的城市租车运营市场相对成熟，但是却遭遇着严格的法律壁垒，滴滴快递之前已经推出“滴滴顺风车”、“滴滴专机”、酒后代驾等服务项目，虽然这些服务尚不成熟，但却是专车平台在丧失车辆资源后再战江湖的机会。笔者认为专车公司应该在法律的框架内大胆创新，加快服务转型，尝试服务领域的多元发展，迎接即将面临的巨大挑战。

四、结语

“专车服务”是顺应历史潮流且符合人民日益增长的物质文化需求的创新发展，对于传统的出租车行业有变革性的意义。但是由于专车刚刚起步，在专车的定性、数量、价格、等方面存在种种空缺，亟需法律的规制。同时有必要指出的是专车的出现有效的平衡了城市交通的实际运营能力和市场的需求，是对“网络预约出租车”服务的巨大推动，相关的立法机关和行政机关不宜将专车严格的限制在法律的框架之中，限制其创新活力。不妨以法治思维的理念，运用柔性的行政指导和市场监管，使“专车服务”在法治的框架中循序渐进，健康发展。

［ 注 释 ］

①楚峰．专车的“纠结”［J］．运营经济世界，2015(1)．

②王雅菡．专车软件在国外频糟封杀［J］．新金融观察，2015．

③杨红岩．专车要走远 当有法治匡扶［J］．中国交通报，2014－1－15．

④吕绍刚，朱少军．一辆私家车怎样成专车［N］．人民日报，2015－5－5．

⑤纪咏梅．唯物辩证法视角下的社会主义和谐社会［J］．世纪桥，2008(21)．

⑥李立娟．“专车”运营路在何方［J］．法人，2015(04)．

［1］韩彪，聂伟，何玲．出租车市场体系研究—理论与实践［M］．北京:北京大学出版社，2001．

［2］茅铭晨．政府管制法学原论［M］．上海:上海财经大学出版社，2005．

［3］王智斌．行政特许的司法分析［M］．北京:北京大学出版社，2008．

［4］杨红岩．专车要走远 当有法治匡扶［J］．中国交通报，2014，1(15)．

［5］雷华芳．关于专车是否为非法经营的研究［J］．商，2015(10)．

［6］尹欣，张长青．专车服务与汽车出租市场的法律规制［J］．城市交通，2015(04)．