浅议《检察院组织法》之完善——以司法改革为背景

金 光

鄂州市梁子湖区人民检察院，湖北 鄂州436000

经研究指出，在我国司法实践中，《检察院组织法》日益陷入运行之困境，造成检察院组织法之体系结构设置缺乏合理性、全面性，检察机构设置有违精简原则，加之对检察职权的设置不合理，也严重违反了检察权法定原则，致使诸多成果难以实现制度化与法定化。此外，检察监督机制的严重缺失，与长久以来的“权力本位”观的盛行，等等。这一切均造成了检察院组织法之修改已势在必行。在具体修改过程中，笔者建议逐步完善检察组织法之体系结构，调整组织法之整体框架结构、理顺各章之间的逻辑关系;完善检察机构设置，在修改过程中应坚持机构设置法定化之原则，保障机构设置精简化与司法实践之需求相匹配;完善检察职权，构建科学的检察职权体系、实现与其他新法的合理衔接、保障检察职权行使的独立化与法定化;最后笔者建议，完善检察监督机制，坚持检察监督法定化之原则，扩大检察监督的范围、强化监督的手段及增加人民监督员制度，等等。

一、《检察院组织法》之现状

《检察院组织法》乃关于检察院组织机构设置、人员安排和权力配置之基本法，是构建我国检察制度的法律基础。从其诞生至今，虽曾发挥过巨大作用，但也在法治完善的今天暴露出诸多问题——内容上滞后，无法与时俱进，有些条款与新创法律的规定不适应、甚至产生冲突;结构体系简单，不够严谨，与其在法律体系中的地位不相衬;机构设置、职责及人员分配不合理;监督措施不全面，等等。因此，亟需对此予以修改。

(一)检察院组织法之体系结构设置缺乏合理、全面性

在结构体系上，检察院组织法比较简单，条文较少，与其在法律体系中仅次于宪法的地位实不相衬。加之不够严谨，致使各章之间缺乏严密的逻辑关系和内在联系——对专门的检察院未作出特殊的规定，如军事检察院。此外，既然是组织法，则人民检察院的职权就应当作为独立专章而存在，但该法关于职权的内容却散见于各章，冗杂且混乱，且在立法技术、文本上无法找到立法的基本规律。更另人不解的是组织法中没有规定“检察职权”的章节却规定了“行使检察职权的程序”，虽然两者同样重要，但却罔顾前提与根本。随着我国改革开放的进一步深化，全国各地建立了一些由国务院批准的经济开发区、保税区和保税港区。为此，有必要在这些区域设立基层检察院。随着省直管市县行政管理体制改革的推行，对没有较大市管辖的县级制区域，有必要相对集中划定一定区域设立检察院分院。这些都应当在检察院组织法上得以体现，获得法律依据。

(二)检察院组织法之机构设置有违精简原则

现今，检察机关的设置及人员之配置严重不合理，已不能适应我国经济社会的发展和检察工作的实际需要。以基层检察院为例，根据《检察院组织法》第二十条规定:“最高人民检察院根据需要设立若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。此规定的出台，使检察机构的设置不断地膨胀化。具体而言:(1)内设机构泛滥、分工过细，管理混乱。如检察院办公室、政治处都可以发出会议的召开通知，但往往都不作为，一般情形下，只有院领导明确由哪个部门负责后才会将通知发出;(2)部门职能重复，致使重审现象时常发生，工作效率低下，资源浪费、成本高的现象普遍存在，如在司法实践中，即使在同一部门内部，其职权的行使也存在着冲突与不协调等问题。如检察机关之侦查监督权与公诉权，将这两种职能设置在同一个机构内，致使其职能无法充分、独立地发挥，甚至还互相牵绊——具体而言:一方面，公安机关在行使职权过程中，检察机关对其是否存在违法办案、非法取证、刑讯逼供之情形，负责监督。另一方面，检察机关在提起公诉时，完全依靠的是公安机关提供的证据。如此而言，检察机构之设置谈何合理、检察权又如何独立。此外，还有反贪污贿赂局与渎职侵权检察科的设置，也存在着职能重复的问题;(3)称谓混乱，缺乏统一。如按照我国行政组织级别，基层检察院之内设机构应统一为“科”。由于有的职位级别可以高配一档，但仍与科是同一层级，如政治处主任、反贪局局长。这一现象检察系统内部是明了的，但却易使外界产生误解①;(4)领导职数过多，不仅挤占了一线办案人员名额，也使行政经费开支巨增;(5)长期的行政化管理模式致使人员管理不够规范，检察员、检察辅助人员职责不清、权限不明的现象时常发生，如在没有任何法定程序之下，辅助人员变成了代理检察员。而检察机构内也时常充斥着一些未取得检察员身份的人。这一切致使机构膨胀现象一直得不到根本解决，严重影响了检察职业化队伍的建设与形成。

(三)检察院组织法之职权设置有违法定原则

现行《检察院组织法》对检察职权规定的不准确、不完整，诸多职权成果难以法定化。如检察机关对经济、政治、文化、社会协调发展的保护、促进作用，对人权的保障作用，以及预防职务犯罪职能等，都没有明确做出规定。时代性缺陷和滞后性缺陷日益暴露，致使许多内容与目前检察机关实际履行的职权相脱节，已不能适应我国法治发展之形势和检察工作的需要。具体而言:

1．职权衔接缺乏合理、有序性

现行《检察院组织法》在立法体例上没有与其他类型的法律区分开来，存在组织法与宪法、诉讼法、检察官法相混淆的情况。如组织法中相关职权行使的内容比较多，但这些内容都可以在其他的相关法律中得以体现。因此，难以突出组织法中应重点规范的内容。且现有调整检察职权的部门法在相关内容的规定上还存在瑕疵。如已取消了“法令”形式和“免予起诉”制度，但组织法中却仍有此内容。此外，《检察院组织法》与其他部门法之间存在断裂。组织法其部分条款与其他新制定或修改的法律规定不一致，如与三大诉讼法之内容相脱节，给诉讼监督带来实际困难。具体而言:一则，组织法第5条仅对检察院在刑事案件中的职权作了规定，但是，对民事审判活动、行政诉讼的法律监督之职权却未在《检察院组织法》中得到体现。二则，组织法第11条、12条、13条、14条、16条、17条的规定明显与新修改的刑诉、民诉不一致。

2．职权内容缺乏与时俱进

检察院组织法关于检察机关任务的规定不够全面，一些表述已不适应形势的发展。现今，检察院的任务不仅限于打击犯罪，更重要的是保障国家宪法和法律的统一正确实施。组织法第4条中“维护无产阶级专政制度”的表述与宪法第1条第1款的规定不一致;经济方面，给予非公有制经济法律上的平等保护也是检察机关的任务;宪法、刑法及相关法律已取消了“反革命”用语，代之以“危害国家安全”的表述，但检察院组织法第4条却仍未改变。

3．检察权的行使有违独立原则

现行检察院组织法第三条第二款规定，“各级……如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”此处，“如果……”之规定是违背检察院独立行使职权之精神的。试想如果将重大事项的决定权交予人大，其实质是允许人大常委会行使检察机关之权力。如果人大代替检察机关做出决定，监督者与被监督者混为一谈，这样的决定又有何意义，检察权的独立行使又从何说起。此外，第二十二条、第二十三条存在同样的情形。

4．职权成果缺乏法定化

现行检察院组织法未及时吸收借鉴改革创新成果，过于原则、粗糙与滞后。在司法实践中，几乎没有通过立法的形式将司法改革和检察改革成果制度化、法律化。如主诉、主办检察官办案责任制改革工作、人民监督员制度试点工作，超期羁押责任追究制等工作成果均缺乏法律支持，修改之势已不可挡。

(四)检察组织法之监督机制缺乏

由于现行《检察院组织法》关于法律监督的法条分散于其他程序法中，致使检察职权的作用受到了限制:

1．对有限监督机制的缺失

在我国法律框架下，法院独立行使之审判权要受到检察院的有限监督。组织法第5条规定，检察院对法院所行使的监督权具体表现为公诉权、抗诉权，而这些权力的行使又主要是通过对个案全过程的监督。这种监督的权力过大，一方面破坏了控辩平等的刑事诉讼结构，另一方面也使检察院可能对法院的审判进行干涉，这是不可取的。

2．检察机关监督范围过窄

在我国，侦查机关已由公安机关扩展到了国家安全机关、海关。而检察机关作为法律监督机关，应当将规定中新增侦查机关的侦查活动纳入法律监督范围。如国家安全机关行使的侦查、拘留、预审和执行逮捕等职责，检察机关应对诸上活动予以法律监督。

3．对检察机关自侦案件、自诉案件裁判之法律监督缺失

组织法第5条第2款规定:“检察机关对直接受理的刑事案件，进行侦查。”足见，检察机关的法律监督职权中并未将检察机关自身侦查活动纳入法律监督的范围。此外，人民法院对自诉案件的裁判属于刑事审判活动，理应纳入检察机关法律监督的范围，但在司法实践中，却并非如此。

4．对检察机关法律监督手段之规定的缺失

检察院组织法对检察机关履行法律监督职能的措施方面十分缺乏，如知情权、调查权、必要的监督措施等都是检察机关所不足的，我们有必要将检察机关的实践经验和司法体制改革的成果上升为法律，体现于组织法中。此外，对职务犯罪预防工作的规定也存在缺失现象。

(五)检察院组织法缺乏正确的观念导向

在检察实践中，我国长期受占据统治地位之“人治”思想的影响，加上一些人缺乏基本的法治观念，在不少同志的头脑中，并没有真正、全面地认识到检察机关的性质、任务，因而在开展检察业务中，易造成工作上的偏差和失误。总之，现今之《人民检察院组织法》弊端重重，其修改迫切且必须。

二、《检察院组织法》之修改建议

笔者认为，检察院组织法的修改就考虑以下几点:其一，以宪法为基础，与三大诉讼法相协调;其二，取消已过时的内容，优化结构设置;其三，坚持与时俱进，吸纳司法体制改革成果;其四，彰显检察理论与实践的成功经验;其五，听取检察机关的修改建议与意愿，尤其是基层检察官;其六，强化立法技术的运用。即对逻辑结构、语言表达上的规范化。具体而谈:

其一，完善检察院组织法的结构体系。笔者认为，检察院组织法之体系结构需要在原有的基础上予以调整。具体代表性的为卞建林教授的观点，先生指出对我国现行《检察院组织法》的修改绝不能只是小修小补，只作个别条文的调整，而应进行较为重大的修改，甚至在结构上都要作一些调整，如单设检察职权一章、对专门检察院做出特殊规定等。具体而言，该法修订的理想结构应按照总则、组织体系、组织职权、组织主体、特殊组织来创制，即第一章，总则;第二章，人民检察院的职权。第三章，人民检察院的机构设置和人员任免。其他内容保持不变，以从根本上克服现行法结构不严谨的问题，又可以保持法律修订的连贯性，符合立法的基本规律和原理。②

其二，完善检察机构设置。笔者认为，检察机构的完善需考虑两个层面:(1)检察机构设置法定化。如应对《检察院组织法》第二十条作出修改，明确规定“基层检察院”之机构设置的方式、标准等问题，保障基层检察院机构设置有法可依。(2)机构设置精简化与司法实践相匹配。即设置精简化、去冗求必——职能重复的机构应予以合并，人员膨胀的部门予以精简。根据实践需求可将此部分人员可充实到一线岗位，充分发挥每一位检察人员的工作效能，提高检察工作的整体效率。如将反贪污贿赂局与法纪检察科、纪检监察与政治处合并为一。③(3)设置权责统一，名副其实的内设机构。以基层检察院为例，在设置内设机构时，应统一称为“科”，并保障其机构称谓与其职责相匹配。如此一来，既便于检察机关内部管理、也便于群众识别，促使检察权之高效、权威的实现。

其三，完善检察职权设置。(1)构建科学、健全的检察职权体系。如职务犯罪侦查权;批准和决定逮捕权;刑事公诉权;刑事立案监督权;侦查监督权;刑事审判监督权;民事审判、行政诉讼监督权、刑罚执行监督权，等等④。如增强检察院对民事审判与行政诉讼的监督权。据此，可将原法条第五条增加一项作为第六款，即“对于民事、行政诉讼活动是否合法，实行监督。”此外，还应在检察实践中应积极拓展非诉讼监督的空间，通过修订该法强化检察建议、纠正违法通知书等非诉讼监督方式的运用，促使检察职权在组织法层面得以科学配置。⑤如可将第十一条修改为:“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案，或者按照管辖规定移送有关机关进行立案侦查。侦查终结，人民检察认为必须对犯罪嫌疑人追究刑事责任时，应当向人民法院提起公诉;认为不需要追究刑事责任时，应当将原案撤销，并可同时提出检察建议。对于检察建议和立案监督通知，有关单位应予以回复。”(2)职权配置与相关法律及时、合理地衔接。首先，组织法的修改应与宪法相协调，坚持与时俱进。如《宪法》对检察机关的性质作出了规定，组织法则不应再次重复，而应将其具体化。其次，与三大诉讼法的协调。如为了与刑事诉讼法第十八条⑥相适应，组织法第五条第二款可修改为:“对于法律规定由人民检察院立案侦查以及其他人民检察院认为需要由其直接立案侦查的刑事案件，进行侦查。并对其直接受理的刑事案件的立案和侦查活动是否合法实施监督。”此外，三大诉讼法中未规定的“监督程序”，检察院组织法应在具体的修改中得以体现与充实。(3)强化检察权的独立性。首先，财权的独立。笔者建议，在检察院的财权问题上，应建立一种“统管式”经费保障体制。即最高检的经费由中央财政负担，省级以上的检察院由省级统筹、统一拨付。其次，人事任免权的独立，检察院组织法第二十二条、二十三条建议修改为:“地方各级人民检察院检察长由上一级人民检察院检察长提名，并由同级人民代表大会选举和罢免”、“地方各级人民检察院检察长由上一级人民检察院检察长提名，并由同级人民代表大会选举和罢免”。此条修改意在赋予上级人民检察院对下级人民检察院检察长选举的提名权，加强上级检察院对下级检察院的控制权，保障检察机关的国家性与系统内部的一体性。再次，职权行使的独立:现行检察院组织法第三条第二款规定，“各级人民检察院设立检察委员会……如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”此处，“如果……”之规定是违背检察院独立行使职权之精神的。因此，建议修改为:“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定、与检察委员会多数成员的意见不一致的，有权自行决定并独立对该决定负责，也可以报请上一级人民检察院决定。”等等⑦。(4)检察权坚持与时俱进之精神。具体而言，应将组织法第四条中的“反革命活动”改为“危害国家安全的活动”;将“维护无产阶级专政制度”予以废除。将第五条中“法令”予以废除，此外，还应将第五条、第十三条中的“免予起诉”⑧之词废除。由于我国劳教制度已然废除，因此，应将第十九条中关于“劳动改造机关”予以去掉，防止混乱现象的发生，等等。

其四，完善检察监督机制。(1)扩大检察监督的范围。为了与刑事诉讼法相协调，笔者认为，检察监督的范围应从刑事检察监督扩展到民事审判、行政诉讼的监督。(2)强化监督的手段。如检察院的司法解释权、检察建议权、知情权、调查权、职务犯罪技术侦查权等均需要组织法来赋予和确认。如上文所述对现行法第十一条的修改。(3)检察监督“法定化”。笔者指出，此处的“法定化”包括实体法与程序法，即“依据法定化”——检察监督应严格依“法”行使与“程序法定化”——检察机关一切活动严格依法定程序进行。(4)人民监督员制度。此次对检察院组织法的修改扩大了人民检察院的职权，如监督权、人事任免权等各方面的权力，为了防止检察系统内部集权化现象的发生，建议增加“人民监督员制度”。人民监督员制度是一种群众性的监督制度，其设立的目的在于规范检察机关的职权活动。因此，我们应从对检察监督的视角对人民监督员制度进行规定，而不宜就人民监督员制度本身而详加叙述。⑨

［ 注 释 ］

①张群，何结乐．浅议基层检察院内设机构设置的现状与改革［J］．法制与社会，2011．10．

②第一部分“总则”:检察机关的组织性质、组织任务、组织与外部的权力机关的关系、组织内部的领导体制、组织活动原则等组织制度方面的基本规范内容．第二部分:“组织体系”，即关于检察机关的机构设置体系的规范;第三部分:“组织职能”，即关于检察机关的职权体系的规范。第四部分:“组织主体”，即关于检察机关中检察人员的设置、任免、权利、义务方面的规范．第五部分:“特殊组织”，即关于军事检察机关在组织方面的特殊规范．卞建林，田心则．论我国检察院组织法结构体系的立法完善［J］．人民检察，2007(2)．

③张群，何结乐．浅议基层检察院内设机构设置的现状与改革［J］．法制与社会，2011．10．

④徐光岩．关于对人民检察院组织法中检察机关职权修改的思考［J］．人民检察，2010(8)．

⑤王国明，朱志勇．法制视野下的检察权配置研究［A］．庄建南．强化法律监督与检察权配置［C］．北京:中国检察出版社，2006:35．

⑥刑事诉讼法第18条:“刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外．贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查．”

⑦再如，现行检察院组织法第十条规定:“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表……上级人民检察院领导下级人民检察院的工作．”这条规定了我国检察院组织机构的领导体制．有学者建议修改为:“地方各级人民检察院和专门人民检察院须向最高人民检察院报告工作，下级人民检察院向上级人民检察院报告工作;最高人民检察院可以改变或者撤销地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定;上级人民检察院可以改变或者撤销下级人民检察院的决定．最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行;上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行．”支持此条修改的学者主要着眼于解决人民代表大会制度与检察院的国家性、检察系统的一体化之间的冲突，意在加强检察院独立行使职权的依据，使其具体化、明晰化——在我国，人大制度的基本要求在于国家行政、审判、检察机关由其产生，对其负责，受其监督。因此，无论是最高检还是地方检察机关都需向同级人大及其常委会负责并报告工作，这是人大制度的要求，也是检察机关存在及其行为合法性的依据和源．“检察院的国家性”内涵，是指检察机关是我国的法律监督机关，只要发生了危害国家利益的行为，检察机关就应予以监督，即检察机关的监督权是国家性的，以维护国家的根本利益为目的．“检察一体体制”是指为保持检察权行使的整体统一，在肯定检察官相对独立性的同时，将其组成统一的组织体，即采取检察官所有活动一体化的方针．但同时，也有学者指出，在我国，上、下检察院之间是领导与被领导的关系．因此，对第十条的修改是没有必要的．笔者认为，两种说法各有一定的道理，但是从我国司法实践中来看，检察机关的某些权力是形同虚设的，其监督过于被动。如果将其条文具体化，监督方式、途径法定化，势必会改变这一弊端。因此，笔者支持修改．

⑧免予起诉，是指人民检察院对已构成犯罪，但依照法律规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的被告人不予起诉的一种法律制度．事实上，我国在1996年对＜刑事诉讼法＞进行了修订，已经废除了“免予起诉”制度，也就是说在我国的现行法律中“免予起诉”已经不存在，取而代之的是“不起诉”制度．参见瘐向荣．令人费解的“免予起诉”［N］．河南商报，2010．5．

⑨万春．人民检察院组织法修改的基本原则［J］．人民检察，2007(2)．