环境公益诉讼基本问题探究——以石家庄市民起诉环保局案为例

吴嘉雯

华东政法大学，上海　200042



环境公益诉讼基本问题探究——以石家庄市民起诉环保局案为例

吴嘉雯

华东政法大学，上海200042

摘要：2015年1月1日起施行的新《环境保护法》中虽然规定了环境公益诉讼，但在司法实践具体实施法律规定时还会遇到很多困难和问题。例如，符合条件并有能力提起环境公益诉讼的主体很少、环境公益诉讼程序规则缺乏等。要解决这些问题，需要健全环境公益诉讼制度、通过加速司法改革来建立有利于环境公益诉讼的环境审判体制。本文通过对热点事件的分析，来探讨环境公益诉讼中一些基本问题。

关键词：环境公益诉讼；公众个人诉权；原告适格；行政诉讼

从2012年末至今，我国中东部地区反复出现的雾霾天气给工业生产、交通运输、城市环境质量和群众健康带来较大影响。面对雾霾锁城，市民怨声载道，石家庄的一位市民就一纸诉状将环保局告上法庭并索赔。在起诉石家庄市环保局的诉状中，他提出请求被告依法履行治理大气污染的职责以及承担给原告造成的经济损失10000元。该市民持诉状先后到河北省高院、石家庄市中院立案大厅立案，两家法院均未受理此案，并让其递交到有管辖权的石家庄市裕华区人民法院。该基层法院接收了他的起诉材料，但该市民在递交诉状之后几日选择了主动撤诉。案件最终以原告撤诉而终结，可这一简单的起诉之举无疑在深受雾霾困扰的广大市民中引起了连锁反应。该案被称为“全国首例公民个人因为空气污染向政府机关提起损害赔偿请求的公益环保诉讼案件”。目前，环境公益诉讼相关法律制度还不够成熟，大部分理论处于摸索阶段并无定论，实践上更是于法无据，这是很多法院都拒绝受理的首要原因。按照现行的各类法律，如果原告想得到立案并获得胜诉赔偿是有难度的。本文对于该案的法律理论分析聚焦在环境公益诉权之性质、起诉资格两个方面。

一、环境公益诉权之性质

诉权是请求救济的能力，它本身不具有利益属性，只有当其他权利或利益受到侵害或有可能受到侵害之时，通过行使诉权使得权利主体维护相关利益，此时诉权具有利益性。环境公益诉权代表的是某种物质或者精神利益，并不是作为一种权利。环境公益诉权与利益的牵连在于行使该权利维护的是环境公共利益，即它不能直接作用于环境公共利益的维护，需要通过提起环境公益诉讼，借助司法权来实现公共环境治理、监督和制约。环境公益诉权是一种公益性权利，也是公权力，同时具有从属性，下面详述其性质。

(一)公益性权利

这是与环境私益诉权相比而体现的环境公益诉权的性质。根据所行使的目的，环境诉权即分为私益和公益两类。环境公益诉权保护的是公共环境利益，这是源于对人和自然关系的认识，以利益来衡量的话，就是使得大多数人在良好环境中生存和发展的权利不受侵犯的一种具有整体性和普遍性的状态。本案中，虽然原告要求环保局赔偿1万元具有突出的私益成分，但其起诉政府机关，要求履职，为己为人，具有一定公益成分，这里定性该案为环境公益诉讼。

对于环境公益诉权的概念，在我国学界中有着不同的表述。在环境公益诉权必以公益为目的上并无异议，但在环境公益诉权的性质、范围上有一些分歧，蔡守秋先生认为环境公益诉讼是在公共环境利益已经遭受侵犯时提出，即对已形成的侵害出诉讼；陈泉生先生的观点将“可能受到损害的情势”列入了可以提起诉讼的原因，也即融入了环境公益诉讼的预防功能，但其未表明环境公益诉讼的具体范围。笔者认为，环境公益诉讼在请求救济内容方面应具有预防功能，因为环境问题的发生具有滞后性和不可逆性，同时基于环境污染破坏而产生的损害赔偿问题十分复杂，所以环境公益诉权权利人的请求内容应不仅是针对过去已经发生的事件采取救济措施，还包括防止或减轻环境公益损害结果的发生。同时，在案件性质方面，还有一些学者认为，环境公益诉讼并非为新型诉讼，不一定要详细划分为是行政诉讼还是民事诉讼，因为环境公益诉讼本身就是一种突破原告主体资格的诉讼方式，完全可以根据被起诉的对象来划分其究竟是环境民事公益诉讼还是环境行政公益诉讼，从而进一步决定其适用的诉讼程序。这点笔者也是认同的。

本案明显是以行政机关为被告的环境公益诉讼，即为环境公益行政诉讼。环境公益诉讼的主要目的是预防环境的恶化和救济环境的损害，其主体应该广泛化，并且着重体现在其预防功能而不仅仅作用于权利的救济，其诉讼的结果既是保障个人的利益，也是维护全社会的共同利益。

(二)保护环境的公权利

以维护环境公共利益为宗旨的环境公益诉权在性质上属于一种公权利。第一，它是参与国家环境事务的公权利，诉权主体可以通过行使该诉权来达到参与国家环境公共治理的目的，既可以独立存在又可以参与到其他司法程序中。第二，环境公益诉权是对应于国家环境公权力的，诉权具有明显的控制权力的社会功能，其赋予诉权义务主体发动诉讼程序的能力，迫使环境司法权主体积极作为，作出裁判。同时也可以就其他环境公权力行为的合法性提出质疑，使公权力行为接受合法性评价。另外公权力基于其所产生的社会基础理所当然的扮演着主导角色，但由于环境问题的特殊性，需要一些处于从属地位的权利来弥补，而环境公益诉权的设置目的是对环境公权力运行的补充。

上文已分析本案是因大气污染而提起的环境公益行政诉讼，在环境行政公益诉讼中，一般是判决被告依法履行其环境职责、撤消其违法具体行政行为。如果原告能胜诉，不仅原告会直接感受、享受大气环境质量改善的利益，其他不特定多数人也会享受到同样的利益。按照《行政诉讼法》保护公民人身权利的请求规定，环保部门履行保护职责不力，公民可以起诉，本案中要求环保局就特定的污染来源履行监管职责，采取有力手段来减少雾霾的产生是可行的。即以履行监管为诉求，难度比要求赔偿经济损失小一些。

二、环境公益诉讼之主体资格

(一)相关现行法律的规定

2013年1月1日开始施行的《民事诉讼法》对环境民事公益诉讼做出了原则的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”其中“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等”属于不完全列举的例示性规定，只要属于损害公益的行为，均可作为公益诉讼的对象，且公益诉讼的提起并不以存在实际损害为前提条件。那么本案中原告因为空气污染请求环保局依法履行治理大气污染的职责，单纯就起诉损害空气质量的行为而言，具有公益性，是合理的。“法律规定的机关和有关组织”是关于起诉资格的规定，但无主体资格的具体范围。2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》也并未规定起诉资格的具体范围。因此，还须法律或司法解释作进一步规定，那么仅从文字表述看，似乎排除了个人提起公益诉讼的可能。因此依据《民事诉讼法》本案中原告目前并不具有诉讼主体资格。

2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》中，第2、12条的规定，普通的行政诉讼要求起诉人认为行政主体的具体行政行为对其合法权益造成的侵害或影响是直接的、明显的。这是公民、法人或其他社会组织成为行政诉讼适格当事人应当具备的条件。而对于行政公益诉讼具体定义，学术界尚无达成共识，根源在于对行政公益诉讼的特征理解不同。笔者较倾向于颜运秋的观点：行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。即行政公益诉讼的特征最重要的有两点：第一是，以保护公共利益为出发点。第二是，原告与案件利害关系的非直接性和不明确性。笔者认为行政公益诉讼不应要求起诉主体与违法行政行为有直接利害关系。从理论上来说，只要当事人认为公共利益受到行政行为的损害，都可能成为行政公益诉讼适格的原告。本案中的原告因雾霾提出诉请，雾霾对公民皆有影响，可以说是有直接利害关系之人。但由于目前法律并没有对环境行政公益诉讼有任何规定，因此其主体资格在《行政诉讼法》上的认定还有待进一步确认。

2015年1月1日起施行新《环境保护法》，其中第五十八条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。同时规定，提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。显然，依此规定，个人是不能提起公益诉讼的。上文中已定性该案为环境公益行政诉讼，根据分析，现行法律都表明个人不能作为公益诉讼的起诉主体，可见本案现实的公益诉讼之路行不通。

(二)环境公益诉讼原告资格确认

笔者对于该案的分析，旨在表达此案对环境公益诉讼原告资格确认的一些启示，即应扩大公众个人成为环境公益诉讼诉权主体。

首先，公众个人的环境公益诉权是公众在环境公共利益受到公权力主体或私人主体侵害或有侵害可能时所享有的正当司法救济权利，目的是维护环境公共利益，功能在于阻止私权利行为对公共环境的侵害，同时制约公权力的滥用。环境问题的严重性迫使我们重新考虑传统程序救济制度的合理性，需要给予不同层次的环境利益以相应的救济，因此，建立和承认公众个人的环境公益诉权是十分必要的，同时必须通过法律明确规定公众个人的环境公益诉权，使得公众个人在行使权利之时于法有据。

其次，在赋予公众个人环境公益诉权的同时应有适当的限制。由于公众环境公益诉权与环境行政权的行使目的主要都是维护环境公共利益，因此就涉及到权力和权利配置的问题。前文也提到，环境公益诉权相对于国家环境公权力来说是处于从属地位的，那么在法律规定上也应适当对公众行使环境公益诉权作些限制。第一，设置必要的诉权行使前置程序，这种前置程序表面上是说对公众环境公益诉权的限制，其实是根据其属性本身所要求的，同时也不会导致公众对该项诉权的滥用；第二，限制环境公益诉讼被告行为的类型，例如针对单位排污行为的环境民事公益诉讼就必须只能针对排污单位违反环境法律的行为提起诉讼，而针对行政机关的环境公益诉讼只能针对行政机关的非自由裁量行政行为，这样可以避免公众个人环境公益诉权对环境公权力的过度干预；第三，对环境公益诉权救济方法的限制，救济方法要多样化毋庸置疑，但需要一定的限制，例如对于排污单位判处的罚款金额不能归原告所有，因为一旦牵扯到私人利益，环境公益诉讼的目的和作用就很难得到他人、政府以及法院的承认。

[参考文献]

[1]周珂.环境与资源保护法[M].北京:中国人民大学出版社，2010.

[2]陈泉生.环境法原理[M].北京:法律出版社，1997.

[3]颜运秋.公益诉讼理念研究[M].北京:中国检察出版社，2002.

[4]蔡守秋.论环境公益诉讼的几个问题[J].昆明理工大学学报(社会科学版)，2009，9(9).

[5]张珉.完善环境公益诉讼制度的思考[J].安庆师范学院学报(社会科学版)，2013(6).

作者简介：吴嘉雯(1990-)，女，汉族，江苏东台人，华东政法大学，2013级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

中图分类号：D925.1；D922.68

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0014-02