论我国宅基地退出机制的缺失与完善

安 婷

郑州大学法学院，河南 郑州 450000

一、我国农村宅基地利用现状及问题

长期以来，我国农村地区的宅基地都是无偿获取的，并且对于使用期限没有限制。农村宅基地是农民从国家得到的重要福利和保障，既满足了农村地区人民群众基本的生存条件也为他们自身的发展奠定了基础。随着城镇化建设步伐的不断加快，广大农村地区私自扩占或乱占耕地作为宅基地的现象较为普遍，从而出现了一系列宅基地面积超占、宅基地闲置等不合理现象。目前，我国农村宅基地利用问题主要有以下几个方面:

(一)一户多宅、面积超标现象多

根据我国《土地管理法》的相关规定，农村地区居民一户只能占用和拥有一处住宅，并且住宅的总面积不得违反省、直辖市的相关规定。首先，一户多宅现象在我国农村地区是较普遍的，伴随着多块宅基地的拥有，就会发生如下现象:在新宅基地建新房后，旧宅基地一般就会被闲置，或者即使拥有新宅基地，但仍然在旧宅基地居住，新宅基地则被荒废。[1]其次，随着收入水品的提高，农村居民对自身居住环境的要求也在不断提高，然而村镇规划并不完善，部分村民在获取新宅基地时一般会选择比旧宅基地面积更大的土地，这就会引起宅基地面积超标，如此这般对农村土地资源是一种严重的浪费。

(二)“空心村”现象普遍

根据我国《土地管理法》的有关规定，农村居民一般不应占用耕地建设住宅，要尽量对原住宅进行改建或在村内空闲建新宅，如果要将耕地转为自家宅基用地，则需要乡政府审核、县政府批准。但是这些法律规定在实际生活中并未取得相应的规划效果。由于城镇化水平和农村地区居民生活质量的不断提高，原村庄的基础设施均无法满足当地居民的现时要求，在这种情况下，大量居民住宅向村庄四周扩张，占用新的宅基地建新宅或者直接放弃农村住宅在城镇买商品房，脱离原来村庄旧址，致使住宅闲置率大幅度提高，旧村庄被四周新建住宅包围，就形成了“空心村”。[2]“空心村”现象近年来在我国农村地区广泛存在，我国应完善宅基地退出机制，推动农村宅基地的有效、集约利用。

(三)大量的存在违法、违规现象

在我国，农村地区宅基地的管理机制是十分缺乏的，对于审批程序比较重视，而对于宅基地的实际利用情况缺乏有效管理和监督。在农村地区，非法占用耕地现象是很常见的，并且存在许多非法交易宅基地的现象。目前我国是不允许宅基地进行私自交易的，这就与现实社会中农村居民追求更好的住宅环境以及城乡一体化发展趋势是相互矛盾的，这就需要不断健全相关宅基地的法律法规，建立宅基地退出机制，使农村地区闲置宅基地得到有效的开发和利用，缓解我国土地资源匮乏的巨大压力，为农村地区的稳定和农民生活水平的进一步提高奠定良好的基础。

二、建立宅基地退出机制存在的问题

(一)相应的法律制度的缺失

首先，从我国《土地管理法》的相关规定可以看出，农村宅基地是不允许进行交易的，这就严重阻碍了农村宅基地退出机制的构建，将农村宅基地流转的道路封锁了，这是极其不合理的，与现代社会和农村地区的发展已经严重不符了，需要进行相应的修改。其次，有关我国宅基地的流转和退出机制的相关条文大多是概括性或原则性的，例如《土地管理法》第65条，只是对可以回收宅基地的情况进行了规定，但对于具体操作及补偿等相关事宜未做相应规定，这在实际生活中就会产生很多问题。

(二)相关的补偿和保障措施缺失

首先，目前我国在农村宅基地退出方面，实际上实行的是无偿收的政策，早在1995年我国就制定了《确定宅基地所有权和使用权的若干规定》，对农村宅基地的使用权问题作了详细规定，其中也涉及到了农村宅基地退出的无偿性问题，符合一定条件的宅基地由农村集体经济组织无偿收回。这样的政策缺乏对农民的相应补偿，农村居民是不会主动退出宅基地的。其次，农村宅基地是国家无偿提供给农村地区居民的，农村宅基地为农民提供了最基本的生存条件，虽然目前大量农村居民进城务工，但是进城工作的农村地区居民得不到居住、医疗、子女教育等方面的切实保障，所以大量农村居民在城镇务工且收入水品较高后仍不愿放弃农村宅基地，并将其作为生活的最后一道保障。

(三)农村宅基地产权不明确

根据我国《物权法》的规定，农村宅基地使用权是一种用益物权，但是在《物权法》中并未详细规定宅基地流转方面的内容，只在第153条进行原则性的规定，即:适用《土地管理法》和有关国家的规定。这样的规定在实际生活中严重限制了农村宅基地的有效流转。另外，我国仍然存在宅基地登记制度缺失的问题，农村地区宅基地的流转无法得到有效登记，这种登记制度的不完善，会严重影响到农村宅基地拥有人的权益及宅基地退出时的补偿数额。无论从维护农村地区的和谐稳定，还是保护村民合法权益的出发，我国都应当建立明确的产权制度和宅基地登记制度。

三、我国农村宅基地退出机制的完善建议

(一)完善相关的法律制度

我国有关宅基地退出的法律条文大多是原则性的，应当完善相关法律，提高可操作性。首先，我国《土地管理法》相关条文需要进行修改，改变宅基地不可买卖的规定，进而推动农村宅基地在法律规定范围内的自由流转，逐步完善我国农村宅基地退出机制。其次，需要在法律上明确规定农村宅基地退出的具体情形，例如:一户农民同时占有多处宅基地，申请新宅后，仍不愿放弃旧宅的情形或者是在旧宅处扩大其宅基地的占有面积，超过了相关的宅基地面积标准的情形。最后，在法律层面上，明确农村宅基地退出的具体程序。从申请条件到审批程序都要在法律中得到具体体现，这样就可以有力地推动农村宅基地退出机制的完善。

(二)完善相关的补偿和保障措施

首先，建立健全我国农村宅基地回收机制，必须完善相关的补偿措施，应当按照市场价格制定相关的补偿标准，从而使放弃农村宅基地的居民有能力在社区新村或城镇拥有新的住宅。[3]另外，明确相应的补偿标准也快有力的推动“一户多宅”的农村居民主动放弃旧宅，提高农村宅基地使用效率。其次，关于保障措施，一方面，我国需要建立城乡一体的保障体系，只有完善了相关的保障措施，才能提高农村居民的积极性，在农村宅基地退出机制的构建中发挥主要作用。对于进城务工人员，应当完善其养老保险、子女教育、就业、住房等相关福利政策。另一方面，我国可以在农村地区建立集中性的农村社区或农村公寓，可以有效减少宅基地供给不足的压力。

(三)建立登记制度，明确宅基地的产权归属

首先，我国农村宅基地登记制度有待完善，农户宅基地面积大小及界限布局都应在宅基地登记中有所体现，这些内容直接关系到宅基地退出时补偿的数额及相关权益，因此，应在广大的农村地区完善宅基地登记制度。其次，我国应当明确宅基地使用权权能，推定农村宅基地自由流转市场的建立。[4]完善和明确宅基地的产权并颁发登记证，可以为农村居民实现其宅基地的用益物权提供基础保障。提供法律与政策上的明确规定，可以有效遏制农村地区的“一户多宅”与“宅基地超标”等不合理现象。

[1]何祖普.农村宅基地有偿退出机制的立法探讨[J].经济研究导刊，2013(11).

[2]张如勇.构建农村宅基地有偿退出机制研究[J].新农村，2015(1).

[3]杨秋林，夏天.试论农村宅基地流转存在的问题及对策[J].农业考过杂志，2012(6).

[4]许小峰等.农村宅基地退出与补偿的几点思考[J].国土资源情报，2011(8).