关于环境公益诉讼制度的若干思考:以江苏泰州“天价环境公益诉讼案”为例

刘晓群

南京师范大学法学院，江苏 南京 210000

十八届四中全会决议《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，使得环境公益诉讼成为热点话题，我国2012年修订的民事诉讼法第五十五条增加了公益诉讼的条款，为环境公益诉讼的发展作了铺垫。2014年4月24日全国人大常委会审议通过的新《环境保护法》于2015年1月1日正式施行，其中一大亮点便是关于环境公益诉讼，该法第五十八条规定了可以提起公益诉讼的相关组织，与新修订的民诉法第五十五条相衔接。此外最高法院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，于2015年1月7日施行，对环境公益诉讼的社会组织、审判程序、管辖法院、执行等做出了相关规定，为推动环境公益诉讼制度的建立，推进环境司法制度的改革奠定基础，将对实现依法治国产生深远影响。

一、环境公益诉讼的特点

日本学者小岛武司曾说:“与少数人相关的私益受到了大部分的保护，国益是依据法律受到保护，但公共利益却往往被人们忽视。为了纠正这一不平衡现象，很有必要站在公共立场，大力倡导公共利益。”[1]随着公共利益越来越受到人们的重视，公益诉讼制度开始萌芽，环境公益诉讼也于20世纪70年代产生于美国并逐渐在全世界得到创新和发展。关于环境公益诉讼的定义，我国环境法学界并没有一个明确的规定。目前为大家接受的说法是“法律规定的机关或相关组织，对污染环境这种损害社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，请求法院通过判决责令加害人停止实施违法行为，并承担相应责任的诉讼。”[2]作为一种新型的权益救济方式，环境公益诉讼与传统的合同、侵权等私益诉讼相比，有其独特之处。

第一，环境公益诉讼具有公益性，颜运秋教授认为，“公益”应该有两层含义，第一层是社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益;第二层为国家利益。[3]环境公益诉讼的目的不在于维护某个人或某些人的利益，而在于保护环境，维护社会公共利益。

第二，环境公益诉讼主体特殊。根据我国民诉法第五十五条的规定，提起公益诉讼的主体是法律规定的机关和相关组织，并非是环境侵权的受害人，与一般的环境侵权纠纷的原告不同。此外，环境公益诉讼原告的范围比普通的民事诉讼或者行政诉讼的主体范围要大。

第三，环境公益诉讼专业性较强。原告在收集证据、证明损害后果、因果关系时需要用到专门的知识，污染物鉴定、损失计算等甚至可能要请专家帮忙，对专业性和技术性要求如此之高，非专业团体难挑公益诉讼的大梁。

二、环境公益诉讼原告主体资格的探索

我国民诉法第55条规定，法律规定的机关和有关组织可以提起公益诉讼。然而我国法律规定的机关只有2000年4月1日施行的《海洋环境保护法》第90条规定的海洋环境监督管理部门。至于有关组织，我国新《环境保护法》第58条明确了是“专门从事环境保护工作公益活动连续五年以上，并且没有违法记录的组织”。

(一)本案中原告主体资格概述

江苏泰州“天价环境公益诉讼案”中，以原告的身份，泰州市环保联合会提起了诉讼，然而由于泰州市环保联合会成立时间不满一年，被告常隆农化等六家公司以新《环境保护法》第58条对其进行抗辩，认为其不具有原告主体资格。此外，本案中，检察院作为支持起诉方也引起了双方争议。

本案发生之前法院还审理了一起与本案相关的刑事案件，被告低价购买常隆农化等六家公司处置的废盐酸并将其倾倒至泰州古马干运河和如泰运河。由于其带来了严重的环境污染，检察院以环境污染罪对其提起公诉。但是，由于刑事案件中的被告经济困难，且刑事案件被告与常隆农化等六家公司存在恶意串通污染环境的可能。为保护环境，惩罚环境污染者，泰州市环保联合会对常隆农化等六家公司提起了公益诉讼。笔者认为，泰州市环保联合会是可以提起公益诉讼的。首先，对严重污染环境的行为，如果无人提起诉讼，使得环境污染者逃避应当承担的法律责任，则将纵容更多的侵权人继续破坏本已非常脆弱的生态环境。其次，泰州市环保联合会作为在民政部门依法登记成立的环保组织，业务范围包括维护环境公共利益，与本案所涉的环境保护事业具有关联性。最后，案件审判的时间是2014年12月29日，新《环境保护法》的施行时间是2015年1月1日，泰州市环保联合会提起公益诉讼并没有违反法律。故泰州市环保联合会有权作为原告依法提起环境公益诉讼。检察机关支持泰州市环保联合会起诉也是有法可依的。根据2012年修订的民诉法第十五条的规定，检察院作为我国的法律监督机关，对污染环境损害社会公共利益的行为，有权支持相关组织提起诉讼。

(二)我国环境公益诉讼原告资格的探索

当今各国的环境公益诉讼制度都放宽了对原告主体资格的限制，从而使得更多的主体参与到环境公益诉讼中，为保护环境、维护社会公共利益贡献力量。我国也可以借鉴各国的先例，扩大环境公益诉讼的原告资格，建立三元制的诉讼主体模式，包括普通诉讼主体、环保公益团体和特定国家机关[4]。

1.公民个人可以提起环境公益诉讼

我国民诉法和新《环境保护法》均没有规定公民个人可以成为环境公益诉讼的原告，但新《环境保护法》中却专门规定了“信息公家与公众参与”这一章节，强调了公民参与的重要性。然而，保障公民参与环保的重要措施之一就是赋予公民参与诉讼的权利也即赋予公民环境公益诉讼的原告资格。公民个人作为受环境影响最为广泛、利害关系最为直接的群体，理应有权利在环境受到污染、自身利益遭到损失的时候提起公益诉讼。意大利罗马法学者彼得罗·彭梵得是罗马法的集大成者，他认为:“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民都有权提起它。”此外，公民个人提起公益诉不仅能够提高公众参与公益诉讼的积极性，还能增强公民的环境保护意识和维权意识。

2.检察机关可以提起公益诉讼

正如有关学者所说，根据我国法律的规定，环境保护行政部门在污染严重的企业实施“限期治理”的措施时，还要依赖有关政府的最后决定，其自身并没有对有关企业关、停、转、并的权利。而政府的利益目标往往都是多元的，它不仅要保护环境还要发展经济，但是政府对发展经济的重视往往会导致环境保护的架空。在这样一个背景下，由检察院提起环境公益诉讼，能够把政府从困境中解救出来，从而及时有效的维护社会公共利益。

2012年新民诉法生效后，检察机关依然是以督促起诉的方式参与公益诉讼[4]我国目前的法律并没有赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，笔者认为赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，建立检察机关提起公益诉讼制度，是我国公益诉讼未来的发展方向。

三、环境公益诉讼受害人的赔偿问题

泰州“天价环境公益诉讼案”中，二审法院维持原判，判决常隆公司等六家被告赔偿环境修复费用1.6亿余元。依判决所述，1.6亿余元用于泰兴地区的环境修复包括水体修复、土壤修复，却忽略了环境污染重受害人的损害情况。环境污染不仅仅会对环境造成损害，人体也会在一定程度上遭受损害。笔者前往泰州调研时发现，被污染的两条运河古马干运河和如泰运河，其周围有居民居住，也有农田，运河不仅用来航运还有渔民捕鱼。农民使用运河里的水灌溉，在运河上航运捕鱼的时候，带的水不够也要用运河里的水来洗菜之类的。运河没有被污染的时候，使用运河里的水自然没有什么大碍，但运河被污染后，必然会给周围的农田、渔民等带来损害。用污染的水源灌溉，不利于农作物的生长，影响农作物的产量，给农民带来经济损失。而被污染的运河水对长期在运河上航行、工作的渔民来说也有不利之处，甚至会对其身体健康埋下隐患。如果不给予受害人以相关的赔偿，对受害人来说大不公平。

环境污染的受害人在遭受实际损害的早期，损害结果并不是明显，但随着时间的推移，这种损害会逐渐显露，自污染起至受害人发现损害历时可能较长，但并不能因为时间的原因就剥夺受害人接受赔偿的权利。因此，笔者认为，环境公益诉讼的赔偿范围除了环境的修复费用外也应该包括对受害人的赔偿，还该赔偿不应该受到时效的限制。笔者甚至认为，对环境污染者，除了要求其赔偿环境修复费用、受害人损失外，还可以要求惩罚性赔偿。只有加大惩罚力度，才会令环境和污染者感到害怕，从而减少环境污染，为百姓、为国家撑起一片蔚蓝的天空。

四、环境公益诉讼赔偿金的管理

江苏泰州“天价环境公益诉讼案”中，一审法院判决“因泰州环保公益基金尚未设立，该款项先行支付至江苏省泰州市中级人民法院执行款账户”，二审法院则判处“将款项支付至泰州市环保公益金专用账户”。首先，赔偿金究竟给谁这是一个问题。笔者认为，设立环保公益基金将赔偿金支付至环保公益基金是比较好的选择。但是，随之而来的问题是被告上交赔偿金进入环保公益金后，该笔款项如何使用?是否最终都将用到环境修复、污染治理中去?是否有专门的机关或者组织对赔偿金的使用进行监督?赔偿金的使用是否应该公开?受害人可否就其损害向从环保公益基金中要求给予赔偿?笔者认为，被告人、法院、检察院、社会组织等都有权监督赔偿金的使用，而监督的前提是要公开，赔偿金的使用应该公开透明，并且勇于环境修复污染治理，对其中受害人要求给予的赔偿金，环保公益基金委员会查证属实后也应该支付。

综上所述，我国环境公益诉讼制度还有许多不足之处，不仅立法机关要加快立法，完善环境公益诉讼制度，相关社会团体以及公民个人也应该对环境公益诉讼制度提出自己的一些见解，为建立法治国家贡献自己的力量。

[1]小岛武司.诉讼制度改革的法理与实证[M].陈刚，郭美松等译.北京:法律出版社，2001:40-41.

[2]李浩.民事诉讼法[M].北京:法制出版社，2014.97.

[3]颜运秋.公益诉讼法律制度研究[M].北京:法律出版社，2008:26-27.

[4]李劲.国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴[J].法学杂志，2011(10).