环境民事公益诉讼中检察机关定位研究

郝仲敏

天津市东丽区人民检察院职务犯罪侦查局，天津 300000

一、现行民事诉讼法关于检察机关在环境民事公益诉讼中的定位分析

在进入二十一世纪的时候，我国民诉法上没有关于环境民事公益诉讼的规定，理论上和实践中对能否及如何提起公益诉讼均存在一定困惑。2012年8月31日，全国人大常委会第十一届二十八次会议表决通过关于修改《民事诉讼法》的决定。至此，环境民事公益诉讼正式纳入法律规定，修改后的法律增加一条，作为民事诉讼法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”我们从这里看不出明确的可以提起环境民事公益诉讼的主体，更看不出来检察机关在环境民事公益诉讼中的定位。但是在2015年1月6日，最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》里面明确了提起环境民事公益诉讼的主体，主要包括在设区的市级以上人民政府部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等。①对于检察机关在环境公益诉讼中的地位，则在其第十一条进行了规定，即检察机关、负有环境保护监督管理职责的部门及其他机关、社会组织、企事业单位依据民事诉讼法第十五条的规定，可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。从这里可以看出来，检察机关在环境民事公益诉讼中可以辅助相关社会组织，但尚未赋予检察机关直接提起民事公益诉讼的原告资格。

二、检察机关未成为环境民事公益诉讼的主体的缘由

从上文的分析中可以看出来，现行的法律没有赋予检察机关直接提起环境民事公益诉讼的原告资格，笔者认为，原因大致有以下三个方面:第一个方面，也是最为主要的原因就是现行法律法规对于我国检察机关提起环境民事公益诉讼缺乏明确规定。我国现行法律法规只规定了检察机关在环境民事公益诉讼中可以辅助相关社会组织。对于检察机关能否作为民事环境公益诉讼的原告没有任何的规定。第二个方面，就是我国宪法对于检察机关的定性②。我国宪法规定我国的检察机关是国家法律监督机关，代表国家监督法律的实施和遵守。宪法和法律并未授予检察机关其他的权力。也就是说检察机关出现在诉讼中，不管是在民事诉讼、刑事诉讼还是行政诉讼中，检察机关都是以法律监督的角色出现在这些诉讼程序中的，而不是一个诉讼的原告。所以看待检察机关参与民事诉讼，应该以检察机关在整个国家权力体系中的定位来看，也就是说检察机关在整个国家权力体系中是一个法律的监督者，而不可以成为一个诉讼的原告。第三个方面，是我国检察机关在环境民事公益诉讼中的地位是不确定的，是模糊的。如果检察机关可以提起环境民事公益诉讼。那么检察机关在环境民事公益诉讼中既可以提起环境民事公益诉讼，又可以以抗诉的方式行使民事检察监督权，对民事审判活动实行法律监督。根据现行民事诉讼法第十五条的规定，检察机关还可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。显然，对检察机关在环境民事公益诉讼中“检察监督者+诉讼的发动者+支持起诉者”这种三合一式的多重角色定位，使环境民事公益诉讼存在着潜在的角色紧张甚至是角色冲突的危险。③以上所说的三个方面是目前学术界对于检察机关为什么不可以以原告主体资格参与环境民事公益诉讼的总结。其实在这三个原因里面，最为关键的就是检察机关在我国国家权力体系中的定位问题。如果这个问题不解决，检察机关作为原告参与环境民事公益诉讼将会有诸多的阻碍。

三、检察机关在环境民事公益诉讼中发挥何种作用

既然我国现行法律法规规定检察机关不能以原告主体资格参与环境民事公益诉讼，那么检察机关在环境民事公益诉讼中可以起到哪些作用呢?简单来说主要可以起到两个方面的作用。第一个方面就是监督作用。我国检察机关是法律监督机关，这是宪法赋予检察机关的的神圣权力。环境民事公益诉讼不同于普通的民事诉讼，其具有社会公共性，并且其所进行的诉讼具有公益性。普通的民事诉讼，检察机关可以通过参加庭审或者抗诉的方式来进行监督，对于环境民事公益诉讼，检察机关更应该全程参与，不仅对于审判机关和诉讼程序进行监督，更应该扩大监督的范围，对于环境民事公益诉讼结束后，相关救济措施也进行一个事后的监督，这样才能使司法在环境民事公益诉讼中发挥作用。其次是我国检察机关可以协助社会组织进行环境民事公益诉讼。对于检察机关协助社会组织进行环境民事公益诉讼，在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条有详细的规定，其规定检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织提起环境民事公益诉讼。但是在实践中，检察机关具体该如何去做，现阶段还没有具体的案例出现。并且检察机关如果在提供法律律咨询、提交书面意见、协助调查取证的时候，会不会跟自己法律监督者的角色冲突，这是一个显而易见的问题。虽然现行法律规定，检察机关在这两个方面可以参与到环境民事公益诉讼中来，但是由于许多顶层的法律制度没有改革，检察机关在环境民事公益诉讼中不会发挥很大的作用。

《党的十八界四中全会关于依法治国若干问题决定》里面提到到了探索建立检察机关提起公益诉讼制度。但是在检察机关提起公益诉讼的路上，我们还有很多顶层的制度问题没有解决，涉及到宪法、刑事诉讼法、民事诉讼法等等法律制度的修改，与其修改这么多法律法规，不如就坚持宪法对于检察机关的定位，即我国检察机关就是我国法律的监督机关。在环境民事公益诉讼中，我们应该做的是修改民事诉讼法，放开提起环境民事公益诉讼的主体资格，同时强化检察机关在环境民事公益诉讼中的监督作用，这样既可以使得我国检察机关在环境民事公益诉讼中的角色定位不和我国根本大法宪法关于检察机关的定位产生冲突，又可以强化我国检察机关法律监督者这个定位。这样未尝不是一个值得尝试的做法。

[ 注 释 ]

①<最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>第二条、第三条、第四条、第五条对于提起环境民事公益诉讼的主体及提起诉讼的主体应该符合哪些条件进行了详细的规定.

②<中华人民共和国宪法>第一百二十九条规定中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关.

③王福华.对我国检察机关提起民事诉讼的质疑[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版)，2003(3).