论撤销受欺骗事业法人登记

●陈伟

论撤销受欺骗事业法人登记

●陈伟

当前，事业单位管理迈入法治化新阶段，一批新的法律难题也随之浮出了水面。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（简称《实施细则》）第72条规定：“申请人以欺骗、贿赂等不正当手段被核准登记的，登记管理机关应当依法予以撤销登记……”，如何认识该条规定的撤销受欺骗事业法人登记行为，就是其中的一个难题。

一、撤销受欺骗事业法人登记的定性

（一）关于撤销行为性质的三种学说

关于撤销行为的性质，理论上有三种不同的主张。台湾地区学者普遍认为，“所谓撤销，指行政机关对（自始）违法行政处分的废弃”，“理由主要在依法行政原则的要求，因撤销违法行政处分，正可以改正错误，恢复适法状态”。①徐宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法学》，中国法制出版社2000年版，第687页。根据这种主张，撤销是行政机关的自我纠错行为。内地有学者认为，撤销行为属于行政处罚，“行政法上之撤销行为是行政机关依法强制撤销行政相对人的特别认许或者取消行政相对人的特别资格的一种行政处罚形式；就内容上而言，撤销有两个方面的外延，即撤销特别认许或取消特定资格，撤销特别认许又包括撤销机构设置、撤销特殊标志、撤销登记和撤销文书四种类型。”②李孝猛：《行政许可撤销行为的法律属性》，载《华东政法学院学报》2005年第3期。以上是李孝猛先生对何建贵先生主要观点的概括。参见何建贵：《行政处罚法律问题研究》，中国法制出版社1996年版，第168～170页。内地也有学者认为，撤销行为既有可能是行政处罚，也有可能是行政自我纠错，具体应视个案情况而定，以撤销行政许可为例，行政许可……在性质上比较复杂，有可能属于行政处罚，也可能是对错误行政许可的纠正，属于对行政许可进行监督的范畴。③应松年、杨解君主编：《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社2004年版，第144页。

（二）撤销行为性质的判断标准

正确判断撤销的性质，必须立足处罚和纠错的区别。行政处罚是通过直接减损相对人的权益，达到对其违法行为进行惩戒的目的，行政自我纠错是对本机关的违法决定进行纠正。由此，撤销是行政处罚还是行政自我纠错，取决于撤销的对象。如果是特别认许或特别资格，就是行政处罚，这与第二种观点一致；如果是行政行为，就是行政自我纠错，这与第一种观点一致。自我纠错与处罚的对象不同，二者的区别似乎是简单的，但自我纠错也难免影响相对人的重大权益，这是二者区别上的最大困难。本文认为，自我纠错虽难免影响相对人的重大权益，但这种重大权益与违法行政行为具有一体性，是欲纠正的违法行政行为产生的法律效果，是基于违法行政行为取得的权益，相反，行政处罚与其可能影响的相对人的重大权益之间，并不存在上述逻辑关系。换言之，自我纠错并不具备行政处罚的惩戒性。

（三）撤销受欺骗事业法人登记的性质

判断撤销受欺骗事业法人登记属于行政处罚，还是属于行政机关自我纠错，关键在于把握撤销的对象，如果针对的是违法行政行为，则属于行政机关的自我纠错，如果针对的是相对人的特定权益，则属于行政处罚。撤销受欺骗事业法人登记，是在事业单位本不具备登记条件，但通过提交虚假的出资证明材料欺骗手段，导致事业单位登记管理机构作出错误登记的情况下，对错误的核准登记行为的自我纠正，不是对申请人欺骗行为的行政处罚。事业法人登记是依申请的行政行为，针对受欺骗的事业法人登记行为，不仅登记主管机关有过错，申请人也有欺骗的违法行为。撤销受欺骗事业法人登记，不代表可以免除申请人的责任。对此，《实施细则》第72条也作了明确规定，“被撤销的登记属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”这个条款属于处罚条款，它与撤销纠错条款结合起来，形成一个有机的处理机制。

（四）对受欺骗的事业法人登记可以撤销

哪些行政行为可以撤销，是行政自我纠错的核心要素，对受欺骗的事业法人登记能否适用撤销进行纠错，决定着撤销受欺骗事业单位法人登记本身的正当性。通说认为，可以导致撤销纠错的违法行为，“并不是重大和明显的违法，也不是明显的表示错误和明显轻微的瑕疵。”④叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第181页。具有重大和明显违法情形的，依法应被确认无效，具有明显轻微瑕疵的，可以补正，对具有明显表示错误的，可以予以更正或解释。⑤关于对违法行政行为的补正和解释，现有法律规定上少有涉及，《山东省行政程序规定》是少数作出规定的立法之一。该法第129条规定：“行政决定有下列情形之一的，应当以书面形式补正或者更正：（一）未说明理由，但是未对公民、法人和其他组织的合法权益产生不利影响的；（二）程序存在轻微瑕疵，但是未侵犯公民、法人和其他组织合法权益的；（三）文字表述错误或者计算错误的；（四）未载明作出日期的；（五）需要补正或者更正的其他情形。”。此外，该法第131、133、134条，还分别对确认违法、确认无效、撤销的情形作出明确规定。虽对何谓“不是重大和明显的违法”，理论和规定上很少作出解释，但通说认为，对于因相对人采取欺骗、贿赂等不正当手段，导致作出的授益性行政违法行为，属于应当撤销行列。⑥《中华人民共和国行政许可法》第89条第2款规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”因为这样做，既符合“有错必纠”的行政法原理，也符合“任何人不得从自己的不当行为中受益”的正义理念。受欺骗事业法人登记行为，属于授益性行政行为，且是因相对人采取欺骗手段导致作出的，在可以撤销纠错的行为范围之内。

二、撤销受欺骗事业法人登记的实体规则

（一）关于撤销的除斥期间

除斥期间，是“法律规定或当事人约定的某种权利预定的存续期间，该期间届满，则权利当然消失。”⑦史浩明：《论除斥期间》，载《法学杂志》2004年第4期。设立除斥期间制度，是基于法的安定性的考虑，它适用于形成权。登记主管撤销受欺骗事业法人登记的权力，与行政处罚权一样，都可以改变现有的法律关系，具有形成权的性质，都要受到除斥期间制度的约束。⑧陈新民指出，从行政机关知晓行政行为违法时起，经过一定的时间没有行使撤销权，便表示行政机关放弃行使撤销权，以后任何行政机关都不能撤销该行为。行政机关明知有违法而不积极的撤销，因此不能责怪相对人为“行政不当得利”。参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第171～172页；王太高：《行政许可撤销制度研究》，载《法治研究》2012年第1期。由此可见，撤销受欺骗事业单位法人登记，在性质上不是行政处罚行为，所以不适用行政处罚两年除斥期间制度的约束。关于撤销纠错的除斥期间，大陆地区立法上没有明确的规定，台湾地区和德国规定了两种不同模式。德国《联邦行政程序法》第48条规定，撤销应自获知行政行为违法1年之内起作出，但相对人系基于欺诈、胁迫或贿赂而获得授益处分的除外；台湾地区《行政程序法》第117条规定，撤销应自获悉撤销原因之日起2年内实施。

（二）关于撤销的溯及力

关于撤销决定的效力，现行立法并未作出明确规定，内地学者通常主张，“撤销是指已生效的行政决定引起存在违法事由而被有权机关按照法定程序消灭其效力。”⑨方世荣：《行政决定》，载应松年主编《当代中国行政法》，中国方正出版社2010年版，第691页。被撤销的行政行为视为自始不具有法律效力，权利义务关系被恢复到行政行为没有作出前的状态。比如针对行政许可，就有学者提出，“行政许可之撤销的法律效果是行政相对人在撤销前因行政许可行为所形成的法律上的利害关系自始无效。”⑩李孝猛：“行政许可撤销行为的法律属性”，载《华东政法学院学报》2005年第3期。但台湾地区学者普遍认为，撤销纠错的溯及效力问题，涉及法律秩序的安定性，涉及第三人信赖利益的保护，撤销以溯及既往为原则，被撤销的行政行为视为自始不具有法律效力，权利义务关系被恢复到行政行为没有作出前的状态，但为维护公益或避免利益人财产上之损失，撤销机关得另定失去效力之日期。⑪参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第181页；吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第256页；徐宗力：《行政处分》，载翁岳生编《行政法学》，中国法制出版社2000年版，第692页。《德国联邦行政程序法》第48条第（一）项也概括规定，“使其溯及既往或向将来失效。”

（三）结论

由此可见，撤销受欺骗事业法人登记，应当在知悉撤销原因的合理期间内作出决定。为鼓励行政机关主动纠错的考虑，参考台湾地区和德国的立法例，这个时间以2年为宜。另外，撤销的效力以溯及既往为原则，以不溯及既往为例外。根据公共利益和保护第三人信赖利益的考虑，事业单位登记管理机构在撤销决定中，可以明确表示该撤销决定的效力不溯及既往。

三、撤销受欺骗事业法人登记的立法规制

（一）《实施细则》不属于党内法规的范畴

《实施细则》是经《中央机构编制委员会办公室关于批转〈事业单位登记管理暂行条例实施细则〉的通知》（中央编办发[2005]15号）颁布实施的，具体内容为：各省、自治区、直辖市编办、新疆建设兵团编办：中央编办同意国家事业单位登记管理局制定的《实施细则》，现转发给你，请认真贯彻执行”。很多同志据此认为，《实施细则》属于党内法规，不能作为行政执法的依据。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规是指“党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”⑫肖金明：《论通过党内法治推进党内治理》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2015年第4期。由此可见，党内法规是由是党的组织制定的，规范的是党组织及其党员的活动。如果制定主体不是党的组织，就不是党内法规。具体到《实施细则》上，该细则虽是由中央编办公布的，但中央编办在公布文件中明确指出，其制定主体是国家事业单位登记管理局，中央编办在其中发挥的作用，只是依据批转类公文的行文规则，通过自身权威，将事业单位登记主管部门制定的文件，批转到党内编制机构予以遵照执行，并不是《实施细则》的制定主体。《实施细则》是行政机关制定的，不属于党内法规的范畴，属于行政法规的范畴。

（二）撤销纠错不需要法律、法规或规章的明确规定

法无明文规定不处罚，对于处罚的行为、种类和幅度，必须有法律、法规和规章的明确规定。撤销纠错虽然也会对相对人的权益造成影响，但学界通常认为，通过撤销进行自我纠错，并不需要法律、法规或规章的明确授权。因为有错必纠是依法行政的必然要求，而作出撤销决定的目的，在于纠正违法的行政行为，“在于恢复合法的状态，此正合乎依法行政原则的要求，故倘另要求须有法律明确授权使得为之，眼睁睁看违法状态的持续，反是对依法行政原则的误解。”⑬前引①，第688页。

（三）《实施细则》有权规定撤销受欺骗事业法人登记

《实施细则》是行政机关制定的行政法规范，但不是法律、行政法规和部门规章，只具有其他规范性文件的效力。主要理由是：第一，从立法权限制来看，国家事业单位登记管理局无权制定法律或行政法规，在几次法规清理的过程中，国务院也未将其作为行政法规对待；第二，从《立法法》规定的制定程序来看，制定部门规章须以部门首长令的方式予以公布，《实施细则》没有履行这方面的程序，而是由中央编办通过批转通知的方式公布实施，所以该细则不是部门规章；⑭前引①，第688页。第三，《立法法》对其他规范性文件的制定程序未作严格规定，从这个角度来看，《实施细则》由中央编办颁布实施，并不违反其他规范性文件的制定程序。综上所述，撤销受欺骗事业法人登记，不需要法律、法规和规章的明确规定。《实施细则》属于行政法规的范畴，虽然只具有其他规范性文件的地位，仍然有权规定撤销受欺骗事业法人登记。

四、撤销受欺骗事业法人登记的法律适用

《实施细则》有权规定撤销受欺骗事业法人登记，可以作为撤销受欺骗事业法人登记的法律依据。除此之外，法律适用上还涉及其他两个问题：

（一）《实施细则》关于撤销受欺骗事业法人登记的规定能否溯及既往

《事业单位登记管理暂行条例》（简称《暂行条例》）颁布是在1985年，修改是在2014年，修改前后都没有撤销受欺骗事业法人登记的规定。《实施细则》公布是在2005年，《实施细则》颁布前，已经存在受欺骗事业法人登记，但却不存在撤销的法律规定。对这类情形是否应当适用从旧兼从轻原则，在当时没有撤销条款的情形下，能否赋予《实施细则》第72条溯及既往的效力？

有的同志认为，“从旧兼从轻”是法律适用的一般原则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政为作出在新法施行以后，实体问题适用旧法规定，但适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的除外。实体法“从旧兼从轻”是法律适用的一般原则，但也存在例外。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要通知》（法〔2004〕96号）规定，在法律、法规或规章另有规定的，以及按照行政行为的性质应当适用新法的实体规定的两种情况下，实体法律适用不受“从旧兼从轻”原则的拘束，应当适用“从新”原则。

行政纠错的法律适用有两方面：第一，行政行为违法性的判断，要适用“从旧”原则，适用行为时的法律，这是依法行政原则的要求；第二，纠错方式的选择问题，要适用“从新”原则，依据作纠错决定时的法律。纠错条款解决的是纠错方式的问题，应该适用“从新”为原则。比如，行政行为作出之时，新修改的《行政诉讼法》尚未实施，起诉后修改后的法律生效了，裁判结果的确定就要以修改后的为准。选择纠错方式要适用“从新原则”，是由撤销纠错的性质决定的。撤销纠错的前提，是行政行为的违法性已经铸成，其对合法法律秩序的损害已经造成，对违法行政行为进行纠错，就要尽可能减少二次伤害，避免纠错决定对现实法律关系造成新的伤害。从这个角度上将，纠错适用以“从新”为原则，有利于更好的保护现有的法律关系，维护法律秩序的稳定性。

此外，适用“从旧兼从轻”原则，要以新旧法交替为时空背景。《实施细则》第72条的适用不涉及新旧法交替的问题，从名称上就可以看出来，《实施细则》是对《暂行条例》的解释，是由国家事业单位登记管理局制定，“行政主管机关就行政法规所为之释示，系阐明法规之愿意，原则上应自法规生效之日起有其适用。”⑮陈秀清：《依法行政与法律的适用》，载翁岳生编：《行政法学》，中国法制出版社2000年版，第246页。《实施细则》第72条的规定，对其颁布之前的行为，自然具有溯及效力，可以溯及到《暂行条例》生效的时间。

（二）撤销受欺骗事业法人登记的程序漏洞如何补充

近年来，行政法上日益重视类推适用。通说认为，类推适用与依法行政原则并不必然冲突，法律保留原则也未完全排斥类推适用。类推适用是一种重要的漏洞补充方法，“系指将法律上的明文规定，适用到不是该法律规定所直接规范的事项，但其法律上的重要特征与法律所明文规定者相同的案型。”⑯参见单卫东、江厚良：《民法规范在行政审判中的类推适用》，载《人民司法》2012年第23期关于行政法上类推适用的范围，通说认为，在“法无明文规定即为禁止的事项”之外，比如行政处罚、行政强制、行政许可等事项之外，都可以采用类推方法补充法律漏洞。此外，行政法上的类推，既适用于同类行政法规定，也适用于民事法律规定。⑰参见单卫东、江厚良：《民法规范在行政审判中的类推适用》，载《人民司法》2012年第23期鉴于撤销纠错以及行政程序⑱程序不属于“法无明文规定即为禁止的事项”，“基于行政程序的作茧自缚效应，为妥当行政，行政机关在相关行政程序规则不完善时，得类推适用其他较为完善的行政程序规则，在无行政程序法规范可供类推适用时，亦可类推适用相关的民法规范，如送达、期限、时效等规定。”参见周公法：《论行政法领域的类推适用》，载《行政法学研究》2012年第3期。都不属于“法无明文规定即为禁止”的事项，在法律对撤销纠错程序未作明确规定的情况下，应当类推适用《行政处罚法》关于重大处罚决定的程序规定，特别是要赋予事业单位听证的权利，并交代复议和诉讼的权利，但最后的决定不能表述为“行政处罚”决定，可以表述为“撤销决定”或“处理决定”。

（作者单位：济南市中级人民法院）

责任编校：刘峥