价值评判与路径选择——深入推进司法人员分类管理的理性思考

●尹佐海

价值评判与路径选择
——深入推进司法人员分类管理的理性思考

●尹佐海

当前，司法体制改革各项工作正在有序开展。探索建立分类科学、分工明确、结构合理的人员分类管理制度是推进司法体制改革的一项基础性工作。扎实开展这项工作，必须全面准确把握人员管理分类的意义、深入了解分类管理的重大意义、深入理解分类管理改革中可能遇到的突出问题，采取全面性的工作举措，确保改革要求落到实处。

司法改革 分类管理 方案设计

党的十八届四中全会对建设高素质法治专门队伍提出了明确要求，在司法改革四项试点工作中，将司法人员分类管理作为一项基础性内容，在全国进行试点。人民法院“四五改革纲要”，特别要求从建立符合职业特点的法院队伍出发，针对法官、审判辅助人员、司法警察和司法行政人员等不同主体特点，深入推进法院人员分类管理制度改革，探索建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。

一、价值评判：推行司法人员分类管理改革的意义探究

社会往往在螺旋式上升中发展前进。从上世纪90年代末期法官职业化建设在全社会引起广泛关注，到2002年最高法院明确提出了加强法官职业化建设的工作目标，再到四中全会关于司法人员分类管理改革的提出，人民法院队伍建设的思路日益清晰，主题更加明确，内涵更加丰富。在这次自上而下主导的司法改革中，司法人员分类管理因其重要地位和显著意义，被誉为“司法改革第一步”。

首先，司法人员分类管理是推进司法改革的必然要求。司法改革是当前人民法院创新发展面临的重大机遇，能不能抓住这个宝贵时机，全面提升执法水平和司法公信力，关键是要有一支高素质的队伍。正是从这个意义上讲，在中央既定的司法人员分类管理、司法责任制、司法人员职业保障和省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项改革中，司法人员分类管理改革更具有基础性的地位，其他三项改革都是建立在分类管理顺利推行的基础之上。比如，司法责任制强调的主审法官责任，首先需要遴选出适合当主审法官的人员。没有通过实行分类管理和科学的法官遴选机制，将真正优秀的人选拔到主审法官的岗位，“谁审理谁裁判、谁裁判谁负责”的要求就无法得到落实，司法责任制自然也就成了一句空话。再如，司法人员的职业保障问题，也需要根据不同分类人员的特点，确定与工作性质相适应的职业保障体系，而不是搞平均主义和“大锅饭”。

其次，司法人员分类管理是推进公正司法的必然要求。专业的人做专业的事，这是现代化分工的基本理念。经过多年的努力，我们已经解决了司法机关作为解决矛盾纠纷专门机关的定位问题，现在应该把更大的精力放到内部人员的专业化管理上，要通过科学合理的分工，实现资源配置的优化，最大限度地释放工作能量。司法人员的分类管理，就是力图通过法院内部分工的专业化，明确不同分类人员的职责定位和责任分工，做到“让上帝的归上帝、凯撒的归凯撒”，进而提升司法服务的品质。目前，审判一线的法官承担了大量信息录入、文书校对、卷宗归档、文书上网等事务性工作，既牵扯了法官的精力，又影响了审判效率，特别是日益精细化的考核管理从多个角度挤压审判工作，甚至出现了开庭为开会让路，办案为办事让路的现象。通过设立法官遴选制度，选拔优秀法官审理案件，可以让法官从大量的事务性工作中脱离出来，安心办理精品案件；通过设立司法辅助人员制度，高效处理庭前调查、调解等工作，大量的矛盾纠纷不需要通过审理，节约了司法资源。司法实践中，法官助理主要负责审查诉讼材料、组织庭前证据交换、主持庭前调解、接待来访或阅卷、调查收集证据等，虽然不能直接对案件进行裁判，但可以根据法官授权从事与审判相关的工作，这也是从事法官职业的必要经历和实践锻炼。

第三，司法人员分类管理是建设“三化”队伍的必然要求。党的十八届四中全会提出，要推进法治专门队伍的正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。这其中，正规化是一项根本性和基础性的工作，关系到政法工作的全局和长远发展。具体到人民法院而言，加强队伍正规化建设，实行司法人员分类管理改革是基本路径。只有遵循审判工作规律和干部管理规律，建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的制度体系，完善法官、司法辅助人员和司法行政人员的分类管理，才能最大程度地激发人才动力。与此同时，司法权所具有的中立性、程序性和终局性等特点，决定了司法工作是一项专业性非常强的工作。通过实行人员分类管理，明确不同序列人员的职责定位，有针对性地提高司法技能和水平，才能进一步提高司法机关公正司法的水平，也才能真正吸引和留住高素质人才，形成职业化的干部队伍。

二、三维视角：审视司法人员分类管理改革中的突出问题

司法改革不是简单的分蛋糕，必然要涉及方方面面的利益。具体到人员分类管理工作，长远看，通过深化改革将会让法院更像法院、法官更像法官，作为深处改革之中的法院工作人员都会从中受益。但从近期看，推进人员分类管理必然要涉及人员的进退流转，影响到部分干警的切身利益，这也是不可回避的客观现实。从司法实践看，就地开展分类管理改革，在队伍人员构成和业务能力方面，还存在不少需要解决的问题。基于上述分析，笔者认为，人民法院推进人员分类管理改革，必须要坚持三维视角，立足观念、制度和现实多个层面，全面深入地分析研判可能遇到的突出问题，采取有针对性的措施予以妥善解决。唯此，才能将改革要求落到实处。

要突出观念之维，把最大限度地凝聚干警共识作为推进改革的基本前提。作为政治体制改革的重要组成部分，司法体制改革是由中央主导自上而下进行，但上层主导的改革，容易出现上热下冷、少数人热的情况，突出体现在：部分法院和法官对改革内容不了解、理解有偏差，认识有误区。面对司法改革的大潮，广大法院工作人员在热切期盼的同时，也出现了一些思想上的波动。比如，有的法院领导干部，面对改革中所将要触及的利益、阻力和干扰，缺乏担当精神，对于可以预见和难以预见的困难，束手无策，焦急忧虑；有的法院工作人员不能正确对待分类管理改革，认为不能进入法官序列，收入待遇将与办案法官拉开较大差距，就将沦为法院“二等公民”，情绪低落。个别综合部门的法官，一方面担心改革后丧失法官身份，另一方面又担心进行法官序列后不能适应改革需要，何去何从内心彷徨。司法改革涉及各方面的利益调整，特别是随着分类管理改革的深入推进，部分人员的职务、岗位、身份和待遇将发生变化，无论是领导干部和普通干警，都面临新的选择和考验。改革的难点是人的工作，关键也是做好人的工作，改革触及利益比触及灵魂更难。“为政之道在于顺民心”，司法改革更是如此，作为深处改革之中的法院干警，既是改革的推动者、参与者、也是被改革的对象，只有设身处地充分考虑他们的感受，把干警思想认识统一到中央部署要求上来，最大限度凝聚改革共识，才能充分调动其投身改革的积极性。

要突出制度之维，把分类方案的科学合理作为推进改革的关键所在。实行分类管理的前提是要搞明白各序列“是什么”，搞清楚各岗位“干什么”，进而通过严格的制度设计，让各类主体明权力、明责任、明利益，能够对职业发展产生明确的预期，进而做出合理的选择。具体到干警普遍关注的员额制问题，首先需要确保遴选机制的公平合理。如果缺乏一个科学公平的遴选机制，优先照顾特定人员，那么员额制改革就会成为一种待遇，失去应有意义，背离改革初衷。此外，在进行分类管理方案设计时，还应该需要注意的是，分类管理的目标是建立正规化、专业化、职业化的队伍，不是简单的站队，制造人上人，是让合适的人做适合的事，因此，不能忽略序列当中每一个个体的作用，司法过程具有连续性，任何一个环节出现问题，都会损害司法公正。如果抬高一面，打击一片，把人员分类管理搞成“等级分化”，不仅是人为制造内部工作的不协调，不利于审判工作的协调运转，也会使以年轻人为主的司法辅助人员流失更为严重。因此，司法改革突出法官的重要性和职业尊荣固然重要，但是，在制定方案时也要对分类管理的其他人员通盘考虑，让每一个序列的人员都能看到前途。

要突出实践之维，把积极应对改革中的现实问题作为推进改革的基本要求。按照司法人员分类管理的初步设想，推行法官员额制后，要遵循司法工作规律的要求，“让审理者裁判、让裁判者负责”，最大限度地还权于合议庭、还权于主审法官。这充分体现了司法权的亲历性特点，符合审判工作专业化的要求。但与此同时，也要充分考虑到，长期以来形成的合议庭、专委会、审委会的案件研究模式，在稀释司法责任的同时，养成了法官矛盾上交的惯性，一旦按照司法责任制的要求，在短时期内需要一个适应的过程。这就需要我们在推进改革之前，未雨绸缪做好准备工作。今年以来，烟台法院在全市选择2个基层法院和中院2个业务庭室作为试点，以摸索积累经验。还要看到，按照33%的比例要求，进入员额的法官毕竟是少数，相当一部分一线法官将进入司法辅助人员序列，如何调动这部分人员的工作积极性，需要高度重视。要让他们认识到，司法辅助人员是法院工作不可或缺的组成部分，不是简单意义上的司法配角，辅助工作做得好，可以将大量案件化解在案件审理之前，也可以实现维护公平正义的抱负。同时，司法辅助人员的身份也不是一成不变的，条件优秀的可以在今后的遴选工作中进入法官员额。此外，四五改革纲要提出，要拓宽审判辅助人员的来源渠道，探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。从烟台法院的情况看，推行社会化服务可以在一定程度上减轻法院负担，但也存在一些问题。以烟台中院为例，2014年共聘用司法辅助人员105人，其中书记员46人，这部分人员归属感相对差，流动性非常强。特别是大量的聘任制书记员(法警)，承担了大量的审判事务性工作，由于缺乏科学的制度设计，导致这部分人员上升空间小，福利待遇低。近年来，与法官流失相比，书记员(法警)流失问题有过之而无不及。一个优秀的书记员，是一线法官的“好搭档”,书记员的频繁更换，往往让法官产生失去左膀右臂的感觉，这个问题也迫切需要在下一步改革中引起重视。

三、路径选择：落实人员分类管理改革的基本遵循

再好的改革思路也需要通过一项项的具体举措来落实。四五纲要中所涉及的7个部门65项措施，就是对人民法院司法体制改革的配套落实。具体到人员分类管理改革，尤其需要做好三个方面的工作。

要抓好组织动员。没有广大干警的充分参与，司法改革不可能取得预期的效果。推进人员分类管理，必须根据不同层次人员特点，把普遍关注的改革原则、法官遴选标准等讲明白，有针对性地做好引导工作，使广大干警把思想认识统一到中央部署要求上来，最大限度凝聚推进改革的正能量，确保人心不散。对于领导干部，要认识到自身既是改革的组织者，也是被改革的对象，必须要从党和国家事业发展全局出发，充分发挥示范表率作用，特别是要有自我革命的勇气和胆魄，敢于动自己的“奶酪”，不能纠结于职务、岗位的转变，不能在身份、待遇上争高低；要有敢于担当的勇气，决不能因为工作上有难度，就排斥、退缩，更不能为做好人而增加改革的负担；要有改革的魄力，对符合中央精神、符合改革方向、符合司法实际的，要理直气壮地坚持，坚定不移地推进。要教育广大干警认识到，在改革问题上，任何人都不能置身事外，每个人都是改革的对象，也是改革的主人。不是被动参与者，而是积极推动者，必须以理性平和的心态，积极有为的姿态，正确认识、积极参与、真心拥护改革。

要切实摸清底数。司法人员分类改革涉及全体法院工作人员，工作角色定位的不同导致主体间利益诉求的差异化。如果不充分考虑诉求的复杂性与合理性，在制定方案时做简单化处理，虽然方案制定得会很容易，但却难以有效实施。如果一味受制于现实困难，搞平均主义、折中路线，又会背离改革初衷，达不到改革效果。尽管中央已经明确规定了分类管理的基本比例，但各地法院情况不同，需要具体情况具体分析，不能一个标准、一套模式。做好这些工作，就需要在推进分类改革的过程中，对编制人数、法官数量、年龄结构、办案情况等进行深入摸底，制定既符合中央要求，又符合基层实际的合理方案。要准确了解中青年法官、审判人员、行政人员和司法辅助人员的意愿情况，通过调查问卷、座谈交流等方式，把干警对分类管理的需求有一个基本的了解。要全面掌握干警业绩、廉政情况、执法办案等相关指标情况，为法官员额遴选打好基础。要主动掌握法院人员编制情况，对因干警身份、编制等问题造成的工作困难，及时向党委政府和上级法院反映，争取政策妥善解决。

要科学制定方案。分类改革是司法人力资源的科学化调整和重新组合。要通过改革实现“1+1”大于2的效果，必须要遵循“确定岗位，配置员额，配备人员”的基本路径，清晰梳理岗位职责，合理规划人员额度。要坚持可持续发展的思路，在消化现有审判员、助理审判员的同时，为未来法官助理晋升初任法官预留一定空间。这里面尤其需要注意的是，人员分类改革虽然是以法官为中心，但也不能忽视其他人员的需求。在制定方案时必须要通盘考虑，让司法辅助人员、行政人员等每一个序列的干警都能看到前途，比如，设置不同序列的可以适当流转。对法官员额实行动态管理，让那些暂时不能入额的法官助理安心本职工作，加强实践锻炼，待法官出现空缺时，可以通过参加遴选进入法官序列。同时，对于那些安心分类管理的司法辅助和行政人员，也要充分考虑不同岗位的性质特点，制定符合队伍管理规律的工作机制，给予其充分的发展空间，最终是通过加强不同岗位人员的选拔、考核评价和监督、职业保障等方面的要求，区别情况、分类指导，建立起科学完善的分类管理机制。

(作者单位：烟台市中级人民法院)

责任编校：姜燕