关于政府信息公开主体资格的实证分析——以两起政府信息公开行政案件为例

●钱昕

关于政府信息公开主体资格的实证分析
——以两起政府信息公开行政案件为例

●钱昕

一、据以讨论的案例

案例一：原告济宁市嘉祥县五老洼村王某等因生活需要，向济宁市人民政府(以下简称“济宁市政府”)提出申请，要求公开五老洼村“旧村改造”农用地转为建设用地的报批文件、审批文件及房屋、土地补偿文件等，济宁市政府答复上述文件不属于自身掌握的范围，建议申请人向嘉祥县人民政府(以下简称“嘉祥县政府”)或济宁市国土资源局(以下简称“济宁市国土局”)进行相关咨询。王某等则认为济宁市政府持有申请公开的政府信息，应向其公开，答复内容违反了《条例》有关规定，遂提起行政诉讼，请求法院判令济宁市政府公开相关文件。

案例二：原告张某因施工需要向平阴县交通运输局(以下简称“平阴县交通局”)提出申请，要求公开2005年洪口村“村村通”道路工程的验收资料、济南市某筑路工程有限公司的承包合同及洪口村小学往北、村委会前后路段检查验收的资料等信息。该局没有公开相关信息，而是作出以下答复：一、2005年洪口村村村通工程属农村公路改造工程项目，项目业主为原平阴县平阴镇人民政府，施工合同由原平阴县平阴镇人民政府与施工单位签订；二、洪口村小学往北、村委会前后路段不属于独立的农村公路改造工程项目，相关资料无法提供。

二、两则实例的分析

(一)基础理论的梳理

政府信息公开责任主体的确定一般采取“谁制作谁公开，谁保存谁公开”原则，这一原则已在我国《政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)中得到明确。《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”可见，除法律、法规另有规定的情形，政府信息的制作机关与保存机关是信息公开的责任主体，负有公开相关政府信息的法定职责。

(二)具体案例的探讨

1.案例一

根据法律规定，农用地转为建设用地应先由市、县级土地行政主管部门进行审核，然后报市、县级人民政府，再逐级呈报直至省、自治区、直辖市人民政府，经省级政府审批后，由市、县级人民政府组织实施。

本案，与王某等要求公开的信息相关的材料首先通过嘉祥县国土局的审核，然后报嘉祥县政府，再经济宁市政府上报至山东省政府，由山东省政府审批。审批后的文件先发至济宁市政府，再由济宁市政府转发给嘉祥县政府，最后由嘉祥县政府具体组织实施。其中，山东省政府是土地征收的批准机关，嘉祥县政府是土地征收的实施机关和批准文件的保存机关，嘉祥县国土局则是初审资料的制作机关。至于济宁市政府，其在报批程序中负责上传与下达工作，即将下级报送的材料上报省级政府，再把省级政府批准的文件转发至下级政府，在审批程序中起桥梁与传递作用，对相关材料有一定程度接触。不过，济宁市政府是否负有保存传递的文件和资料①因材料只是经过市政府，此处并非指实际材料，而是与材料相关的信息。并根据申请人的需要予以公开的法定职责却需进一步讨论。

案件审理中，合议庭出现了两种观点。一种认为济宁市政府应当保存并公开王某等要求公开的相关信息，理由是：虽然该政府在报批与实施程序中既不是批准机关，也非实施机关，但作为逐级呈报的机关，汇总相关文件并报送上级是其法定职责，故有保存义务；市政府在报送过程中获取的信息是履行法定职责过程中获取的信息，属政府信息；再者，征地批准文件是省级政府直接对市级政府作出的,其应保存和公开。另一种观点是济宁市政府对王某要求公开的信息无保存和公开的职责，原因为：嘉祥县政府是省级政府作出的批准文件的具体保存机关；王某等要求公开的其他附属性材料信息(主要是初步审核资料)的制作机关是嘉祥县国土局；济宁市政府虽然负责相关文件的汇总、呈报与下传，但其既不是批准机关也不是组织实施机关，故不具有信息公开的主体资格。

笔者以为，第二种观点更为妥当。理由如下：由于管理的需要，市级政府经常针对各个职能部门申报材料做汇总、上报与下传工作，其在工作中既无审批权力，也无具体实施资格，通常是在获得上级政府批准文件后随即转发给下级机关。要求市级政府保存信息既没有必要也不符合行政管理效率要求。因为从必要性方面来说，由于文件或资料已有具体的制作机关和保存机关(具体负责项目实施的行政机关)，当事人可直接向这些机关申请信息公开，并不缺乏便捷的获取途径②再者，对当事人而言，因具体实施机关往往在自己工作、生活的所在地，联系更为方便。；而从管理效率角度看，要求市级政府将所有此类文件予以保存，虽可确保满足所有当事人的申请需要，但也必将大大增加自身工作量以致效率下降。考量以上因素，类似信息由制作机关和最终保存机关予以公开比较合适。

诚然，因《条例》第21条规定了行政机关对依法不属于本机关公开的应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式，而市级政府由于在材料报批和文件传达过程中履行了一定的行政职责，对相关文件与材料的来龙去脉非常清楚，故有告知申请人政府信息公开机关的名称和联系方式的职责。本案中，济宁市政府虽然不需要向王某等公开信息，但应告知其保存相关文件与资料的行政机关并提供它们的联系方式。因济宁市政府在行政程序中答复了王某，法院可以判定其已履行了法定职责，不再支持原告的诉讼请求。

对此类争议的解决，笔者以为，行政机关依法行政固然重要，但更有成效的做法或许是在此同时主动帮助申请人做一些沟通工作③本文之所以论及政府服务的主动性，不仅因为它是现代法治政府理念的重要组成，且因本案济宁市政府在相关文件报批程序中处于重要的中间环节，申请人对此类行政机关持有政府信息产生特有的信赖属情理之中，虽然这一级政府不需要向申请人公开相关信息，但若能为申请人着想，帮助他们做一点联系工作可能更有利于双方关系的改善。。本案济宁市政府告知了王某应当公开信息的行政机关及联系方式，遵守了《条例》的有关规定。倘若其能在告知的同时也做一定的沟通工作，如与嘉祥县政府或嘉祥国土局进行初步的协商，请相关部门准备好王某等所需材料，并通知他们直接到相关部门取走材料，争议或许不必进入法院。即便是争议进入了法院，被告一方主动服务的态度亦有可能争取到申请人的理解并提前(在法官作出裁判之前)解决行政争议。

2.实例二

本案中，张某申请公开的信息内容之一是2005年洪口村“村村通”道路工程验收资料。根据《公路工程竣(交)工验收办法》第6条规定：“交工验收由项目法人负责。竣工验收由交通主管部门按项目管理权限负责。交通部负责国家、部重点公路工程项目中100公里以上的高速公路、独立特大型桥梁和特长隧道工程的竣工验收工作；其它公路工程建设项目，由省级人民政府交通主管部门确定的相应交通主管部门负责竣工验收工作。”可见，公路工程建设项目的交工验收负责机关是项目的法人，而相关竣工验收工作则由交通部门承担。涉案洪口村“村村通”工程的项目法人是原平阴县平阴镇人民政府，但实施竣工验收的行政机关却是平阴县交通局，相关竣工验收的资料由该行政机关制作，故该局负有向原告公开相关工程项目验收资料的职责。

除上述信息外，张某还申请公开洪口村小学往北、村委会前后路段检查验收资料。对此，平阴县交通局称“此路段不属于独立的农村公路改造工程项目，无法提供相应资料”。欲解决这一争点，需先要查清该路段建设属何种项目工程以及负责该项目工程竣工验收的具体机关。经查明，洪口村小学往北、村委会前后路段的建设属山东省农村公路改造项目工程，此项目工程所涉地区较多，而负责验收该项目在平阴县区域内的道路竣工的行政机关是平阴县交通局。故涉案路段的验收资料系由平阴县交通局制作，该局有向因生产、生活需要申请公开相关资料(除法律规定不予公开的情形)的申请人提供信息的法律责任。审理中，法院又查明平阴县交通局已对此路段作了验收，因此，该局应及时公开相关信息。

上述两方面分析显示作为信息公开的主体被告在政府信息公开行为中存在一些不足之处，主要有：

一是对自身法定职责的不够明确。《条例》规定了信息公开的责任主体为信息的制作机关和保存机关，而被告平阴县交通局却只向申请人交待平阴县政府是工程项目的法人，不论自身是工程项目的竣工验收单位和相关信息的制作机关，应向具备法定条件的申请人公开政府信息，可见对自身法定职责认识不清。

二是信息公开服务意识不足。本案被告提交的证据《山东省农村公路改造工程验收鉴定书》明确记载了“该工程项目施工内容已全部完成，内业资料已整理齐全，经工程质量达到合格等级。质量鉴定单位：交通局公路科”④该工程项目包括了本案原告申请信息公开的洪口村小学往北、村委会前后路段。。但被告仍然拒绝向张某提供此工程项目中的部分资料，足见服务意识较为淡薄。

针对上述两点分析，笔者认为，一方面，部分行政机关亟需加强法治意识，提高具体工作人员的法律素质，明确凡行政机关在履行法定职责过程中制作或获取的、以一定形式记录并保存的信息都属于政府信息，除法律规定不予公开的信息外，均应主动或根据当事人的申请依法予以公开。无论申请人申请公开的信息名称与行政机关制作或保存的信息名称是否完全一致，只要申请公开的内容在行政机关制作或保存的信息之列，行政机关就应依法公开。另一方面，相关行政机关还应增强服务意识，如果被申请公开的政府信息不属独立项目，应尽可能将被申请公开的信息从整体信息中分离出来，提供给申请人⑤在行政管理实践中，也可能存在当事人的申请信息与整体项目的信息不易分离的情形，笔者以为，在不违反相关法律规定的情况下，为提高行政管理效率，行政机关也可以提供整体项目的信息，但应同时告知被申请的信息所在页码与部位。。

(作者单位：山东法官培训学院)

责任编校：张传毅