我国大学自治权：政府干预与司法保护

我国大学自治权：政府干预与司法保护

姜国平

(浙江师范大学 科学研究院，浙江 金华 321004)

摘要：大学自治权是大学自治理念与制度在法律上的集中体现，一般由国家立法来规定和保障。我国大学在与政府分权过程中逐渐确立了公务法人地位，大学自治权是大学作为公务法人具有的依法自主办学的权利以及部分政府委托其行使的权利，它是一种具有权力和权利性质的复合权。基于大学公共性理由，政府可以干预大学自治权，但是范围一般应限于合法性监督。大学自治权是宪法保护的基本权利，当政府违法干预大学自治权时，大学可以对政府提起诉讼。对大学固有自治事项，提起撤销或义务诉讼；对大学委托自治事项，提起给付或确认诉讼。

关键词：大学自治权；学术自由；政府干预；司法保护

收稿日期：*2014-10-12

作者简介：姜国平(1978-)，男，浙江淳安人，浙江师范大学科学研究院副研究员。

基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目“作为行政契约的公立大学章程研究”(11YJC880037)；浙江省社科联重点项目“行政契约视野中的公立大学章程研究：以大学与政府关系为中心”(2011Z46)；浙江省高等教育学会一般课题“行政契约视野中的公立大学章程研究：以大学与政府关系为中心”(KT2011021)

中图分类号：G640文献标识码：A

大学自治是大学自主办学的前提，要实现大学自治，需要避免政府对大学的不当干预。政府不当介入大学自主办学，侵害大学的合法权益时，大学能否提起诉讼，寻求司法救济，这涉及到现行公立大学的法律地位、大学自治权的性质以及司法制度，在实践中存在不少困难。近些年由于大学对教师聘任和学生惩戒问题引发的法律纠纷比较多，学术界主要关注对大学自治权的司法审查研究，对大学自治的研究更多的是集中于大学自治权利分配的制度设计，而对大学自治权受到行政机关侵害后的司法救济研究较少。因此，厘清大学自治权的法律性质及其与政府权力的界限，探寻大学寻求司法救济的路径，成为一个亟需解决的问题。

一、我国大学自治权及其分类

大学自治是西方大学存在的基础，它作为一种大学制度或者说一种大学管理的理念是在中世纪确立的。但在古希腊的柏拉图学院，就产生了作为学术价值观的大学自治。不过在我国正式的教育立法与文件中，并未使用“大学自治权”这一术语，而是使用了“办学自主权”，如1993年《中国教育改革与发展纲要》提出要“进一步扩大高等学校的办学自主权”，1998年《高等教育法》第十一条规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“落实和扩大学校办学自主权”。我国大学办学自主权的提出，有特定的时代背景和特定的内涵。与西方传统的大学自治权相较，它们在出发点、文化传统、历史演进和内涵上有一定的差异，但在本质上有一定的相似之处，内在逻辑具有一致性，都是大学对发展学术、追求真理的本质赋予其合理性。我国大学自主权与西方大学自治权的目的都是为了寻求合理的“度”，以协调与平衡大学与政府及社会之间的关系。[1]可见，二者都是为了保证大学的自主地位，进而保障和实现大学的“学术自由”。因此，为了避免语义的混淆，本文不对二者作出细分，统一使用“大学自治权”这一概念。

1.大学自治权界定

从字面意思来看，自治即自己管理或者治理自己。马克斯·韦伯认为“自治”是“他治”的对立面，“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程(而且不管它是如何进行的)”。[2]阿部齐认为，自治本来的含义是自己的事由自己负责处理，“自治”与“统治”是分别位于两个极端的概念。[3]在行政法上，自治指自治团体的自治事项由法律规定，自治行政指在法律规定的范围内，自治机关自主处理自身事务，并对自主处理决定负责，国家不能予以干涉。大学自治则是自治行政的一种形式，对大学自治的含义，学界至今也未取得一致意见。爱德华·希尔斯认为大学自治是大学作为法人实体不受国家、教会、任何其他私人或公共的法人社团以及任何诸如统治者、政治家、政府官员、教会负责人、政策评论家或实业家等个人干涉的自由。[4]林来梵认为大学自治是指大学以及其他与之可比照的教育、研究团体对其内部的管理和运作享有一定的程序上的自主的权利，不受外部的肆意干涉。[5]高家伟认为大学自治是指为了实现基本法规定的科学自由和艺术自由，国家保障大学自主安排教学科研活动和其他内部事务。[6]从不同的定义中可以归纳出大学自治的一些特征：从大学自治的主体来看，包括校长、教师和学生在内的大学自身是大学自治的主体；从大学自治的内容来看，大学自治的事务主要是学校的教育教学等学术性事务及其他管理事务；从大学自治的目的来看，大学自治主要是抵制国家、社会或其他组织的非法干预，保证大学学术活动服从真理标准。大学自治是相对于大学之外的国家和社会而言的自治，大学一旦成立，作为设立者的国家对大学的干预事务必须依法进行，将大学与政府之间的关系框定在法治的范围之内。从大学自治的特征来看，它与地方自治有着明显的不同。地方自治的依据是作为宪法上国家组织结构的地方制度保障，而大学自治的依据则是作为公民基本权利的学术自由。

不过，“大学自治”并不等同于“大学自治权”。大学自治是作为理念与制度而言的，大学自治权则是作为大学自治的内容、体现与核心要素。当然，在成熟的法治社会，大学自治一般会体现为一种法律上的大学自治权，由国家的立法来规定和保障大学的自治权。[7]我国大学自治权是大学作为公务法人具有的依法自主办学的权利以及部分政府委托其行使的权利，它是一种具有权力和权利性质的复合权。我国1995年颁布的《教育法》第二十八条规定了学校及其他教育机构享有的9项自主权。1998年颁布的《高等教育法》第三十二条至第三十八条规定了高校在招生、学科专业设置、教育教学、科学研究与社会服务、国际交流与合作、机构设置与人事管理、财产管理与使用等七个方面的办学自主权。

2.大学自治权的分类

我国在改革大学与政府关系的过程中逐渐确立了大学的法人地位，但是很多人认为大学的法人地位就是其民事主体地位，只与大学的民事权利义务有关，而与大学的自主办学权没有必然的联系。在行政法上，大学与政府分权是行政内部分权，而不是法律分权，它不具备行政法意义上独立的法律地位。这种分权缺乏法律根据，无法获得法律保护，因而可以被政府随时随意剥夺。随着改革的推进和研究的深入，人们认识到大学具有公法人地位。公法人作为实现特定行政任务的组织手段，是国家间接履行公共任务的一种方式。高等教育活动不同于一般公务活动，它所需要的精神自由是普通行政官僚制度不能提供的，因而大学需要被确立为公法人。大学在行政活动中与在民事活动中一样，都具有独立的法律地位，大学与政府分权是两个公法人间的法律分权，而不仅仅是行政分权。20世纪70年代以来我国进行的高等教育体制改革的着眼点，一般是以法律形式确认大学所应具有的自主权，而没有明确确认的权利归于政府。这种分权与德国的分权有相同之处。大学自治权属自治行政，而政府权力属直接行政，政府也可以将大学非固有事务委托其管理，这属于委托行政。

因此大学自治权可以分为两种类型，一是大学作为公法人具有的权利。大学在确立公法人地位之前，它所享有的任何权利本质上都是政府的公权力，大学没有法律意义上的自主权。当法律正式确认大学为公法人，并通过立法对大学的自治权做了明确规定后，这部分大学自治权就不再是政府的权力，而是大学的公权利(力)。大学公法人的权利只能由大学享有并行使，只要行使合法正当，就不受政府公权力的干预。只有当这些权力被大学不当或违法地行使，政府才可以介入，以一定的方式予以干预。二是政府委托给大学行使的权利。大学作为公法人所具有的自治权利，一般集中在与学术自由相关的领域。大学在公务之外的人事、财政、卫生等其他领域的权力，仍归属于政府。但政府可以以授权或委托的形式将这些权力转让给大学，使之成为大学的自治权利。不过这部分委托的权利尽管由大学行使，具有自治的性质，但它在本质上是政府的权力，政府可以撤销授权或委托，将其收回。[8]107-110

二、我国大学自治权的政府干预及其限度

大学“自治”是大学良好运行和有效办学的条件，但是大学自治是相对的，而不是无限度的。大学的发展也需要政府适度的干预，只有坚持大学自治和政府干预平衡，才能实现大学自主办学和服务社会功能的有机统一。

1.政府干预大学自治权的正当性

高等教育已经走出象牙塔，与国家和社会发展形成了紧密联系。随着科学技术的进步，大学成了社会的“动力站”，大学与政府的关系更加密切。大学具有教育教学、科学研究、社会服务等基本职能。大学是社会公共事业，需要满足公众需求，提供公共服务。政府向公立大学提供主要办学经费，是大学的主要人才消费机构，是社会经济政策的制定者，也是民主文化的守护者和科学发展的推动者，因此政府有责任对大学财政进行必要的监督，防止大学滥用或不当使用办学经费；有责任促进教育机会均等，保证公民受教育权的实现；有责任督促大学为社会作出更大贡献。大学自主权受政府监督和管理是保证大学合法实现其功能的主要条件。“就像战争意义太重大不能完全交给将军决定一样，高等教育也相当重要，不能完全交给教授们决定。”[9]政府在其与高等学校的关系中起主导作用，可以对学术自治进行某些限制，因此可以对大学自主办学进行一定限度的干预。

2.政府干预大学自治权的措施

政府干预大学办学行为，包括事前、事中和事后监督。例如政府可以通过立法对大学的行为作出规范，并采取事前预防性监督的方式，对大学章程进行审核，行使对大学的监督。在大学的办学过程中，政府采取要求大学告知、检查、评估的方式监督大学的行为。对于大学出现违法办学情形，政府则可以采取一定的处罚措施。如德国监督机关采取驳斥或下令等干预性监督、代撤销与代履行等执行性监督、解散大学委员会、关闭大学等措施。[10]153-155法国政府规定高校校规受政府监督，学区长官可向行政法院起诉请求撤销大学的违法规章，而且学区长官可以命令直接停止执行严重违法的行为，不过停止执行不能超过三个月期限。[8]93我国政府对大学的管理方式已经由“直接办学”转为“指导和监督办学”，政府通过对大学投资、规划与监督办学、合理划定中央与地方政府的高等教育管理权限、控制和影响意识形态、选拔任命校长、设定标准影响学术评定等形式对大学办学进行适当的介入和干预。政府对大学违法办学，可以采取宣告行为无效、直接纠正不当行为、削减或剥夺经费、限制评优评奖、警告与通报批评等申诫罚、财产罚处理措施。

3.政府干预大学自治权的限度

政府代表公共利益，它在公共领域内行使公共权力，不能越过公共领域边界，否则政府行为就失去其合法性。大学虽然具有公共性，但并非所有大学事务都是公共事务，因此政府不是对所有大学事务都能干预。这是因为大学的活动都是与知识活动相联系的，而独立性和创造性是知识活动的一个重要特点。在受高等教育机会的分配、高等教育质量、大学办学经费的分配与使用、教师与学生权利、科学研究公共安全与伦理等大学外部事务中，政府可以对大学进行适度的干预。

政府对大学的监督是同时包括合法性与合理性监督，还是仅限于合法性监督，这涉及到行政监督与大学自治权之间的关系。我国台湾地区对大学的行政监督限于合法性监督，根据台湾地区“宪法”第一百六十二条规定，公私立教育文化机构受台湾当局监督，台湾当局在法律规定范围内对大学自治进行监督，并且需要符合台湾地区“宪法”第二十三条规定的法律保留原则。[11]也有国家规定行政监督既包括合法性监督，也包括合理性监督。如德国认为国家负有保护人民享有教育和工作等权利的保障义务，因此，允许国家机关高度介入大学自治的领域，并可基于合目的性或实质理由，对大学订定的学习和考试规则拒绝给予许可。[10]36我国当前的现状是一方面政府对大学的干预情形过多，大学自主权受到很大的限制，其实现存在较多困难；另一方面相关的教育法律法规还不健全，如果仅限于合法性监督，则不能有效保护大学成员的合法利益。因此为充分实现大学自主权，政府一般应采取合法性监督为宜。但是如果大学行为恣意武断或显失公平，政府可以基于合理性监督适当地进行干预。

三、我国大学自主权的司法保护及其路径

政府的监督与干预应该适度，不能侵害大学的自主性。但是政府权力客观上具有易腐性、扩张性和对权利的侵犯性，在行使过程中极易侵犯大学自治权。 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[12]司法是社会公正的最后一道防线，为了避免政府对大学办学进行不当干预，侵害大学自主权，必须运用司法约束政府权力，这是法治原则的内在要求，也是促进政府依法行政、保护大学自治权的必然要求。

1. 大学自治权的基本权利性质

以司法来保护大学自治权需要解决两个问题：一是大学自治权是否是权利，因为司法保护均是以权利救济为其主要目的；二是需要确定大学是否是享有自治权利的主体。

权力与权利都可以使用“权”字作简称，如果不考虑具体的语境，人们既可以将大学自治理解为权力，也可以将它理解为权利。自治的二元面相在根本上来源于自治的两个向度。就大学自治的角度而言，大学自治要求大学的事务通过一定的内部民主结构来决定，并在此基础上予以执行。在大学内部管理活动中，大学自治权与学生、教师形成管理与被管理的“非对等”关系。在本质上，大学自治是一种类似于国家行政过程，会出现大学决定否定少数师生员工意见的情形，甚至是对个别师生员工的强制，如学校开除学生、教师。这时的大学自治权具有明显的强制性和单向性，表现为一种权力，因此大学自治具有权力性质。而从大学团体自治的角度来看，相对于政府的教育管理权，大学自治权是一项权利，是大学法律权利的具体化。只要其不侵犯师生的合法利益，就不应受到限制。这方面大学自治与个人权利没有本质区别，具有权利性质。

大学自治不仅是一项权利，而且还是一项基本权利。大学自治是学术自由的制度保障，学术自由是个人主观公权利。主观公权利是指行政相对人根据实定法规范的规定，可为自己的利益，请求行政机关作出一定行为或不作出一定行为的资格。[13]学术自由基本权利具有消极防御性，它能够保障学术活动主体在从事学术活动过程中免受国家干预。不过依据积极制度保障理论，大学自治不仅仅是学术自由的制度性保障，也是一项宪法基本权利。因此大学自治可以得到宪法的双重保护。一方面，大学可以防御立法者通过创设法律使大学自治制度核心部分免受侵害；另一方面，大学有权利要求立法者制定法律确认大学自治，并积极建立具体的制度使大学自治获得实现，而且针对违反者，大学可以通过违宪性审查的方式来寻求救济。

在一般情形下，基本权利的主体只能是自然人。但德国公法学者却从基本权利的客观价值作用角度考虑，认为宪法应该保障大学的学术自由生活领域，并进一步引申出学术自由是大学的基本权利。学术自由有个人的和团体的两条不同的主线，[14]团体的学术自由权利就是大学自治。在承认大学自治的现代各国宪法中，普遍地将大学作为基本权利主体。如在德国宪法中，主张基本权利保障的资格被称为“基本权利能力”。德国基本法将基本权利的主体从自然人有条件地扩大到包括大学在内的法人。而德国联邦宪法法院对公法人的基本权利能力一直持否定态度，但却认为教会、公立大学(及其学院)以及公法上之广播电视机构法人是特例。[15]美国宪法判例从实体上和程序上保障大学主张宪法基本权利的资格，从19世纪末以后，联邦最高法院扩大解释了宪法第十四条修正案中的“人”，认为不但包括自然人，也包括法人，以此来保护法人的基本权利。[16]1978年，美国联邦最高法院在贝克(Bakke)案的判决中正式确认了学术自由的团体权利，从此学术界普遍接受了大学自治是学术自由的重要组成部分这一观念。[14]日本实行国立大学法人化后，大学与政府之间的关系成为具有权利义务内容的法律关系，而非行政隶属关系。政府依据法律监督大学办学，大学可对政府侵犯其法律权利提起诉讼救济。[17]我国大学自主权的宪法依据是《宪法》第四十七条，该条款规定“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”虽然该条款只是规定了公民的一项基本权利，而并未直接规定大学的学术权利，但我们可以从中推导出大学自主权的合宪性。大学是一个学术共同体，主要从事学术活动，公民从事学术活动的自由可以成为大学获得自主权的依据。

2.大学自治权司法保护的路径

在大学向行政机关提起行政诉讼时，有学者主要从大学作为行政相对人的角度，讨论大学自主权权益受到侵害，并提出相应的行政诉讼救济解决途径。[18]将大学作为行政相对人，其实是仍将公立大学定位于政府的附属地位，不利于实现大学办学自主权。而且如果将大学定位为公法人，其作为享有一部分权利能力的行政主体，在享有部分权利能力的范围内与国家上级监督机关分属两个不同行政主体，是否应视为行政相对人需要重新审视。因此大学自治权受到政府侵犯后，不应以行政相对人身份提起司法救济。我们可以借鉴西方国家的机关诉讼制度来解决大学与政府之间权限争议。机关诉讼是指“行政主体之间因行政权限的存在或行使而发生争议，由法院通过诉讼程序解决的诉讼类型。”[19]美国的政府诉讼、英国的特权令、德国的地方组织争议诉讼、法国的越权之诉、日本的机关诉讼都具有“机关诉讼”的核心内涵。机关诉讼将政治性的争议法律化，实现客观地确认法律秩序，因此是法律诉讼。韦纳(F. Werner)将该制度称为“自治法的守护者”。[20]关于机关诉讼，大陆法系主要有两种模式。第一种是司法机关或准司法机关模式，由普通司法机关对权限争议作出裁决，如日本、法国等。第二种是宪法法院模式。由宪法法院裁决国家权力之间、国家与地方之间以及地方之间的权限争议，如德国、意大利、奥地利和西班牙等。我国没有机关诉讼这一法定用语，现有法律也未确立机关诉讼制度，因此可以从行政诉讼立法目的出发，通过司法解释扩大现有行政诉讼的受案范围，将政府与大学之间的权限争议纳入到行政诉讼受案范围，或者通过修改现行行政诉讼法明确规定机关诉讼作为一种单独的新的诉讼类型，大学可以对政府提起机关诉讼。

大学针对政府提起哪一种诉讼类型，应视侵害大学自治权的类型而定。政府对公立大学自治事项进行的法律监督措施原则上是一种国家对于大学公法人的行政处分，大学对影响其自治范围的政府的监督命令或措施有诉讼权能。公立大学在自治事务范围内与政府是两个独立行政主体的关系，因此政府对公立大学自治事项的监督，是具有“对外”发生法律效果的行政处分。[21]因此公立大学对政府监督不服提起的救济，是撤销诉讼或义务诉讼，即要求政府撤销已作出的具体行政行为，或者作出其拒绝作出的或并未作出的(通常是授益性的)具体行政行为。而政府对大学委办事项的专业监督，由于大学在该范围内没有诉讼权能，大学与政府之间并非两个独立权利主体的关系，而是典型的命令服从关系，没有侵害大学“自己”权益的可能，不符合行政处分概念要素之一的“对外效果”。但是也会存在因监督行为超越委办事项范围，波及大学自治权限等因素，侵害大学权利的情形，因此应根据相关法律，提起给付诉讼或确认诉讼，即要求法院判决政府履行法定义务，或请求法院判决是否存在政府与大学之间的某种特定法律关系或者确认政府做出的具体行政行为自始无效。

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On Decision-making Rights of Domestic Universities:

Government Intervention and Judicial Protection

JIANG Guoping

(ScienceResearchInstitute,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

Abstract:The decision-making rights of a university are the embodiment of the idea and rules of university autonomy, which are generally regulated and guaranteed by the national legislation. In China, universities have acquired the status of public corporation in the process of decentralization between the government and universities. The decision-making rights of universities have the features of both power and rights, which are composed of rights of the university as a public corporation and rights delegated by the government. The government may intervene in the university, based on the aspect of a university being “public”, but only to the extent of the lawful supervision. The decision-making rights of universities are basic rights endowed by the constitution and once the government intervenes in the university autonomy illegally, the university is entitled to seek for judicial relief by means of litigation. University may file revocation or obligation litigation on autonomous power disputes and file payment or confirmation litigation on delegated power disputes.

Key words:decision-making rights of the university; academic freedom; government intervention; judicial protection

(责任编辑张丽珍)