泰兴市用地难题破解路径探析

■ 张 伟

（泰兴市国土资源局,江苏 泰兴 225400）

泰兴市用地难题破解路径探析

■ 张 伟

（泰兴市国土资源局,江苏 泰兴 225400）

泰兴市土地利用中存在着用地供需矛盾大、土地利用效率低、占补平衡资源少、存量盘活成本高、违法用地控制难等问题。破解泰兴市用地难题的路径：（1）加强规划引导，以管控促集约保发展；（2）加强土地整理，重点做好城乡建设用地增减挂钩工作、“万顷良田建设工程”和耕地占补平衡项目；（3）加快土地市场体系建设，以市场提效率促集约保发展；（4）建立健全节约集约评估机制，出台奖励措施，全面盘活存量土地，整体联动推进节约集约用地；（5）加强执法监察，全面落实园区、乡镇的土地管理责任，联席会议、联动执法、联合督办，积极构建违法用地防控体系。

土地利用；用地难题；对策建议；泰兴

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是不可再生的重要资源。面对国家收紧“地根”的宏观政策和经济发展的现实需要，必须正确处理保护资源、保障发展和保护权益的关系，唯有在依法依规管地用地的基础上，结合本地实际，深入调查研究，创新工作思路，方能走出一条破解用地难题、服务经济发展的新路。近年来，泰兴市结合本地实际，创新工作思路，在开源与节流结合、创新与规范并举上积极大胆探索，逐步走出了“两难”困境，实现节地水平和产出效益“双提升”，较好地解决了保护资源、节约集约、维护权益、改革创新的科学命题。本文针对泰兴土地利用现状，深入分析存在的主要矛盾与问题，提出了解决用地难题的主要途径。

1 泰兴市土地利用基本情况

1.1 土地利用现状

从泰兴市第二次土地调查及2013年土地利用变更调查情况看，目前全市土地总面积116964.83公顷，其中，农用地79194.80公顷（耕地66739.54公顷），占土地总面积的67.71%；建设用地25186.75公顷，占土地总面积的21.54%；其他土地12583.28公顷，占土地总面积的10.75%。

1.2 新一轮土地利用总体规划情况

至2020年，全市农用地总面积将达到81956.07公顷，占土地总面积的69.91%，其中耕地保有量72296.60公顷，占土地总面积的61.67%；建设用地总面积22645.20公顷，占土地总面积的19.32%，其中，城乡建设用地总面积19922.80公顷，占建设用地总面积的87.98%，交通水利用地2585020公顷，占建设用地总面积的11.42%。

1.3 土地利用发展趋势分析

从近年来用地情况看，综合对耕地和建设用地的需求预测，到2020年耕地可转化的空间约1778.10公顷，而建设用地到2020年增加3575.20公顷，耕地保护和建设用地需求的矛盾将日益激烈。因而未来的发展空间，主要还在于通过积极的农地整理增加耕地，解决农用地内部结构转化问题。建设用地的需求很大程度上依赖于存量用地的进一步盘活和用地效率的不断提高，今后几年农村居民点整理具有较大的潜力。

2 面临的主要问题

2.1 用地供需矛盾大

一方面，用地规划空间不足。新一轮土地利用总体规划修编成果显示，2011-2020年分配给泰兴市的规划建设用地指标是1693.92公顷，平均每年仅有169.39公顷。另一方面，年度用地计划不足。国家下达给泰兴市的年度耕地转用计划仅46.67公顷左右，与此同时，提高了供地门槛，点供和独立选址指标重点安排省以上核准项目；压缩了挂钩规模，江苏全省挂钩周转指标由原先的5333.33公顷下调至2000公顷左右。对照泰兴市目前每年267公顷左右的新增建设用地需求，规划指标缺口在100公顷左右，用地计划缺口在200公顷以上，用地供需矛盾十分突出。

2.2 土地利用效率低

在用地指标十分紧缺的严峻形势下，泰兴市部分园区、乡镇仍沿袭粗放的土地利用模式，“征大建小，批多建少，批而不用，用而低效”等现象屡见不鲜。部分园区、乡镇招引项目投资规模小、产品档次低、产能落后，有些甚至刚投产就面临淘汰，土地浪费现象较为严重。不少项目特别是搬迁项目不同程度地存在着“一小二多三少”现象，即体量小、占地多、厂房多、投入少、设备少、产出少。

2.3 占补平衡资源少

建设占用耕地必须“先补后占”是国土资源部的硬性规定。经过多年的土地复垦整理，泰兴市耕地后备资源越来越少，且呈零星分布状态，难以统筹利用。全市尚结余耕地占补平衡指标200公顷左右，有限的耕地占补平衡指标仅能维持1年多的建设需求。

2.4 存量盘活成本高

根据调查，泰兴市尚有数千亩存量土地。存量建设用地大多符合城镇建设规划和土地利用总体规划，利用潜力虽大，但盘活难度不小。一是部分存量土地使用者债务重，地块本身被抵押融资，且职工身份置换的费用高，土地盘活远高于新增建设用地成本，项目投资者和园区、乡镇政府对使用存量土地积极性不高。二是部分存量土地产权关系复杂，矛盾纠纷较多，政府收储和重新利用的难度较大。三是部分存量土地零星分布，交通不便，甚至位于庄台内部，难以集中利用。四是城镇拆迁成本高、矛盾多等等。

2.5 违法用地控制难

违法违规用地数量多、面积大、范围广，几乎涉及全市所有乡镇和园区；少数园区、乡镇土地法制意识淡薄，片面追求经济指标，忽视依法依规用地，默许、甚至怂恿投资者违法违规用地，边批边用、未报即用等违法用地行为屡禁不止；违法用地查处整改力度不够，避重就轻，注重查事，忽视查人。

3 破解用地难题的路径

3.1 加强规划引导，以管控促集约保发展

土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。在完善各种规划编制程序、方法和内容等基础上，加强各种规划之间的衔接，着力构建协调统一、控制有力的规划调控体系。结合泰兴国民经济社会发展规划、城乡规划、产业发展规划，着重体现主体功能区规划编制的原则，明确自身发展的目标定位和主导产业方向，充分发挥本地资源优势，科学编制新一轮土地利用总体规划，合理布局化工、机电、医药、农副产品加工四大主导产业用地结构和功能分区，充分挖掘土地使用价值，以产业集聚推进用地集约，提高土地产出效益。另外，在农村土地产权制度创新基础上，加快编制村镇布局规划，使缩村并点工作在长期内有章可循，以确保农村土地整理稳步推进。

3.2 加强土地整理，以整治破难题保发展

3.2.1 扎实开展城乡建设用地增减挂钩工作

城乡建设用地增减挂钩只需要通过复垦整理建设用地，新增耕地面积可折抵用地指标，相对点供和单独选址而言，难度较小，更具有操作性。扎实开展城乡建设用地增减挂钩工作要重点把握好以下四点：一要加强组织领导。各园区、乡镇要成立以主要负责人为组长的挂钩工作领导小组，负责挂钩工作的研究部署、矛盾协调、督促检查。二要建立激励机制。运用市场机制，对复垦整理新增出来的用地指标，市统筹的部分本着谁用谁买的原则，实行有偿使用，调动有后备资源乡镇的积极性。三要维护群众权益。严格按照政策规定，对被拆迁农民足额补偿、安置到位。四要规范资金管理。挂钩资金设立专户，专款专用，提高资金使用效率。

3.2.2 全力推进“万顷良田建设工程”

万顷良田建设不仅有利于增加耕地面积、集聚建设用地资源，而且有利于推进集中居住，是保障发展、保护资源的有效举措。泰兴市政府研究出台《泰兴市万顷良田工程建设实施意见》，在项目区内落实支农、惠农项目，明确优惠政策和保障措施，有力地推进了项目实施。按照规划设计方案，加快相关项目居民点拆迁和安置房建设进度，足额补偿被拆迁农户。项目所在乡镇出台相关配套政策，有序推进工程拆迁、土地整理、土地流转、土地权属确认等工作。

3.2.3 认真实施耕地占补平衡项目

全面落实新增建设用地占用耕地补充任务是保障全市发展用地的关键环节。一要全面筛选今后几年耕地占补平衡入库项目。据调查，宁通公路、宁靖盐高速、沿江高等级公路两侧的取土区尚有近200公顷的耕地后备资源，尽快纳入耕地占补平衡项目库，能够有效缓解耕地占补平衡压力，为今后一个时期的项目用地打下基础。二要加大补助力度，鉴于耕地占补平衡项目实施成本逐年提高，除按以前标准补助外，可额外适度给予奖励，调动园区、乡镇（街道）的工作积极性。三要强化考核激励。面对项目实施难度逐年加大、成本逐年增高、基层工作积极性不高的不利形势，由市政府出台耕地占补平衡工作考核意见，明确考核方式、奖励办法，提高了乡镇（街道）领导对耕地占补平衡工作的重视程度。同时，建立耕地占补平衡和挂钩项目乡镇政府责任制，市政府将项目实施列入乡镇（街道）双文明百分赛考核。四要拓宽土源渠道，针对土地复垦土源不足的实际，可将复垦与河道清淤疏浚有机结合起来。

3.3 加快土地市场体系建设，以市场提效率促集约保发展

加快土地市场建设，在条件成熟的地区广泛采用竞争性较强的方式配置土地资源，加速土地资源价值显化，是促进泰兴市土地集约利用最基本的途径。具体应严格控制划拨供地范围，逐步构建经营性基础设施用地有偿使用机制，提高原有划拨土地转为经营性开发的市场化水平。全面推行经营性用地招拍挂出让制度，积极推进工业用地招拍挂出让。国有土地有偿使用收入和支出纳入财政预算，建立土地收益基金制度，规范土地收益使用。积极探索集体土地使用制度的改革，在明晰集体土地产权责、权、利的前提下，逐步开放集体土地市场，实现“两种产权，一个市场”，逐步使集体土地产权与国有土地享有平等的地位和权益。

积极探索工业用地市场化进程的途径，引入交易竞争机制，探索建立工业用地竞价出让机制，让项目争指标，以提高土地使用效率。按照“规划控制——计划引导——市场化运作”的操作思路，建立工业用地统一进入开发区和工业集中区、“供给引导需求”机制下的以招标、拍卖、挂牌出让为主的工业用地市场化配置模式，提高土地资源配置效率与集约利用水平。同时，建立完善二、三级土地市场，充分发挥市场的供求机制、价格机制和竞争机制，提升土地市场公开性、透明性与竞争性，提升土地配置效率。鼓励城镇划拨用地与集体非农建设用地依法有序进入市场，促进存量建设用地集约利用。

3.4 加强存量盘活，以机制促集约保发展

3.4.1 全面盘活存量土地

一是加快完善存量土地盘活意见，对存量土地分门别类制订盘活措施，破除利益格局，将存量土地盘活收益向乡镇政府倾斜，激发投资者和乡镇政府盘活存量的积极性。二是针对部分存量土地债权债务较重的实际，参照金融机构的做法，成立专门的集体资产管理机构，剥离债权债务，给存量土地“净身”，为盘活扫清障碍。三是出台奖励措施，将盘活存量与新增建设用地指标挂钩。

3.4.2 建立健全节约集约评估机制

研究制定切实可行的节约集约用地指标体系、评估方案和奖惩措施，并将各园区、乡镇全部纳入评估体系。在奖惩措施中，关键要将评估结果与国家下达的年度用地计划指标分配、新增建设用地审批挂钩，改变传统的指标“按需分配”、用地“按需审批”的模式，引导园区、乡镇走上节约集约用地之路。奖惩措施将园区和乡镇区别对待，对于园区，凡节约集约用地水平达不到规定标准的，在分配年度用地指标时适度予以削减，削减的指标调剂给其他园区使用；对于乡镇，凡节约集约用地水平达不到规定标准的，暂停新增建设用地审批，其通过开展挂钩工作获得的周转指标调剂给园区或其他乡镇使用。

3.4.3 整体联动推进节约集约用地

土地节约集约利用是一项系统工程，涉及到方方面面，必须各部门整体联动，形成合力。一是要将节约集约用地指标纳入园区、乡镇领导干部考评体系。二是园区、乡镇要合理安排各类建设用地，建设项目用地面积能减则减，严格控制建设用地规模。三是发改部门要依据国家宏观调控政策和产业政策，严把建设项目审核关，牵头研究制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗和亩均税收考核奖励办法。四是规划部门要按照集约用地要求把好规划审查关，在编制规划设计要点和核定土地出让红线图及审查规划平面图时，按照《江苏省建设用地指标》要求和项目用地预审的规模，明确控制指标和定额指标，并对核定的规划指标进行跟踪督查。五是税务部门要加大土地使用税的征收力度。特别对用而未尽、供而未用、未批先用的土地要按照上限税额征收土地使用税，通过税收手段督促企业加快土地开发利用。六是国土资源部门要定期组织开展存量建设用地利用情况普查工作，适时研究制定存量土地使用管理的相关配套政策措施。七是金融部门要加大对工业项目融资的监管，禁止向项目单位特别是房地产开发企业发放用于缴纳土地出让价款的贷款。

3.5 加强执法监察，以规范破难题保发展

3.5.1 全面落实园区、乡镇的土地管理责任

一是分解落实责任，明确园区、乡镇主要领导为预防、制止、查处和整改违法用地的第一责任人，分管领导和经办人员为直接责任人。二是加强宣传教育，引导园区、乡镇负责人牢固树立依法依规用地意识。三是加强对园区、乡镇贯彻国土资源法律法规情况的检查考核，并以此作为干部任用的重要依据。四是严肃责任追究，对因违法用地处置不力、拆除不到位、影响上级检查验收的园区和乡镇负责人实施约谈、问责，直至追究相关人员的责任。

3.5.2 严格执行部门联动执法机制

要改变当前国土资源部门“单兵作战”的局面，按照“政府主导、国土牵头、部门联合”的原则，推行“三联”执法机制，形成执法合力，有效遏制土地违法行为。一是联席会议制度。定期召开联席会议，通报国家土地管理政策和形势、全市违法违规用地情况，研究土地执法过程中遇到的困难和问题，制定相应对策措施。二是联动执法机制。对发生的违法用地，涉地部门不得为其办理相关审批手续和提供便利条件，积极配合国土资源部门制止、查处土地违法行为，对涉及的违法当事人，依法依规追究责任。三是联合督办机制。土地执法联动机制领导小组办公室定期组织相关成员单位对违法用地查处整改情况进行专项督查，对违法用地发现不及时、处置不到位的乡镇，提交联席会研究采取相应的整改措施，并予以通报；对相关职能部门违反土地管理规定行为的，依据有关规定追究部门和有关人员的责任。

3.5.3 积极构建违法用地防控体系

通过健全执法巡查制度、建立违法线索举报平台、拓宽违法行为发现渠道，提高各类违法违规信息综合处理能力，坚决防范和控制新的违法用地发生。充分利用社会各方力量，调动广大基层群众的积极性，及时发现违法用地苗头。进一步落实园区、乡镇制止违法用地的责任。发现违法用地，各园区、乡镇必须在第一时间召集国土、村建、纪检、司法、公安等部门，组织足够人手制止施工，将违法用地控制在萌芽状态，为后续整改抢得先机，赢得主动。

[1]张志胜,刘统亮,田国强．成武县节约集约用地破解用地难题[J]．山东国土资源,2007(Z1)：127-128．

[2]李效顺,姜海,曲福田,等．南京市建设用地理性目标计量研究[J]．中国土地科学,2009(10)：31-35．

[3]苗培君．滕州市是如何破解用地难题的[J]．山东国土资源,2007(2)：24-26．

[4]王丽军,柴华．破解城市化发展中用地难题的几种思路[J]．国土资源,2010(5)：56-57．

[5]周勇．“三思”而后行——从无锡的实践看发达城市如何破解用地难题[J]．中国土地,2010(11)：34-36．

The Way to Solve the Problem Taixing Faces in Land Use

ZHANG WEI
(Taixing Land and Resources Bureau, Taixing Jiangsu 225400, China)

Firstly, this paper points out the main problems that Taixing faces in land use. These include the following: the contradictions between land supply and demand are remarkable; the efficiency of land use is low; the resource for cultivated land requisition-compensation balance is less; the cost for revitalizing stock land is high; and it is hard to control illegal land. And then, account of this, this paper proposes that we must intensify the planning guide so as to promote intensive land use and ensure economic development. At the same time, we should enhance our efforts to promote land consolidation, lay an emphasis on the following work: increase and decrease linking of urban and rural construction land, fertile farmland of million hectare project, balance of occupation and compensation of land project. Furthermore, we should speed up the construction of the land market system, by which we can improve the efficiency, promote intensive development. In addition, economical and intensive evaluation mechanism should be established; incentive measures should be introduced; and stock land must be revitalized in an all-round way. we must strengthen law enforcement and supervision; fully implement land management responsibility of parks, villages and towns; actively build illegal land prevention and control system by joint conference, joint law enforcement, and joint supervisory.

land use; land problem; countermeasures and suggestions; Taixing

F301.0；F062.1< class="emphasis_bold">文献标识码：C

C文章编号：1672-6995（2015）02-0039-04

2014-11-04；

2014-11-24

张伟（1981-），男，江苏省宿迁市人，泰兴市国土资源局工程师，大地测量学与测量工程专业硕士，主要从事国土资源管理与GPS应用研究。