媒体融合发展亟待法治护航*

2015-01-30徐摇萍

中国出版 2015年6期

□文│俞锋徐摇萍

媒体融合发展亟待法治护航*

□文│俞锋徐摇萍

编者按

2015年是全面推进依法治国的开局之年。依法治国和媒体融合看似两种独立的社会实践，却有密切而广泛的联系。作为舆论引导力量的媒体，更要坚持法治思维，践行法制道路，依法运营，更好地解决媒体融合中出现的问题，不断发展；生动形象地传播法治文化，在全社会营造尊崇法治、践行法治的浓厚氛围。为此，本刊从依法治国对媒体融合提出的新要求和融合媒体构建依法治国舆论语境的方向，刊发一组文章，以飨读者。

传统媒体和新兴媒体正从博弈走向融合。本文立足媒体融合和产业发展的视角，从立法、执法、司法、守法四个维度阐述了我国新旧媒体融合发展的法治需求，并通过比较研究等方法，剖析了我国新旧媒体融合发展的法治环境，进而提出具有针对性的法治建议。

媒体融合法治建议

传统媒体和新兴媒体融合发展已成为一个不可逆转的大趋势。习近平总书记指出，“推动传统媒体和新兴媒体融合发展，要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律，强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展”。业界也普遍认同“要一手抓融合，一手抓管理，确保融合发展沿着正确方向推进。”[1]在全面推进依法治国的大背景下，不论是媒体融合还是媒体管理，都离不开法治思维和法治方式，其必要性和迫切性显而易见。

一、新旧媒体的融合发展凸显法治需求

人类文明的发展历史告诉我们，融合乃事物发展之常态，每一次融合都将付出代价。推动传统媒体和新兴媒体融合发展，既要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律；又要强化互联网思维，坚持传统媒体和新兴媒体优势互补、一体发展的协同模式；更要以法治思维和法治方式妥善处理好融合过程中的各种摩擦、纠纷与冲突。

相较于当前传统媒体与新兴媒体的融合速度，我国现有法律支持体系则略显疲软。特别是相关立法的缺位和版权执法的滞后，导致新旧媒体间的版权侵权冲突时有发生，比如颇具典型意义和深远影响的“今日头条”侵权案。作为新兴媒体实力派代表的“今日头条”，凭借其强大的个性化信息推荐引擎，在不到两年的时间内就拥有了超过1.2亿激活用户，然而其在版权问题上的“越界”行为却一直饱受诟病，进而遭到诸多传统媒体的举报。在随后的“剑网2014”专项行动中，国家版权局经立案调查并最终认定“今日头条”构成侵犯著作权人信息网络传播权。虽然事后“今日头条”公司积极整改，迅速删除了所有侵权作品，并主动全面与媒体洽谈使用作品的版权采购事宜，但已造成的负面影响终究无法彻底清除。可见，新旧媒体融合发展之际，法治完善已势在必行。

从“立法、执法、司法和守法”这四个法治维度来看，我国对新旧媒体融合发展的法律支持体系亟须加强。

1.立法维度

我国现有法律法规体系明显无法适应新旧媒体融合发展的现实需要。据统计，除与版权直接相关的《著作权法》几经修订外，“经过十多年的发展，我国有关互联网信息传播的法律法规已达90多部，制定主体包括中宣部、文化部等14个参与新媒体管理的部门，形成了较为完善的法律体系”。[2]但这些法律法规并不能有效适应新旧媒体融合发展的现实速度，实效性偏弱、效力位阶低、缺乏统一性等缺陷明显。立法维度的这些缺位，严重制约了新旧媒体的融合发展。

2.执法维度

与新旧媒体融合有关的行政执法领域既宽泛又交叉，主要涉及文化、广电、新闻出版、版权、文物、工商等多项行政执法权。不仅各项行政管理与执法科学的水平均有待提高，现实中也暴露出存在一定程度的选择性执法、随意性执法等乱象。加之这一领域尚有许多无法可依的情形，极容易造成行政执法权力边界的扩张，给执法权带来较大的寻租空间，并直接导致监管力度不够、执法不统一、法律程序不规范等情形，亟待一套完备而科学的行政执法体系加以完善。

3.司法维度

司法作为解决社会纠纷的最后一道防线，在新旧媒体融合发展过程中承担着调处和裁决各类涉诉纠纷的重要职能。基于当前我国已经初步建立的具有中国特色的、相对比较统一的知识产权审判体系，[3]通过对近几年知识产权纠纷案件审理情况的分析，笔者认为现有的各级知识产权审判庭对知识产权案件的审理总体上还是能够适应的。但单就新旧媒体融合中出现的版权侵权类案件而言，还是暴露出审判人员在传媒领域的知识短板，一定程度上影响了案件事实的认定。好在2008年6月5日国务院颁布的《国家知识产权战略纲要》中明确提出了“探索建立知识产权上诉法院”的任务。[4]2013年11月召开的党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立知识产权法院”作为“加快完善现代化市场体系”的重要措施。[5]2014年6月6日，国家全面深化改革领导小组第三次会议原则通过了关于建立知识产权法院的建设方案，并且付诸试点，正式启动了知识产权法院建设工作。这些司法体制改革的创新举措，将推进新旧媒体融合阶段各类涉诉案件审判专业性和专门化的提升。

4.守法维度

作为守法的基本要求，新闻机构及其从业人员理应认真规范新闻报道活动，尊重客观事实，坚守法律信仰，具备基本的法律常识。在新旧媒体迅速融合的这几年里，尤其在一些涉法新闻事件的报道中，一些媒体却严重超越了新闻媒体的职责范围，甚至作出违背客观事实、缺乏理性、有悖法治的报道，助推了公众对执法和司法的不信任，破坏了程序正义的基本原则。同时，利用媒介传播平台，随意对司法判决和专业性的法律问题指手画脚；为回避社会责任，对案件进行无根据的猜测性报道；更有甚者，完全背弃新闻真实性原则而编造新闻等现象也时有发生。这些法治意识淡薄的行为，既有违新闻工作者的职业道德准则，也成为依法治国这一系统工程中的不和谐因素。

二、当前我国新旧媒体融合发展的法治环境

新旧媒体的融合发展，除了需要国家文化政策与传媒新技术的支持，还依赖于其所处的法治环境。除却前文提及“立法、执法、司法和守法”这四个法治维度的问题，这里特别选取“版权立法、版权技术措施、从业人员法律素养”三个相对微观的视角，对我国当前新旧媒体融合发展的法治环境作进一步剖析。

1.版权立法

版权问题一直是新旧媒体融合发展的一大焦点。作为业界资深人士的《体坛周报》总编辑李烨晖指出：“在中国，若要给纸媒提供好的生存环境，最关键问题就是做好版权保护，而问题是目前中国还没有形成约束机制。针对侵权问题，第一要呼吁国家加强版权保护。”[6]因此，针对版权的立法保护亟待加强。但我国现行《著作权法》制定于1990年，虽于2001年和2010年经历了两次修改，但“每次间隔达10年左右，未能与著作权法变动

的国际潮流保持同步。”[7]2014年6月公布的第三次修订草案送审稿中，相关条款的小修小补仍远远落后于互联网技术和数字出版技术等的更新，无法有效适应新旧媒体融合过程中版权纠纷解决的现实需求。虽然最高人民法院近些年收录在“审判指导案例”中的版权纠纷典型案例在司法实务中发挥了积极的效用。但毕竟只能在已经发生的版权纠纷诉讼中被动地有所作为，并不能像专门立法那样，实现预防版权纠纷的教育、警示、指引等法律作用。

2.版权技术措施

媒体版权技术措施保护是新旧媒体融合发展中不可缺少的一部分。伴随着网络数字技术的飞速发展，版权技术措施对于媒体数字版权保护而言愈显重要。技术措施保护有力地保护了数字版权人的财产权。为平衡版权保护与合理使用之间的关系，我国《著作权法》《计算机软件保护条例》与《信息网络传播权保护条例》对版权保护中的技术措施保护、规避技术措施行为、辅助规避技术措施行为及规避技术措施例外行为（合理使用）等已有规定，但还存有较多缺陷。《著作权法》对技术措施的规定仅限于一个条文中的一项。该项规定过于概括，不具有较强的操作性。同时，其并未对制造、进口、销售避开或破坏技术措施的装置等辅助规避技术措施的行为进行禁止性规定。《计算机软件保护条例》和《信息网络传播权保护条例》对合理使用下的规避技术措施的例外规定不甚完善。总体而言，我国现行法律法规对技术措施的规定无法有效指导司法实践，也未明确规避技术措施的具体刑事责任。

《著作权法》（修订草案送审稿）存有关于相关技术措施内容的规定。其已列专章对技术措施的相关内容加以规定，但其中还存有一定缺陷：其一，只对直接规避技术措施的行为作了例外规定，而并未对辅助规避技术措施的行为作例外规定。其二，其对规避技术措施行为的例外规定仍然有限，并且只进行了列举性规定，而未进行概括性规定。其三，虽明确规避技术措施行为构成犯罪的依法承担刑事责任，但并无刑事责任的具体规定。不可否认，《著作权法》的第三次修改，将为媒体版权技术措施法律规定的完善提供契机。

3.从业人员法律素养

新旧媒体的融合发展，对媒体从业者的专业素质与法律修养提出了更高的要求。在当前复杂的媒体融合背景下，侵权现象、法盲现象层出不穷，屡见不鲜。这一方面是受到新旧媒体融合发展中内容发布速度和效率要求所影响，另一方面则暴露出媒体工作者法律素养参差不齐的现实。例如，因缺乏相关法律素养，个别媒体工作者任意实施“人肉搜索”“虚假报道”“非法传播他人作品”等一系列侵犯他人隐私、名誉、版权等媒体传播行为。在报道一些涉法事件时，缺乏法律常识的媒体工作者把“检察院”写成“检查院”，“侦查员”写成“侦察员”，造出“中级人民检察院”“高级人民检察院”等等。上述问题，都是可以通过规范并提高媒体从业人员的职业素质和法律素养来加以完善的。目前，国家互联网信息办公室和国家新闻出版广电总局已经联合下发《关于在新闻网站核发新闻记者证的通知》，通知要求，在全国新闻网站正式推行新闻记者证制度。全国范围内的新闻网站采编人员由此正式纳入统一管理。[8]新闻记者证的核发，可以从源头净化媒体环境，保证媒体采编与报道行为的合法化。媒体的内部优化以及相关媒体法律的制定，也将为新旧媒体的融合发展起到助推作用。

三、新旧媒体融合发展法律支持体系的域外考察

西方传媒发达国家在新旧媒体融合发展中的法律支持体系建设各具特点，也有许多值得我们借鉴和学习的地方。这里选取了比较具有代表性的美、英、德、韩四国作简要介绍。

1.美国：及时颁布专门法

作为世界传媒大国，美国在1934年实施的《通信法》是一部规范传统媒体的专门法律。后来为适应新媒体的发展，于1996年颁布了《电信法》。到1998年又通过了《数字千年版权法案》，主要解决有关网络媒体发展中的版权保护问题。可见美国采

取的是，在新旧媒体融合各个发展阶段的早期，及时颁布相关领域专门法律予以引导的做法，这当然与其发达的法治水平密切相关。

2.英国：有效的行业自律制度

与美国同为判例法系的英国，虽然没有一部统一的媒体法，但涉及媒体监管的法律和规定不少，包括《欧洲人权法案》《诽谤法》《保密法》《广播法》等。其中最具特色的是依法建立行业自律制度。英国于1991年设立了新闻投诉委员会（The Press Complaints Commission），其主要存在于印刷媒体行业，主要功能是引导媒体进行合法报道与调解媒体与相关权利主体之间的法律纠纷。对于媒体与他人之间的纠纷，新闻投诉委员会首先会进行努力调解。“如果未能达成一个非正式解决方案，委员会将对此案件进行裁决并作出一个正式裁定。”[9]在该委员会2007年的报告中指出：“每一件经委员会裁决的投诉报纸或期刊的案件都被该报纸或期刊在醒目位置全文刊登判决。”[10]该委员会坚持“高效（Fast）、免费（Free）、公平（Fair）”三原则，即新闻投诉委员会在一个月左右解决纠纷，不收取费用并开设24小时服务热线，不受媒体约束与独立作出裁定。此种自律组织的设置，有利于增加纠纷解决途径，降低了纠纷解决成本，减少诉讼发生与减轻法院的审判压力。

3.德国：系统化的专门立法

德国“于1997年在世界上最早颁布了网络成文法《信息与通讯服务法》”。在2007年2月26日，“随着互联网的发展，传统媒体与新兴媒体相互交融，将互联网服务人为分割为电信服务和媒体服务的做法在司法实践中产生了法律适用上的困难。面对这一困境，德国颁布了《电子交易统一法》，对与电子交易有关的联邦法律进行了系统修订。”[11]该部法律同时产生了《电信媒体法》。《电信媒体法》《德国电信法》和《德国广播国家协议》分别对电信媒体服务（即互联网服务）、电信服务和广播电视服务作出规制，形成对三网规制的三法“鼎立”之势。[12]《电信媒体法》共由5章组成，分别为“一般规定”“许可自由与信息义务”“责任”“数据保护”与“罚款规定”。《电信媒体法》实现了新媒体发展规制与引导，对我国媒体法律制定具有重要借鉴意义。

4.韩国：健全的媒体仲裁制度

韩国国会于2009年7月22日，通过了新的《媒体法》。该次修订涉及《报纸法》《舆论仲裁法》《广播法》《互联网多媒体广播产业法》等7项法律。[13]需要指出的是，韩国的媒体仲裁制度极具特色。韩国媒体仲裁委员会在1981年《基本媒体法》的基础上成立，伴随韩国媒体法律的不断完善，韩国的媒体仲裁制度也不断健全。作为一个准司法机构，媒体仲裁委员会通过调解、仲裁处理相关媒体纠纷。该仲裁制度有利于预防过错报道对相关权利人所造成的潜在损害，维护相关权利人的合法权益。[14]尤其在新旧媒体融合发展的时代下，韩国的媒体仲裁制度为媒体纠纷的解决提供了多元化解决方案，并有利于弥补诉讼的不足。

四、全面推进新旧媒体融合发展的法治建议

笔者认为，法治生态环境与媒体融合发展呈正向影响关系，优良的法治环境可以为新旧媒体融合发展保驾护航。我们应始终坚持以法治思维和法治方式来引领和处置新旧媒体融合发展进程中的各类问题。这里还是基于法治的四大核心维度，就全面推进新旧媒体融合发展提出几点建议。

1.科学完备的立法

在依法治国的大背景下，“法律的一个发展趋势就是行业法律规范的细密化”。[15]为保障新旧媒体的融合发展拥有一个良好的法治环境，我国应坚持科学而完备的立法。科学立法可以平衡媒体的言论自由与公民隐私权等保护。系统化的立法规划则有助于完善媒体行业的法律体系，实现法律适用的便捷性，同时兼顾网络技术更新快等特点。而鉴于媒体行业的专业性和特殊性，在相关立法过程中，还应注重组织听证、进行广泛的意见征集，吸收专业建议，提高立法的公众参与度和认可度。此外，还可以考虑设立高效的立法程序以应对互联网技术的发展，如拓展法律议案的提出主体，设置与新旧媒体融合发展相适应的法律更新程序与更新频率等。

2.合理规范的执法

规范执法，首先应规范相关执法部门的法律权限，明确各部门的职能与权力。设置执法的监督程序，预防与杜绝相关政府机关的越权执法。为减少执法部门之间的职能的重叠与缺位，可以设立统一的执法机构，精简执法部门，将分散于多个部门的执法权力归为一体化所有。应建立健全全方位、立体化执法模式，并注重与先进的互联网技术相结合。执法应与立法、司法、守法相衔接，要畅通执法机关提供立法建议和司法建议的路径，通过执法及时发现立法的缺失与不足，有效对接司法，并以执法完善立法。同时，执法要注意结合新旧媒体融合发展进程中的本土实情，坚持比例原则，实现合理执法。

3.公正透明的司法

司法机关应坚持准确适用法律，并加强法官队伍的法律素质建设。司法应合理衡量媒体的言论自由与公民隐私权等合法权利保护的界限。司法还应引导媒体守法报道，并以媒体的合法报道促进公正司法。可考虑引入“媒体专家证人”制度，弥补司法人员在传媒领域的专业缺陷，以便更科学、更准确地裁决纠纷。同时，可积极拓展媒体纠纷的解决途径，尝试建立专业媒体仲裁制度与媒体自律监管制度等。以纠纷解决路径的多元化，减少诉讼数量，提高司法质量。

4.全民自觉的守法

为增强媒体的自觉守法，传媒单位可专门设立“媒体法律事务部”。“一般而言，媒体法律事务部的工作内容可以分为三部分：战略法务——以使企业获得最大利益，在决策时灵活运用法律知识及合同技术的‘战略任务’；治疗法务——对媒体发生的纠纷、麻烦、各种问题进行善后处理，进行企业防卫的‘事后法务’；预防法务——把问题和纠纷防患于未然的工作。”[16]还应加强法治宣传和法律学习，使媒体工作人员牢固树立法治信仰，切实提高法律素养。

新旧媒体的融合环境较为复杂，为保障新旧媒体融合的顺畅，我国应在全面推进依法治国的理念下，以法治思维与法治方式予以护航。

（作者单位：浙江工业大学法学院）

[1]李雪昆,赵新乐.《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》审议通过引业界关注——媒体深度融合热潮将至[N].中国新闻出版报,2014-8-20(1)

[2]刘建.传统出版与新媒体出版衔接的法律规导[J].出版发行研究,2014(9)

[3]自20世纪90年代以来，通过20多年的探讨、实践、摸索与试验，我国已经初步建立了具有中国特色的、相对比较统一的知识产权审判体系，从最高人民法院、高级人民法院到中级人民法院，还包括许多基层法院，已经成立了专门审理知识产权纠纷案件（包括民事纠纷案件、刑事案件和行政案件）的知识产权审判庭。

[4]参见2008年6月5日,国务院颁布的《国家知识产权战略纲要》第五部分第(四)项第1段。

[5]参见2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第三部分。

[6]曹素妨.新旧媒体融合的世界杯之路——专访体坛传媒集团股份有限公司副总经理、体坛周报总编辑李烨晖[N].中国传媒科技，2014(7)

[7]吴汉东.《著作权法》第三次修改的背景、体例和重点[J].法商研究，2012（4）

[8]刘育英.中国官方将向新闻网站核发新闻记者证[EB/OL].新华网，http://news.xinhuanet.com/yzyd/local/20141029/c_1113027835.htm，2014-10-29

[9]保瑞·科勒.英国媒体法律规范（下）[N].检察日报,2002-11-28

[10]史婷玉.试析英国媒体的法律监管框架[J].广东省社会主义学院学报,2012(1)