舟山先行先试综合行政执法试点

中共浙江省委党校2015年春季领导干部进修一班第三课题组

舟山先行先试综合行政执法试点

中共浙江省委党校2015年春季领导干部进修一班第三课题组

为深入推进依法行政、加快法治政府建设，日前，中共浙江省委党校2015年春季领导干部进修一班第三课题组全体成员，通过对舟山市开展综合行政执法试点工作情况，采取实地考察、部门座谈、查阅资料等形式，进行了为期一周的调研，并在此基础上形成了关于舟山市综合行政执法试点中的主要做法及其对策建议。

基本情况

国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》明确提出“建立与舟山群岛新区建设发展相适应的机构精简、职能综合、结构合理、运作高效的行政管理体制”。舟山市作为国家级新区，享有先行先试的政策优势，在城管执法、市场监管、海洋执法等领域都进行了诸多有益的尝试和探索。2014年7月，浙江省政府批复舟山市开展综合行政执法试点工作以来，全市迅速行动，精密组织实施，工作进展顺利。舟山市在深化行政执法体制改革特别是在推动综合行政执法试点中，对过去部门单一、各自为政、效率不高的行政执法主体进行大刀阔斧的改革，敢于先行先试。

其主要特点：一是行动快。2014年7月底开始，按照省委省政府的总体部署，大胆突破，从强化职能、提高效能入手，打破常规，以“快刀斩乱麻”的工作作风，为打好这场执法改革“攻坚战”迈出了可喜的、坚实的第一步。二是思路新。舟山市面对新常态，适应新常态，创新工作思路：一改过去单一部门执法向新的综合执法转型；二改过去分散执法向新的统筹执法转型；三改过去选择性执法向公正、公平、公开性执法转型。三是举措多。主要是通过明确主体、整合职能、集中权限等举措，着力推进综合执法试点工作，重点解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。通过减少行政执法层级，对食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域加大基层执法力量，初步形成了陆地、海上综合执法的新格局。

主要做法

开展城管执法体制改革。一是从机构设置着手。成立市综合行政执法局（增挂市综合行政执法支队牌子），内设办公室、政策法规处、综合协调处、督查信访处等机构，设置海洋产业集聚区执法大队、新城执法大队、普陀山执法大队3个派出机构，分别承担辖区内的综合行政执法任务。县（区）设立综合行政执法局，挂县（区）综合行政执法大队牌子，分别为县（区）政府工作部门，负责各自行政区域内（市局直接管理区域除外）的综合行政执法工作。县（区）环保局与其合署办公，实行综合执法、环保执法两支队伍力量统筹调配、资源共享。乡镇（街道）层面，设立县（区）综合行政执法局（县〈区〉综合行政执法大队）乡镇（街道）执法中队，挂乡镇（街道）综合行政执法办公室牌子。二是实行二级执法体制，市综合行政执法局行使对县（区）综合行政执法局的业务指导，市综合行政执法局与海洋产业集聚区执法大队、新城执法大队、普陀山执法大队等实行条块结合、以块为主的双重管理体制，将主要执法力量配置在基层一线，使执法力量重心下沉。三是职能划分管放结合。按照“源头治理、系统治理、综合治理”的理念，对相关行政处罚职能进行划转。率先在原城管执法十大类354项执法职能的基础上，扩大到综合行政执法领域十五大类533项执法职能，新增五大类179项执法职能。四是协作机制更加灵活。建立了综合行政执法联席会议制度，及时研究协调综合行政执法工作中的重大疑难事项。五是执法资源互惠共享。建立了视频监控系统联网机制，公安部门和综合行政执法部门共享和调用各方监控图像信息，实现视频监控网络信息资源整合共享。结合部门权力清单和责任清单工作，逐项明确了533项执法职能的监管职责。

推进市场监管体制改革。舟山立足海岛海洋实际和新区发展需求，整合精简市、县（区）两级工作部门，在重点领域率先推进大部门制改革，采取了“先合后整、边合边整、持续优化”的做法，整合资源配置，理顺职责关系，提高行政效能。一是将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局的职责整合，组建市市场监督管理局，同时承担市食品安全委员会的具体工作，挂市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局、市食品安全委员会办公室牌子。市局内设处室从原三部门共28个处室整减为22个，减少21.4%。二是实行垂直管理。根据新区总体规划及经济功能区建设的总体布局，在全市6个重点功能区域设置了市场监管分局，全市共设置9个基层市场监管局、22个市场监管所，在机构改革的人员编制排定中，减少市级机构编制数，增加基层派出机构编制，充实基层一线执法力量。三是建立联席会议制度。通过由政府分管领导和法院、法制办、市场监管局、编委办等部门参与的府院联席会议，全市市场监管机构正式以自身名义对外执法，不再以原工商、质监、食药监局名义对外开展工作。四是有效进行职能整合。市场监管局成立后，主要在许可审批服务、举报投诉处置、整体执法、检验检测四个方面整合提升执法效果。

探索海洋综合执法体制改革。舟山是海洋大市，发展海洋经济是新区建设发展的主要方向。舟山市积极探索和创新海上行政执法体制机制，整合海上行政执法职能，逐步建立统一执法主体。一是抽调市海洋与渔业局海洋与渔业执法支队、市港航管理局港航执法支队、市国土资源局国土资源监察支队、市水利水务围垦局水政监察支队、市文广新闻出版局文化市场综合执法支队等市内海上行政执法部门的全部或部分执法力量，组建海洋行政执法联合支队，与海洋行政执法局实行“两块牌子、一套班子”，负责组织实施紧密型海洋联合执法。二是明确联合执法的内容，包括海洋与渔业部门的全部执法职能，以及港航管理部门的航政、运政方面的全部和港政方面的部分执法职能，国土资源部门的海域矿产资源开采的执法职能，水利水务部门的有关滩涂围垦的执法职能，文广新闻部门的海底文物保护的执法职能，共计175项涉海行政执法内容。三是成立舟山市海洋联合行政执法工作领导小组，由分管副市长为组长，海洋与渔业、国土、水利、文广、公安、边防、海事等部门负责人为成员，负责协调解决紧密型海洋联合执法过程中出现的重大问题。四是联合执法。抽调相应行政执法人员入驻到市海洋行政执法局（市海洋行政执法联合支队）集中办公，由市海洋行政执法局（市海洋行政执法联合支队）统一组织开展海洋行政执法工作。五是各单位派驻人员的编制、工资关系仍在原单位，党组织关系转到海洋行政执法局（海洋行政执法联合支队），日常工作由海洋行政执法局（海洋行政执法联合支队）统一领导和管理，业务上受派出单位的指导，工作考核由海洋行政执法局（海洋行政执法联合支队）负责。

对策建议

建议省级层面有一个对口管理单位。目前缺乏统一的省级管理部门。难以提升城市综合行政执法层级，难以指导统一规范城市管理综合行政执法。特别是在综合执法领域全国没有统一标准，浙江可以先行先试，率先成立“浙江省综合执法总局”。在调研中，市、区、镇执法人员都有这种期盼。

建议界定综合执法机关的职责范围。在现阶段，有关的法律法规对城市管理综合执法中行政主体的职责和权利未加以明确界定，导致了在执法过程中，产生越权执法、多头执法、职权交叉与重叠、执法活动混乱无序等现象。为了避免综合执法机构与职能部门的职责交叉，可考虑按照以下四个标准衡量和取舍执法事项的划转：一是执法的专业程度，专业技术性强的执法事项不适合划转；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门的职责不能划转，属于地方政府工作部门的职责则可以划转；三是是否属于剩余职责，任何政府部门都有自己基本的、固有的职责，这种职责不能划转；四是是否属于专属执法权（公安机关、税务机关）职责不能划转。

建议各部门建立执法协作机制。在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度，例如：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。有关部门在城市管理领域中做出行政许可的，要加强后续管理，发现违法行为，应及时告知城管执法机关；城管执法机关在进行查处之后要将处罚情况及时反馈给有关部门。在现行法律中，上述制度只有零散规定。因此，建立部门间规范的公务合作制度是建章立制、完善综合执法的一项重要任务。

建议加强执法队伍的业务培训。加强执法人员的培训。无论是城管执法，还是市场监管执法工作都具有很强的特殊性和专业性，需要通过统一培训，在执法队伍中贯彻依法行政理念，建立规范化的执法流程，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。

建议推进海洋综合执法体制改革。舟山可作为试点率先启动海洋综合执法改革，在整合市内涉海单位行政执法职责的同时，将海事部门的海上执法职能一并下放整合到海洋综合执法局，将省海洋与渔业在舟山范围内的执法职能实行属地管理，并提请省政府发文授权，使海洋行政执法局成为法律意义上的海洋执法主体。

建议加强海上执法力度与监管力度。特别要加强对小型休闲船艇的管理。近年来，随着旅游休闲船艇数量的兴起，沿海地区私人拥有小型休闲船艇日益增加，全市据不完全统计有各式船艇200余艘，存在较大安全隐患。目前，类似的小型休闲船艇处于管理盲区，海南、青岛等地已经出台了小型休闲船艇管理办法。希望加以重视并尽早出台相应的管理办法。

课题组成员：王飞跃（组长）方志刚盛长荣（执笔）钱华徐焕凤陈纯跃郑宁张环宙胡少云陈惠良成为杰