后发展国家法治建设的政治生态分析——以新加坡为例

李路曲

(上海师范大学 法政学院，上海 徐汇 200234)

新加坡是一个高度法治化的国家，也是在第二次世界大战后独立的后发展国家中最早建成法治国家的。由于这一时期新兴的后发展国家在发展历程和发展环境尤其是政治发展模式上有诸多的相似之处，因此，其法治建设的经验为很多后发展国家所重视；同时，它还是一个一党长期执政和具有儒家文化传统的国家[1]，因此它的经验更值得我国重视和学习。我们知道，借鉴和批判都是一种潜在的比较，而比较需要对相关变量进行系统的比较及证实与证伪，而这正是比较的困难所在，但如果对像新加坡与中国这样有着诸多衡定变量或干预变量的相似案例进行比较分析，就会增加我们从中离析出相异变化的可能性，进而得出我们可以借鉴、如何借鉴以及借鉴程度或不能借鉴的内容。简言之，就是为什么新加坡已经建成了法治社会而很多后发展国家还正在建设之中？

一、现代性、政治秩序与法治建设

一般来说，由于经历了长期的革命斗争或民族主义斗争，革命或民族主义力量对革命的敌人或殖民主义者会产生浓重的敌对情绪，因而在独立后通常会全面废除旧的政治制度和法律制度，不但在政治层面以革命或民族主义政权取而代之，而且在行政层面和法律层面也会取而代之，即以革命或民族主义运动成员取代旧政府的行政系统及公务人员和旧的法律系统及从业人员。这一做法是特定时期的产物，有一定的历史必然性，但并不尽合理，从很多后发展国家的情况来看，它在不同程度上削弱了政治和法律现代化的进程。

我们知道，推翻封建的或半封建的旧政权或殖民主义政权，建立新的民族国家，是政治发展的必经阶段，也是现代化发展的必要条件，无论是旧政权还是新政权谁拥有更多的现代性，都不会削弱民族国家建立的这一时代意义。但是，现代国家的构建，包括法治社会的建设，是一个长期的过程，新兴政权不可能在短时间内建立起一个完全超越传统政权的现代政治法律体系，这也不符合政治变迁的规律。它只能在已有的现代化水平上，或者说在传统社会内部已经发展起的现代性的基础上，进一步培育和发展这种现代性。在这一过程中珍惜原有的现代性因素非常重要，否则可能会发生现代化的中断。

马克思曾经指出，尽管殖民统治是残酷的，但是它把殖民地卷入了现代化进程，启动了殖民地的现代化[2]。我们看到，19世纪以后英国在殖民地建立的殖民政权相较于当地的土著政权来说，有更多的现代性①英国于1865年宣布在新加坡不允许雇佣奴隶[3]。，尤其是在专业层面例如行政和法律方面的现代性因素要多于刚刚独立的民族国家一些主要的政治参与群体。实际上，这意味着殖民的和外国的统治或因素，与现代性是不同的，不能把殖民者所做的一切都看成是殖民因素，尽管它们都是为殖民统治服务的，但是它们中有一些具有普遍价值的现代性因素，这不是殖民者所独有的，而是所有国家在现代化过程中所必须具备的因素。科学技术自不必说，一些制度性的像市场体制、专业化的政治、法律和社会制度也是如此。然而，不幸的是，大多数国家在独立后由于革命斗争或民族斗争的惯性都完全摒弃了过去政治和法治中的这种现代性，即在推翻了殖民政权或旧的政权时，连同它们的市场体制和专业化的制度因素也摧毁了，建立了“全新”的体制。问题是，革命或民族主义力量由于长期从事革命斗争，没有培养起自己的专业系统和专业人员，已经培养起的专业人员的现代性和规模还远远不能适应现代国家建设的需要，更根本的是，这些国家的现代化水平还较低，整个社会中还缺乏现代性因素，因而这种取代实际上是在这一领域削弱了现代化进程。这一点，很多革命领袖也有所认识，毛泽东在新中国成立前夕就指出，要大胆使用旧政府中的专业人士，他们具有专业知识，以弥补城市建设之不足，这是新政权所需要的[4]②例如，北京市旧政府人员4890人，留用3155人，占61.54%[5]；重庆市旧政府人员6279人，留用5588人，占88.7%[6]。。但可惜的是，由于新中国成立后革命斗争的惯性以及频繁的政治运动，这些人很快就被边缘化了。在很多国家都发生了类似的现代化过程的中断。

在这方面，新加坡具有自己的特色。一方面，李光耀和人民行动党坚定地领导了推翻英国殖民当局统治的民族主义运动，懂得建立独立的民族国家是历史的必然选择。我们可以从两个角度来分析新加坡的非殖民化过程。一是它的政治国家的建设，即新兴的民族政权的建设。民族运动胜利后，领导民族运动的新加坡人民行动党上台执政，由此，在国家政治层面上完成了领导集团的更替，即由民族主义领导者取代了殖民主义领导者。二是对所有高级公务员进行政治培训，改变他们的殖民心态，从忠于殖民政府转向忠于民族国家[7]。

另一方面李光耀和人民行动党政府也认识到，推翻英国的殖民统治并不意味着要全盘否定英国的治理方式，尤其是其行政和法律制度。李光耀在上台执政之初就说，英国人给我们留下了很好的民事服务系统和法律体系，它们是长期实践和不断修成的正果，已经扎根于新加坡社会，有很大的优越性，新加坡可以把它拿来。当然，也要根据国情进行必要的修改，民事机构和法律从业人员要从忠于殖民当局转而忠诚于新的民族国家[8-1]。因此，人民行动党政府一方面在政治上保留了殖民时期已经实行的多党竞争体制，保留了行政和法律系统的人员和体制，同时又对多党体制进行了限制，实行一党为主的政治体制，对行政和法律系统的官员进行了民族化的改造。

我们知道，英国是最早现代化的国家，英国在新加坡建立的法律制度一开始就具有现代性。民族政权建立后，它之所以能在新加坡部分地保留下来，不仅由于英国建立的政治生态和法律制度具有一定的现代性，而且还由于现代法治精神已经注入了新加坡的民族运动和政治生活之中。这表现在，作为民族主义运动领袖的李光耀就是剑桥大学法学院的优等毕业生，回国后一直从事律师工作，并且他是以工会的法律顾问身份领导民族运动的，这说明新加坡社会已经培育起了初步的法治意识，认同李光耀这个律师来领导民族运动，有律师或法治生存的政治生态。

李光耀和人民行动党懂得只有在合适的政治生态中才能进行法治建设，因此，他总是随着政治生态的变化而适时调整政策和法律。例如，早在民族运动方兴未艾之时的1955年底，李光耀考虑到当时人民群众高涨的民族主义情绪，为了争取群众，表示如果人民行动党执政，将撤销殖民当局制定的“有违人权”的“紧急法令”[9-1]。这一方面说明当时李光耀懂得利用群众的民族主义情绪来反对殖民当局，另一方面也说明他当时还是一个理想的民主社会主义者，主张法律制度要充分地保护人民群众的自由。然而在三年之后，新加坡的形势发生了一些变化，面对国内民族主义运动的发展尤其是左翼激进势力的扩展和英国殖民当局的退让，李光耀看到可以通过与殖民当局进行有限的妥协来打击左翼力量并取得政权，因而调整了自己的政治态度，于1958年10月8日做出承诺，如果人民行动党在普选中获胜，他会保留“紧急法令”。他指出，人民行动党对“紧急法令”的立场，是在全盘考虑形势和预料将有政治危机的情况下形成的①1959年10月14日，李光耀在新加坡议会发表讲话，此时他已就任总理数月，他说，人民已授予他继续使用“紧急法令”的权力[9-2]。。同时，他也指出，实行“紧急法令”并不是解决危机的根本办法，根本的办法是发展经济和民主力量，否则会出现极权。这说明李光耀把夺取政权放在第一位，把保证秩序看成是法治建设的基础，同时没有忘记其政治建设的长远目标是进行现代法治建设。我们注意到，很多后发展国家的革命的或民族主义政党在取得政权之前主张民主自由，但在取得政权之后推行集权统治，新加坡的变化也遵循着这一趋势，但不同的是，新加坡人民行动党执政后并没有建立起绝对的威权主义统治，而是把实行集权或秩序看成是进行现代法治建设的前提。

1960年代初，李光耀结合新加坡政治发展的现实对他的法治观作了进一步的阐述。他说，对任何法律制度的评价，不在其理想概念的伟大或壮观，而在于其能否在人与人之间或民众与政府之间建立起秩序与公平；要建立起公平和正义，首先要建立起秩序，“因为没有秩序，法律根本就不可能执行。秩序一旦建立，在一个基础稳固的社会中，法令也就有了强制性，唯有在这种情形下，依照既定的法律处理人民与人民及国家与人民之间的关系，才能成为可能。同时，当一个国家内部日益混乱，当局不能藉现行法令有效控制之时，为了维持秩序，往往就必须制定新的、有时候且是激烈的法令，以使法律能继续处理人际关系。而另一种选择是放弃秩序，任其进入混乱及无政府状态。”[9-2]显然，李光耀在这里所说的“秩序”，就是不为西方国家所认可的一种政府集权，是支持政府通过强力手段取得社会稳定的一种“紧急法令”式的法律制度，也是这一时期在新兴国家中纷纷建立起来的威权主义体制。也就是说，在他看来，要建立法治社会，首先必须有铁的手腕，采取一些“不合法”的所谓“人治”的专断措施来打击那些破坏秩序的力量，然后才谈得上进行法治社会的建设。

尽管新加坡建立法治社会的先决条件是利用强力手段建立政治秩序，但对李光耀来说这只是其依法治国的前提，而不是其依法治国的最终目标。这表现在两个方面：一是它也与当时的很多新兴国家有所不同，即在其威权主义体制内尽可能建立完备的法律制度，尽可能地依法行事，而减少使用政治权力或革命法规。例如，在1960年代—1970年代人民行动党政府可以依据“紧急法令”对左翼反对派进行抓捕，这实际上是运用“革命法规”或政治权力而非现代法律制度打击反对派，但是我们要看到，这种“革命法规”具有一定的现代法律的内涵，这表现在政府也不能完全不顾法律的约束，它必须在法庭上进行审讯和辩论，对媒体公布审判的过程和结果[10]。

二是新加坡领导人具有明确的法治建设目标和法律意识，这一点对于那一时期后发展国家的领导人来说或许更为重要。虽然他们运用政治手段建立国家秩序，但其目的是为日后的依法治国创造条件，而不是谋一己或一党之利，因而在政治斗争或竞争时越来越多地运用法律而不是政治手段。到1980年代人民行动党与重新崛起的反对党及其领袖进行竞争，这时尽管存在着利用政治权力进行打压的质疑，但它已经更为严格地按照法律程序办事了。这时李光耀、吴作栋等最高领导人都要到法庭上去控告反对党领袖，亲自出席法庭辩论，通过法院的审判来制裁反对党领导人[11]。21世纪以来，执政党与反对党的竞争都是严格按照法律尤其是选举法进行的，再没有对反对党进行直接打压的情况。

由此看来，新加坡法治建设的前提是靠强势政党和领导人使用政治权力及强力部门来建立稳定的政治秩序，在没有法律可依或法律没有得到有效执行的情况下，敢于运用国家权力来打击和消除破坏和抑制法律建设的力量，使法治建设具有稳定的政治生态。同时，在优先建构国家的稳定和秩序并使其有效运作的前提下尽可能地依法行事，进而随着政治生态的变化逐步推进法治建设。换言之，其动用国家权力的目标是进行法治建设，而不是扩张国家权力。

二、推进法治建设的路径及其特色

回顾第二次世界大战后独立的后发展国家政治和法治建设的历史，可以看到，执政党尽快完成从革命导向向执政导向的转变是法治建设从革命法规向现代法治转变的前提，是构建法治国家的逻辑起点；不割断法治建设的历史，不受各种意识形态因素的干扰，持之以恒地进行法治建设，是有效推进法治建设的基本保障；坚持实行法律面前人人平等的原则，是法治建设成功的根本保障。真正地做到这一点并不容易，多数国家沿着这一路径发展的过程都是缓慢和曲折的。而新加坡有效地贯彻了这些原则，按照这一路径较快地完成了法治国家的建设。

我们可以从以下几个方面来分析其法治建设的路径和特征：

第一，正如前述，保留和修改而不是摒弃具有一定现代性的法律体系。这样做使得新加坡在建国之初就可以做到法律完备和有法可依。尽管我们说过去的法律并不能完全适应新的形势，但是如果出现法律的空白或造成无法可依的局面，或者说革命法规缺乏现代性，那么要比适度地延用过去的法律更不利于进行现代法治建设，只有在保证法制系统一定的稳定性和连续性的基础上才有利于根据变化的形势及时地依法行事和进行立法。如果废除了原有的法律体系，以革命法规取而代之，不仅不能保证法治建设的现代性和连续性，出现法治建设的空白或革命法规与现代化建设不相符合的情况，而且立法工作浩繁，会在很多问题上无法可依。对于新加坡来说，由于其领导人认识到了原有的法律制度有较多的现代性，因而其法治建设较少受到传统的革命法规的影响，立法者很少受到意识形态的束缚，一旦发现某些行为无法可循或需要修正法律，就会很快做出反应并进行立法，或者对法律进行修改。

第二，法治建设的连续性不仅仅表现在对独立前的法律的扬弃，还表现在独立后能够持续不断地推进现代法治建设，结合国情和政治发展的水平渐进而实在地推进现代法治建设，贯彻法律面前人人平等的原则。“人人平等”作为一种理想和目标是美好的，但人们经常要面对的是现实的选择而不是理想的美好，因此，如何选择实现这一目标的路径，或者说在社会和政治发展的不同阶段选择什么样的政治和法律平等是更为现实和重要的。例如，从政治和法律上来说，人民行动党政府在1960年代—1980年代动用国家强力手段分别对左翼反对派和右翼反对派进行过打压，在这一过程中这些反对派认为自己没有享受到法律上平等的权利，但在人民行动党政府看来这是当时建立国家秩序和稳定所必需的，也为日后的法治建设和“人人平等”创造了条件。

从分配原则和政策上来看，人民行动党政府也是根据发展和国情来调整它的“公平正义”。很多后发展国家在长期的革命或民族主义运动中孕育出了强烈的平等主义，致使独立后平均主义主导着这些国家的分配制度，那一时期，艰苦朴素和“平均分配”是较为普遍的分配制度。但是，随着国家的主要任务转到经济发展上来，尤其是市场经济的发展，这一分配原则已经不再适用，它难以激励人们工作的积极性。因此，能否改变这一分配原则以及在多大程度上改变较为合适，就是制度建设也即法律建设的一项重要内容。解决不好这一问题，从许多后发展国家的情况来看，可能出现两种情况，一种是腐败丛生，一些官员通过腐败手段来弥补自己收入的不足；另一种情况是抑制了官员的积极性，这时，如果存在着流动的可能的话，则会出现官僚系统的人才流失。

李光耀通过弘扬精英主义文化和实行高薪政策来应对这一变化。在1970年代，新加坡先后有多名政府的部长和高官因为收入过低而提出辞职，这促使时任总理李光耀深入地思考当时的分配制度，并进而阐述了他的精英主义的治国理念和高薪揽才的政策。他指出，这些高官才华横溢，如果经商可以获得很高的收入，政府应该通过提高他们的收入而把他们留住，这样才能保证政府高效而廉洁[8-2]。他指出，新加坡是靠精英来管理国家的，如果实行平均主义的分配政策，那政府只能招聘到平庸之辈，这会使政府的效率低下，还可能出现腐败。只有给高级官员提供优厚的待遇，才有利于激励他们努力工作和奉公守法。具体来说，就是要用“接近市场价格的办法”来解决高级官员的待遇问题，根据经济发展的状况来决定高官的年薪数量[12]，这就大大地提高了高级公务员的收入。与此同时，它的一般公务员的收入并不高，甚至低于一些国家例如美国普通公务员的收入，因此，新加坡的收入差距是明显的。

然而改革分配制度并不是一个简单的问题，因为制度与文化密切相关，因而一项制度设计要考量其社会文化的适应度，同时对后发展国家来说，也要有现代性的培育，这是制度设计与国情相结合的两个方面，缺一不可。具体来说，在不同的发展阶段和不同的文化中，人们对“合法”与“合理”的看法是有差异的。例如，英国传统文化对平等的评价要比美国文化对平等的评价更低一些，而对精英和等级更为看重。新加坡曾经是英国的殖民地，吸收了英国的传统文化，又有儒家的文化传统，这使新加坡社会有着较厚重的精英主义的文化土壤。在此基础上，新加坡注重按照市场原则培育具有现代性的精英主义精神并实行与此相适应的高薪揽才的分配制度，就有深厚的社会基础。

进一步来说，精英治国的理念和高薪揽才的政策，虽然用当代西方的平等主义文化或马克思主义的平等价值观来看是不合理的，但在新加坡的现实中，它从自己的精英主义文化氛围中取得了合理性和合法性。也就是说，在一定的文化氛围中，合法性与合理性在相当程度上取决于社会的认同，“公平正义”是与一定的文化或社会认同相联系的。只要公众认可这种分配体系，那么不管它在其他文化的评价中是否具有“合理”性，或者在未来的发展阶段中是否被看作是“合理的”，它都在当下获得了自己的“合理性”与“合法性”，因而也就能规范人们的行为，它要比“合理”而“非法”的分配方式更有利于增加官员的荣誉感和自律精神。由此看来，当我们设计自己的分配制度时，既要考量自己的社会文化，也要培育其现代性，分配制度既要与社会现实相适应，又要考虑到发展的需要，要随着社会的发展向现代分配制度发展。

需要指出的是，新加坡精英主义的分配政策并非不考虑“公平”的一面，而是对“公平”作出了符合自己国情的理解，以此为标准来处理公平与效率的关系。它在实行高薪揽才政策的同时，尽可能维持基本的社会公平，这可以从它的两项基本政策来看。一是住房政策。新加坡政府自1960年代后期开始实行公共组屋计划，到目前为止，它已经过三次升级，使全国80%以上的人住在组屋中①“到2010年，新加坡约82.4%的人口居住在政府提供的组屋中，其中94.8%的人口拥有组屋产权，只有5.2%是租赁住房”[13]。。不仅组屋的品质和面积不断提升，而且价格也只有商品住宅的三分之一左右，因此基本解决了全国中低收入者的住房问题。二是最低生活保障政策。尽管新加坡没有明确地划定最低生活保障线，但政府提供各种就业和创业机会及税收减免政策，从而保证了其最低收入者的收入和生活水平较一般国家更高一些，大约与美国的最低收入者的平均水平持平。所以，新加坡的高薪揽才是在不断提高基本社会生活保障水平的前提下推进的，或者说收入差距是在这个区间以上拉开的，目的是既要保障人们的基本生活，又要调动人们工作的积极性，这是新加坡政府对公平与效率的一种符合自己国情的理解和实施。

如果说在1970年代李光耀和人民行动党政府是通过弘扬精英主义和实行高薪揽才政策来引导人民适应市场经济规律及其分配制度的话，那么今天李显龙和人民行动党政府则是通过坚持民主理性的治国理念，不为民粹主义的社会思潮所左右，在适度改革或降低高官收入的基础上坚持精英主义的高薪揽才政策。具体来说，近几年来，伴随着国内民主进程的推进，民粹主义思潮有所膨胀，群众要求平均分配的压力有所高涨，尤其是反对党利用这一点对人民行动党施加压力。面对政治生态的这一新变化，李显龙总理表示，“治国既要有人情味，也要有理性坚持，关键是在情与理之间取得平衡。”“争取民心固然重要，政府制定政策时却不能只‘从感性出发，而不做‘理性权衡’”[14]。所以，人民行动党政府既适当降低了政府高官的收入[15]，应该说随着人们受教育水平和工作能力的普遍提高，这一改变是合理的；同时仍坚持精英治国的基本原则，因为变化是渐进的，新加坡政治生态和社会文化的基本氛围还没有发生根本性的变化。这一点对处于转型中的后发展国家，尤其是在民主和民生问题越来越成为领导人争取民心的重要问题的时期，显得很珍贵。因为我们看到，很多后发展国家的政党和领导人为了争取民心，或者实行过于民粹和民主的政策，或者实行民粹的和集权的政策，都不利于经济和社会的发展。

第三，从依法治国到建立法治社会，适时地推进和强化法治建设。经过1960年代的党内斗争和政治斗争后，新加坡的政治稳定，经济发展，人民生活得到了改善，李光耀看到过去那种过度使用政治权力打击反对派和因为生活缺乏保障而难以增强律己精神的时代正在过去，进一步推进法治建设的时机到来了，因而他自1970年代开始积极和坚定地推进法治建设。

由于新加坡继承了原有的法律体系，不需要重建法律，因而它的依法治国主要是在两个关键性领域推进：一是进行了国家领导体制的改革和法制化，从1970年代后期到1980年代初，开国领袖们和老一代领导人通过正常的退休制度退出了政治舞台，新一代领导人则通过制度化的遴选机制进入党和国家的领导集体[16]；二是依法进行廉政建设，并从政府高层开始。新加坡通过加强反贪局的权力来打击官员的违法行为。它通过法律规定，反贪局直接隶属总理，不受其他领导人牵制，可以在证据还不充分的情况下先行拘押嫌疑人。当然，这时的法治建设仍然带有一定的依靠政府权力维护政治秩序的内容。自此，新加坡建立了非常严格的廉政措施。

在国家层面的法治建设不断推进的同时，社会层面的法治建设也在不断推进。新加坡以社会管理严格而闻名于世，它之所以管理得严格并非常有效，与政府持之以恒地向社会普及法律意识，同时依法严格进行管理有关。在新加坡，人们的社会生活包括文化活动、经济活动以及政治活动，都有法可依，尤其是法律可以得到有效的执行。当然，宪法和法律也保护着人们的合法权益和人身自由。

三、法治建设的基本经验

我们可以从以下三个方面来概括新加坡法治建设成功的基本经验：

第一，国家独立后能否对自己的政治发展水平即现代性程度作出正确的判断，国家发展战略能否尽快地完成从革命斗争向现代化建设的转变，对现代法治建设有着深刻的影响。很多后发展国家的执政党和领导人在建国之后的相当长一个历史时期中，缺乏对政治形势和国家主要任务的正确判断，致使国家长期陷入民族斗争或阶级斗争的人为争斗之中，没有完成从革命斗争向现代化的转型，主观地把政治和法律分为不同阶级性质的，以革命法规、民族法规甚至宗教法规替代现代法律原则，这就很难有效地进行现代法治建设。例如，一些传统的社会主义国家，建国后很长一段时间里认为社会主义的法律是一种全新的法律，必须在全面废弃资本主义法律的基础上才能实行这种新型的法律体系，在没有弄清哪些是资本主义的、哪些是人类共有的法律原则的基础上刻意划清与资本主义法律的界限，致使一些现代法律的精髓也被抛弃了。因而它废除的不仅仅是资本主义的法律，更多的是废除了现代的法律原则。还有很多新兴的民族国家往往以民族主义的甚至是宗教的政治原则取代现代政治和法律原则，它们实行民族的实际是传统的甚至是宗教性的政治手段而不是现代法律制度进行统治。

我们知道，政治文化的变迁是一个长期的渐进的过程，它不会随着政权的更替而很快地变化，无论从近代西方的资产阶级革命还是20世纪以来的民族民主革命所引发的政权更替来看，都是如此。因此，遵循文化社会化的规律，持之以恒地传播法治意识，推进法制建设，是法治建设的主要路径。反之，以革命或民族主义法规取而代之，不设法保留原有的法治体系中的现代性因素，从实践上看，会在很大程度上造成文化传播或现代性发展的“中断”。这种文化或法治建设的“中断”在一些国家至少有三四十年的时间，在另一些国家则可能使现代政治和法治建设延迟上百年的时间。

第二，相对于成熟的民主体制的法治建设主要依赖于政治制度和公民的监督而言，后发展国家的法治建设则要处理好领导人个人的作用、党内制约机制与司法制度的相对独立性之间的关系。一般来说，后发展国家在独立后相当一个时期内国家领袖个人以及政治精英的作用很大，这是由当时的政治和社会发展水平以及政治体制特征所决定的。充分发挥领袖个人和领导集团的作用是否有利于现代法治建设，要看领袖个人及领导集团是否具有现代意识和明确的现代化导向。如果具有明确的现代化导向和现代法治意识，则他们通过强力手段建立起的国家秩序会成为现代法治建设的基础和前提；如果他们缺乏现代化导向，则他们通过强力手段所建立的国家秩序会成为传统的集权主义政治的基础。当然，对于这一时期多数国家的领导人来说，其现代化导向与传统的政治观念兼而有之，主要是强弱之间的差距，因而他们所建立的秩序中的现代性也主要是强弱之间的差距。同时，他们也都在或多或少的程度上培育和强化现代法治意识，尽管对有些国家来说这一过程是漫长和曲折的。

在法治建设的过程中，新加坡党和政府的高层领导尤其是李光耀本人把传统与现代性较好地结合了起来，具体来说，就是从新加坡的社会和政治现实出发，利用国家权力来建立国家秩序并进而推进现代法治建设。在建立国家秩序的阶段，国家的强力和政治领袖的“人治”起了重要作用。尽管李光耀有西方法学的背景和明确的法治意识，但新加坡的政治现实使他认识到政治手段和领袖的个人魅力是建立国家秩序和推进法治建设的前提条件。因此，他在进行国家政权建设和政治斗争时，一方面运用国家政权的力量打击反对派和社会不稳定势力，另一方面在这一过程中尽可能依法行事，运用媒体保持行动的一定程度的公开性和透明性，通过司法程序保持一定程度的合法性。在政治形势稳定后，则积极地进行现代法治建设，而不是像很多后发展国家那样在这一时期仍然坚持革命法规。

按照西方的民主理论，如果过于依赖领袖个人进行法治建设，那么其偶然性很大，也就是说，如果换了一个不那么懂法和执法不那么坚决的领导人，它的法治建设就很可能前功尽弃。这种看法不无道理，也曾是新加坡领导人指出需要解决的问题。然而这种看法也并不全面，现在看来，在一党长期执政(不是专权)的体制内可以在很大程度上解决这个问题。尽管新加坡仍是一党执政，但它对高层领导人的制约机制已经建立起来，其司法的独立性已经越来越大。过去，除人民行动党及其政府的最高层对法院有实际的控制权外，其他人并不能凌驾于法院之上，而在近20年来，司法部门的独立性越来越大，执政党的领导人并不能随意对司法进行干预，加之政治透明度越来越高，反对党、媒体和公民对政府官员的监督越来越有力，因而其法治建设的成果不可能由于一党长期执政或领袖个人的更替而被破坏。

很多后发展国家都在其政治发展的不同时期没有处理好领袖个人、执政党与党外机制之间的关系，在需要发挥执政党和领袖个人强力作用的时候，却照搬西方民主模式，从而导致政局的混乱；在政治稳定后需要进行法治建设时，却仍然使用政治斗争的手段推行个人强权政治，以人治代替法治；在政治发展较成熟后，又不能建立起相应的民主制度，致使政治体制的监督机制和现代法律制度无法有效地发挥作用。简言之，领袖个人和制度的作用都很重要，至于哪一个要发挥更重要的作用，要依据本国的国情和发展环境来定，不能偏废，尤其是要把两者有机地结合起来。在一个公众已经对现代法治意识有了普遍认同的国度中，过于强调领袖个人的作用显然是为违反法律者留下了活动余地。而在一个还保留着较多传统体制和传统意识、法治并不成熟的国度，如果不重视执政党和领袖个人推动法治建设的作用，那么法治建设就难以成功。当然，即使是强势的政府推动法治建设，也要考虑到现有的法治环境，要尽可能地按照法律办事，逐步而有序地推进，更重要的是其建立秩序的目标是建立法治社会而不是建立少数人的特权。

第三，从根本上看，民主政治发展和宪制建设是法治社会构建的根本保障。尽管人民行动党政府是在保证自己一党长期执政的前提下进行法治建设的，但这不意味着民主政治对法治建设没有作用，相反，法治社会的不断推进和最终建成与其民主政治的发展具有密不可分的相关性。

法治必须在一定的政治制度中孕育成长，而人民行动党所设计的政治架构和不断推进的政治改革有利于保持执政党的合法性，这是其建成法治社会的重要原因。按照经典的西方政治学理论，法治社会只有在多元民主政体下才能建成，因为这是保证有效监督的制度前提。这并没有错，在一些国家的政治实践中也得到了证实，但这不意味着它适用于所有的政治现实，尤其是它不应忽视或否定人们主观上对善的追求。从政治哲学上看，这一理论是依靠制度对人的“恶”的本性进行制约，在现实中视官员具有无限的权力扩张欲望，而弱化了道德的自律性。但在人的素质提高和政治发展的今天，道德自律已经越来越强。这表现在当今的政治发展中，一些一党长期执政的一元体制力图在政治体制中建立起完善的监督机制和法律制度，在一党长期执政的体制中发展出越来越高的多元性或民主，因此，在这些体制中不但非制度化的主体自觉的监督越来越有效，而且制度化的监督也被建立起来。尤其重要的是，执政者的改革意识和民主意识也越来越强烈，他们会主动地推进民主和法治建设，这与过去有很大的不同[17]。

与此相对，多元民主体制则在考虑如何提高政府的效率以及有效地维持社会和政治秩序。实际上，绝对意义上的权力制衡是不存在的，它只是人们对权力制约的一种理想，即使是在西方多元体制中，权力制衡也不能过于严密，因为权力制衡与效率经常表现出矛盾的一面，过度的权力制衡会损害执政效率包括法律运作的效率。由此看来，要想保证政府运作的效率，就要给政府一定的自由裁量权。正是由于这种趋势，西方学者例如福山已经越来越把秩序、效率和民主联系起来考虑，而不是仅仅强调民主的多元性。福山从分析西方殖民主义之后非西方国家国家能力低下的原因入手，提出一个秩序良好的社会需要具备强政府、法治和民主问责三个基本要素，缺一不可。在福山看来，政治发展顺序非常重要，在进入现代化转型之后，应先建立强势政府而不是民主制度，尚未建立有效统治能力就进行民主化的政府无一例外地会遭受失败。在此之后才能有民主问责[18]。

四、结 论

从后发展国家的实践来看，在民族独立后是否能够尽快地实现从革命斗争向现代化建设的转变，从而推进现代国家建设，是推进现代法治建设的最基本的前提条件，这主要取决于国家领导层是否树立起明确的现代化意识。在基本完成了由革命党向执政党的转型或民主政治有所发展的时期，能否进一步推进法治建设已经主要不再是理论的说教，而是一个实践问题了，这时要看国家领导层是否树立起明确的法治意识并持之以恒地强力推动法治建设，尤其是让民众参与法治建设，换言之，即使是在一党长期执政的体制中，民主监督在法治建设的过程中仍是不可或缺的。同时要处理好政治秩序、法治建设、政府效率与民主发展之间的关系，既要保持社会和政治的稳定，又要使社会和政治具有活力并向前发展，过于多元化和过于稳定的制度都不能保证高效的运转。