残疾人医疗保障的现状及发展思路

徐 倩 周 沛

（南京大学政府管理学院 南京 210046）

残疾人医疗保障的现状及发展思路

徐 倩 周 沛

（南京大学政府管理学院 南京 210046）

残疾人是最为脆弱的社会弱势群体，其医疗保障亦存在明显不足，福利体系与经济发展不同步、制度建构与管理运行不协调、政府投入与社会资源配置不充分等是主要影响因素。在新的时代背景下，要以国家、社会与家庭多元合作的共同责任观念，达成国民福利应当与国民经济增长同步的共识，确立残疾人医疗保障事业在整个社会保障体系中的合理定位，明晰其与其他保障制度的职责分工，走“普惠基础上的特惠制”残疾人医疗保障官民合作的社会化道路。

残疾人；医疗保障；发展思路

残疾人因其身体残缺与功能障碍而成为社会特殊困难群体。在国际上，重视残疾人医疗保障不仅构成了残疾人社会福利事业发展的基础性内容，更被视为一个国家或地区经济发展与文明进步的重要标志之一。当中国经济经过三十年的持续高速增长并跻身于中等收入国家行列后，在国家加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的宏观背景下，重视残疾人社会保障事业特别是残疾人医疗保障事业是一件十分重要且具有积极意义的工作。关注残疾人群体的基本生活和基本医疗保障需求，既是解决其实际困难、提升其生活质量、帮助其实现社会价值的需要，也是构建和谐社会、提升社会文明程度的题中应有之义。努力为残疾人构建一个健全的社会医疗保障网，无疑在残疾人社会保障体系建设中占有特殊的地位。

1保障不足

1.1残疾人群医疗保障供需矛盾尖锐

我国现有各类残疾人8500多万人，占全国总人口的6.34%，有残疾人口的家庭达7050万户，涉及的家庭人口达2.6亿人。按照残疾等级划分，残疾等级为一、二级的重度残疾人为2457万人，占29.62%；残疾等级为三、四级的中度与轻度残疾人为5839万人，占70.38%。残疾人群体与其他群体相比对医疗保障的需求最为迫切。据《2013年度中国残疾人状况及小康进程监测报告》显示，医疗救助是城乡残疾人最为迫切的需求，分别为52.5%和59.7%。而在我国8500多万残疾人中，仅有35.61%的残疾人接受过医疗服务与医疗救助，但对医疗服务与医疗救助有需求的残疾人比例高达72.78%，残疾人医疗需求与已经接受的医疗服务之间存在巨大差距，残疾人医疗保障供需矛盾十分尖锐。

1.2“残疾+贫困”双重弱势效应叠加，对医疗保障需求迫切

2013年度，城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为1789.4元，是全国城镇居民家庭人均医疗保健支出的1.6倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为全国农村居民家庭人均医疗保健支出的1.7倍。有残疾人的家庭因残疾人丧失或者部分丧失劳动能力，以及需要健全劳动力长期照护，带来的直接后果便是家庭收入锐减，而家庭贫困又必然造成医疗、护理成本增加以及残疾康复率偏低等后果。残疾人群体是急切需要医疗救助和基本生活救助的双重弱势群体，相应保障制度的缺失会将残疾人及其家庭推入“因残致贫、贫残交织”的恶性循环而无法自拔。

1.3残疾人未被完全纳入特惠保障体系

由于城乡分割、群体分割的格局无法在短期内得到扭转，现行医疗保险制度只具有“形式普惠性”，而“实质公平性”不足。具体表现为，一是仍有一定比例残疾人没有任何社会保险，2013年仍有5.4%的城镇残疾人没有任何社会保险，从区域发展趋势看，发达地区残疾人医疗保险参保率高于欠发达地区，城市高于农村。二是残疾人低保覆盖率偏低。2010年全国城镇应纳入最低生活保障残疾人的实际纳入比例为81.4%，农村残疾人则仅为69.4%，残疾人医疗救助的覆盖面更窄。三是残疾人特惠措施惠及范围较小，标准有待提高。社会保险补贴覆盖面差异大，标准低，一般性保障制度很难发挥保障残疾人的作用；残疾人“两项补贴”制度刚起步，尚处于试点实施阶段。

2不足原因：多因素作用

残疾人医疗保障不足是多因素共同作用的结果，福利体系与经济发展不同步、制度建构与管理运行不协调、政府投入与社会资源配置不充分，这些无疑对残疾人医疗保障不足造成了不同程度的影响。

2.1福利体系与经济发展不同步

一方面，在实现经济持续高速增长30多年后，中国的GDP总量已居世界第二，并且极有可能在未来5年左右超过美国而成为世界第一；另一方面，社会福利体系对国民的庇护程度与他国存在较大差距。2010年，我国社会保障和就业的财政支出占GDP的比重为10.2%，而欧盟这一比重平均值为29.4%。2010年至2014年五年间，我国财政总支出一直呈现高速增长态势，2010年，财政总支出为89874亿元，到了2014年，这一指标达到151662亿元，增幅接近68.7%。然而，2014年我国社会保障与就业支出仅占GDP的10.5%，远不及财政支出增长速度。我国整体国民福利并未能随着经济的发展而同步增长，国民经济发展成就还未能有效地转化为国民福利。在福利制度体系建设整体滞后的宏观背景下，残疾人作为特殊困难群体，其保障制度特别是医疗保障制度很难取得实质性发展。

2.2制度建构与管理运行不协调

我国残疾人医疗保障制度是典型的嵌入式制度而非独立式制度，其目标受众是全体国民而并不局限于残疾人，只不过残疾人可以从中获益。嵌入式残疾人医疗保障制度以现金和服务两种形式在四个维度展开：归口社保和医疗部门的城镇居民和城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗；归口民政部门的困难群体临时性医疗救助；以及归口残联系统的重度残疾人护理补贴和生活支持。一方面，嵌入式医疗保障体制缺乏对残疾人的吸纳机制；另一方面，制度分割、部门分割造成了残疾人医疗保障体系的分割与无序，财权与事权无法匹配，制度建构与管理运行无法协调，“多龙治水”的局面使得残疾人医疗保障制度持续低效运行，致使部分残疾人无法获得相应权利。

2.3政府投入与社会资源配置不充分

一方面，我国医疗卫生费用占GDP比重仅为5.1%，不但低于高收入国家（平均8.1%），而且也低于低收入国家（平均6.2%），而与我国同为金砖国家的巴西和印度这一比重分别达到了9%和8.9%。毋庸置疑，我国医疗卫生支出是偏低的，定向用于残疾人的专项医疗资金支持水平亦是严重不足的。另一方面，与国外残疾人福利事业“小政府、大社会”的资源动员模式相比，我国残疾人医疗保障建设中社会资源的调配略显乏力，行政强制性严重制约了社会活力的发展，民间资本支持的残疾人医疗康复机构的优势很难发挥。政府与社会投入的双重缺乏，是残疾人医疗保障严重不足的根本原因，这同时也导致了残疾人及其家庭医疗负担过重的消极后果。

3发展思路：路径优化

理清残疾人医疗保障的发展思路，首先必须达成国民福利应当与国民经济增长同步、残疾人社会保障特别是残疾人医疗保障应当受到极高程度重视的共识，确立残疾人医疗保障事业在整个残疾人社会保障体系中的核心定位，明晰其与其他保障制度的职责分工是“相辅相成”的，走“普惠基础上的特惠制”残疾人医疗保障“官民合作”的社会化道路。在此基础上，促使制度体系与经济发展同步，平衡好社会公平正义与市场竞争效率的关系；合理规划政府财政投入，有侧重地进行政府公共财政配置整合。与此同时，激活社会力量来参与残疾人医疗保障事业；在避免制度碎片化的前提下，明确制度对象定位与制度目标，构建相关制度之间的“无缝衔接”机制，进而优化残疾人医疗保障制度，推动残疾人医疗保障制度的体制改革和机制创新。

3.1构建“普惠基础上的特惠制”残疾人医疗保障模式

残疾人医疗保障必须坚持“普惠加特惠”的模式，坚持一般制度与专项制度相结合的原则，针对残疾人的特殊需求，采取优先纳入、应保尽保、分类救助等形式，有效保障城乡残疾人基本生活；通过政策优惠、资金扶持等措施，帮助残疾人积极参加各类医疗保障项目，真正实现残疾人医疗保障从“形式平等”到“实质平等”的跨越。

3.2采取“官民合作”形式

广泛动员政府、社会、残疾人家庭在内的多元主体资源，为残疾人提供满足其各层次需求的医疗保障服务。在治理现代化语境下，“官民合作”的原则是政府主导与监督，社会资源多元参与，政府与社会以既有差别又相统一的方式互动协同地配置医疗保障资源。强调残疾人医疗保障事业的社会化与多层化，只有社会化的保障才能真正创造和维护公平并让残疾人实现平等、参与、共享的社会目标，只有医疗保障制度或者机制多层次化才可以满足不同层次、不同类型的残疾人的医疗保障需求。新形势下，在残疾人医疗保障需求越来越高的情况下，更需发展非营利组织和志愿者队伍，实现运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，以实现残疾人医疗保障官民合作的社会化目标。

3.3残疾人各项医疗保障制度“无缝对接”

理顺各制度之间的财权事权关系，特别是加快基本医疗保险与医疗救助的衔接。增强残疾人医疗保障制度的可及性和服务的可得性会增强制度对残疾人的吸纳程度，而理顺各制度之间的权责关系，避免责任推诿，是残疾人医疗保障制度实施有效性的根本保证。医疗救助是医疗保障的托底性制度安排，各级财政对医疗救助的投入越来越大，在农村居民直接医疗救助方面，2011、2012年分别支出救助资金93.58亿元、107.1亿元。相关部门应完善政策措施，提升救助资金的使用效率，使最困难的群体及时得到救助。同时建立针对残疾人等困难群体的专项医疗救助基金，对基本医保报销后个人自付部分给予救助，切实减轻残疾人患重特大疾病的医疗负担。

[1]郑功成. 残疾人社会保障:现状及发展思路[J]. 中国人民大学学报, 2008(1):2-9.

[2]王琬. 残疾人医疗保险政策比较分析——基于全国23省《关于促进残疾人事业发展的实施意见》比较[J]. 湖北经济学院学报, 2010(1):90-94.

[3]h t t p://w w w.r m z x b.c o m.c n/s y/ csgy/2014/08/05/358768.shtml.

[4]周沛. 残疾人社会福利体系研究[J]. 江苏社会科学, 2010(5)：27-32.

[5]第二次全国残疾人抽样调查办公室. 第二次全国残疾人抽样调查主要数据手册[R]. 北京:华夏出版社, 2007.

[6]郑功成. 中国残疾人社会保障的宏观思考[J].河南师范大学学报, 2007(6).

The Present Situation and Development of Medical Security for the Disabled

Xu Qian , Zhou Pei (Nanjing University School of Government, Nanjing, 210046)

Individuals with disabilities are the most vulnerable social groups, and their health-care security also experiences obvious deficiencies. The main factors which lead to the crucial inadequacy are the asynchrony of welfare system building and economic surging, the disharmony of institution constructing and the management operating, as well as the discordance of government investing and social resource allocating. Under the background of the greatly new era, the concept of pluralistic cooperation of state, society and family should be set up. Meanwhile, the consensus that welfare system building coordinate with society development should be reached, health-care security for the disabled people should be reasonably oriented according to the macro-context, and boundaries of the rights and responsibilities with other security systems should be clearly divided. In China, the disabled health-care system should take a socialized cooperative way with a character of “universal welfare based preferential system”.

people with disabilities, health-care security, thoughts of development

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）5-21-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.5.6

2015-4-21

徐倩，南京大学政府管理学院博士研究生，研究方向：社会保障、残疾人福利。

⋆国家社会科学基金资助项目“积极福利视角下残疾人就业问题研究”(项目编号:14BSH 104)的阶段性成果。