网络化时代的社会治理创新

刘少杰

（中国人民大学 社会学理论与方法研究中心，北京 海淀 100872)

社会生活网络化的快速发展，引起了越来越广泛、越来越深刻的变化。这些变化已充分表明，网络化的信息社会是活生生地呈现在人们面前的新社会形态，垂直行政管控的网格化社会管理方式已经不合时宜。

一、网络化变迁对社会治理的挑战

在《中国网络社会研究报告(2011-2012)》的导论中，笔者曾论述了网络化快速发展引起社会的复杂变迁。时至今日，这种变迁更加广泛而深刻。可以说，网络化推进的社会生活的总体变迁，其力度远远超过了机器的发明给社会带来的影响。在遍及社会生活每一个角落、每一个层面的网络化引起的社会变迁中，最明显、最重要的是缺场交往的快速发展、传递经验的地位提升、社会认同的力量彰显和社会权力的结构转变[1]。

因为交往是社会的基本形式，经验是社会存在的基础，认同是社会的精神指向，权力是社会的支配力量，当这些社会结构的基本因素都发生了变化，就没有理由认为网络化引起的变化仅仅是局部的或枝节的，而应当明确承认网络化引起的变化是社会结构的总体转变，是一种新社会形态的诞生。卡斯特十分明确地指出，网络社会崛起不是一般意义上的社会发展变迁，而是人类社会在工业社会基础上进入了一种新社会形态。在卡斯特看来：“信息技术革命和资本主义的重构，已经诱发了一种新的社会形式——网络社会。”[2-1]“这个新社会的组织形式以其普遍的全球性，扩散到了全世界，一如工业资本主义及其孪生敌人——工业国家主义在20世纪所做的那样，它撼动了各种制度，转变了各种文化，创造了财富又引发了贫穷，激发了贪婪、创新和希望，同时又输入了绝望。不管你是否有勇气面对，它的确是一个新世界。”[2-2]

应当指出，卡斯特关于网络社会是一种新社会形态的论断，实际上是受到了马克思社会形态变迁思想理论的影响。马克思说：“手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家的社会。”[3]在马克思看来，社会形态变迁的根本动力来自生产力，而生产工具则是生产力发展变化的标志或尺度，因此，必须依据生产工具的发展变化来判断新社会形态的诞生。而卡斯特理论观点的提出，正是因为其意识到计算机和移动通信技术作为当代人类社会最先进的生产工具，它们的广泛使用必将引起生产力的变革，并推进生产关系直至上层建筑的变迁，进而实现整个社会结构的变迁，迎来一种崭新的社会形态。

如果承认网络社会是一种有其真实根据和崭新结构的新社会形态，并且认同网络社会的各种因素已经影响各种社会层面发生了复杂而深刻的变化，那么当前党和政府以及社会相关机构开展社会治理工作时，应当以不可轻视的重大社会变迁为现实基础或重要背景。然而，自2006年中央作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以来，虽然社会建设、社会管理或社会治理成为中央和地方的中心任务之一，各级党委和政府也在积极努力实践探索，但都未明确把网络社会的崛起作为实现这项战略任务的基础和背景，而往往将之作为一个难题去对待。

怎样看待网络社会是社会治理的一个难题？一方面，网络社会作为一种新社会形态，在中国的大规模发展才不到十年，人们对这些迅速进入社会生活各种层面的崭新变化，尽管有着身临其境的直接感受，但对这种变化的复杂性和深刻性的认识还十分有限，对网络社会出现的大量新社会现象难以作出符合实际的正确认识和评价。另一方面，也正因为这种局限性，一些政府机构或某些官员往往还是沿用管理工业社会甚至农业社会的模式开展社会治理工作，通常不是把网络社会作为社会治理的新背景或新基础，而是仅从技术手段来对待网络社会的快速发展，甚至过高估计网络化发展对社会秩序冲击的消极性，简单把社会成员的网络信息交流和网络群体行动作为严加监控的对象。

如同经济、政治和文化等方面的管理必须适应其管理对象的发展变化一样，社会治理也必须根据社会的发展变迁作出相应的调整，特别是当网络社会作为一种新社会形态已经崛起之时，更应当别无选择地调整原来在工业社会或农业社会基础上形成的社会管理方式。虽然工业社会和农业社会并没有因为新形态的网络社会的崛起而退场，工农业生产以及以之为基础的社会生活仍将持续地发展与存在下去，但正如工业社会崛起并没有消除农业社会却不可否认地获得了社会支配地位一样，网络社会也在同工业社会、农业社会的并存中获得了不可阻挡的支配地位。不仅网络社会本身的崛起与扩展要求社会治理作出调整，而且从网络社会对工业社会和农业社会的支配作用来看，社会治理也应当作出与时俱进的变化。

社会学家对社会治理应根据社会变迁而发生变化的问题作出过很多论述。面对工业社会快速发展引起传统社会向现代社会转型，迪尔凯姆论述了依靠宗教信仰或道德教化实现的机械社会团结，向依靠社会分工导致社会成员功能依赖的有机社会团结的转变，其实质也可看成是对社会治理方式转变的论述。韦伯关于传统权威、感召权威、合法性权威及科层制的论述，更明确地揭示了伴随农业社会向工业社会的转型，社会统治方式和管理模式发生了性质与形式上的变化。

福柯论述了欧洲古希腊、中世纪到近现代不同历史时期，社会治理的宗旨或目标发生了从城邦安全、君主安全、领土安全到人口安全的变化，西方社会治理方式也发生了多次重要转型。他推崇以人的自由为基础的社会治理，并称之为生命政治或生命治理。生命治理是注重人口安全的治理，它在依靠人的自由意愿、自由行为的基础上，维护个体与集体的利益，追求人口的生命安全和社会秩序的稳定协调。

吉登斯依据当代社会已经从匮乏转向富裕、工业社会转向后工业社会的变化，论述了解放政治向生活政治转变的思想观点。在吉登斯看来，物质生活资料贫穷匮乏问题的解决，不仅导致了统治者对被统治者武装镇压的收敛，化解了被统治者对统治者的暴力反抗，而且也要求社会治理方式随之发生变化。吉登斯提倡用生活政治替代解放政治。解放政治所关心的是消除剥削、不平等和压迫，把人从被压迫和被奴役的状态中解放出来，因而它是一种“脱离”的政治；而生活政治则是对“我们怎样生活”的问题进行反思的政治，是在高度现代性条件下重建人类自由和有道德的生活的政治，因而是一种个体获得自主性的政治。不难看出，吉登斯的所谓生活政治也就是我们所论的社会治理。

总之，社会学中有大量关于社会治理应根据社会变迁作出相应调整的思想理论，十分值得中国社会治理研究与实践认真借鉴。然而，令人遗憾的是，在当前大规模开展的中国社会治理研究与实践中，人们不是借鉴社会学已有的研究成果，因时制宜地根据当代中国社会变迁探寻社会治理的新理念、新模式，而是因循守旧地重复一些旧的社会管理方式，导致耗费了巨大人力和物力的社会治理走向表面化和形式化。

二、网格化社会管理的进取与退缩

在各级政府和社会组织不断努力推进下的中国社会治理实践中，得到大力推广的网格化社会管理，被认为是一种取得了重要创新进取的社会管理模式。然而，随着网格化管理在全国各地的推广，这种社会管理模式因其局限性受到了越来越多的批评，很多学者指出，网格化管理并没有跟上社会发展变迁的步伐，而是流于形式地细化了传统的行政管理模式。

刘安对网格化社会管理的利与弊作了比较全面的分析。根据对某城市社区网格化管理的深入考察，一方面，他肯定了网格化管理取得的一些进取：“网格化管理是近年来我国基层政府自上而下主导推动的城市社会治理变革。它延长了治理链条、下沉并整合了治理资源，加强了基层政府与市场、社会组织的互动合作，构建了服务与管理并重的治理体系。一些地方还引入数字信息技术，提升了社会治理的精细化水平。”另一方面，刘安也指出了网格化管理存在的一些弊端：“‘科层化’的组织结构增加了治理的复杂程度；治理的‘行政化’制约了社区社会资本生成；‘选择性执行’行为导致了治理目标的不完全实现；‘目标导向’下存有治理手段运用不当的风险；‘网格泛化’则模糊了多元治理主体间的边界，致其权责不清。”[4]

由刘安的调查分析可见，网格化管理并非在新形势下的社会治理创新，它不过是由上至下的行政管理的细化，是试图利用网络技术对社会实行的全面精细的管理。这种动用大量人力试图包漏无遗的全方位管理，不仅给政府及其延伸机构增添了无尽负担，而且更重要的是，把广大社会成员看成等待监控和服务的被动对象。其结果不仅使政府及其延伸的社会管理机构背上了沉重的包袱，无法完成自己对社会开展“心连心服务”的承诺，而且还抑制了社会成员参与社会治理的积极性，起不到“最大限度地激发社会活力”的作用。

王颖对网格化管理作了更加深入的分析。在她看来，当代中国社会已经发生了“以共同房产利益、生存环境和共同志趣为纽带，自主连接而成的社会生活共同体。它既有明确的地域性，又有着很强的超越地域的特征。网络技术赋予新社区超越地域限制的能力，赋予社区居民根据各自的爱好自主选择参与社群的权利和能力。而社区、基础社群间的连接度也因网络而变得更加牢固。”[5]王颖称这种变化为社会扁平化，这要求与之相适应的扁平化治理。可是，与之相反的是垂直性的科层制管理——网格化管理的加强。以加强传统科层体制垂直管理的网格化管理，同网络化变迁而导致的社会扁平化相比，不仅不是推进，反而是退缩。

王颖所论的可贵之处首先在于，把社会治理实践放到社会生活网络化的现实基础上加以考察，在快速网络化的社会历史条件和延续传统行政管理方式的矛盾关系中，揭示问题的症结、探寻解决问题的出路。虽然王颖论述的是社区层面的扁平化，但社区是社会最基本的存在，从社区中的变化能清晰地看到网络社会新形态的具体表现。正如其所论，网络技术既使广大社会成员在共同兴趣、共同利益和共同环境基础上便捷地联系成为新的社会共同体，又使人们超越社区地域的空间局限而进入更加广阔的社会空间，形成了脱域性的网络交往与网络联系，并因此而使基于传统社会的垂直性的行政管理力不能及。

概言之，网格化社会管理的展开形式和运作路径已经不符合快速网络化的新社会形势需求。网格化管理的努力目标同网络社会新形态的发展趋势相比，虽然不能说二者完全背道而驰，但也可称之方向不一致。网络化展开的是横向的平面扩展，而网格化追求的是自上而下的垂直管理，尽管垂直和横向有交叉点，但因展开方向不同，网格化的垂直管理对横向展开的网络社会接触面太小了。前面论及的网络社会中大规模展开的缺场交往、传递经验、认同力量、信息权力等，是在更广阔层面上表现出来的社会生活扁平化，是社会成员脱离社区物理空间展开的具有旺盛活力的新社会行为，这些都是指向局部物理空间的网格化管理无能为力的更广阔的社会空间，是网格编织得再精细也无法囊括的脱域空间。

网格化管理之所以能够得到北京、上海、浙江等地政府机构和社会组织的积极推广和努力实践，表明它有一定程度的存在基础，不过，这个基础首先是对社会生活网络化缺乏明确认识的心理基础。如前所述，网络化在很短时间内大规模扩展，不仅广大社会成员对网络社会新形态缺乏明确认识，而且从事社会管理的官员甚至学者也未必清楚了解网络社会的本质特点和它对传统社会生活的深刻影响。因此，以工业社会甚至以农业社会为基础的传统社会观念和管理理念，仍然是从事网格化社会管理研究与管理实践的心理基础，也就合乎情理了。

然而，网格化管理的这种心理基础是未能及时反映网络化快速发展的思想观念，无论这种思想观念还在多少人的头脑中存在，它都不是网格化管理运行的稳定的心理基础，因为网络化快速发展引起的社会生活深刻变迁，迟早要引起人们在思想观念方面的转变，人们终究要认识到这种与当代社会发展趋势相悖的管理方式的落后性与无效性。

同时还应看到，网格化管理还存在不可否认的现实基础。首先，承担社会管理主要任务的民政系统和公安系统，对社会的管理都是一种垂直性管理，网格化管理实质上是这种垂直性管理的延伸和扩展。其次，政府其他方面的行政体系也都是以垂直性管理方式运行，庞大的政府行政体系需要更加细化的管理模式，这些都构成了网格化管理的行政基础。再次，关于社区中的离退休人员和社会闲散人员，他们的活动范围较小，大量时间在社区有限空间内开展各种日常活动，网格化的社区管理对这些人具有比较有效的作用。

应当指出，无论现有的行政体系多么庞大、多么发达，其管理效力都必须以适应当代社会的网络化变迁为前提，如果政府行政管理不顾网络社会的深刻变迁，因循守旧地坚持纵向垂直管理，即便细化出再多的网格，也难以对大规模扁平化的社会生活实现有效管理。至于社区中的离退休和闲散人员，虽然应得到必要的社区服务，这也是社会治理的重要任务，但如果城市社会治理仅仅面对这些人员，那就意味着城市社会治理无论开展到何种程度，都不过是一种边缘化行为。

三、从网格化管理转向网络化治理

所谓社会治理边缘化，首先是相对于社会治理的战略任务而言的。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的创新社会治理的重大战略任务是：“最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”根据中央明确提出的创新社会治理的战略任务，城市社会治理的工作范围不应当局限于离退休人员和社会闲散人员。因为增进社会和谐和增强社会发展活力的主要因素都不在离退休人员和社会闲散人员身上，而在那些从事不同职业的职业群体之中。

职业群体是社会生活的主体群体①本文所谓职业群体，不仅包括在各种岗位上的从业人员，也包括在中小学和高等院校中学习的学生。。首先从数量上看，职业群体是社会成员的主体构成。以北京市人口构成情况为例，根据北京市统计年鉴发表的数据可知，截至2013年底，北京市常住人口为2114.8万人，其中职业群体1514.6万（三次产业从业人数1141.0万，各类在校学生373.6万），职业群体占北京市常住人口的总人口71.6%。如果考虑非常住流动人口，北京市职业群体的数量就更大。根据瞬间人口调查数据，2013年北京瞬间流动人口保守估计可达1600万。短期在北京流动的人口，除了数量有限的老年人和学龄前儿童以外，大部分是职业群体，职业群体在流动人口中的比例不低于70%。因此，无论是从北京市的常住人口还是流动人口看，职业群体都是北京市的主体群体。

从社会活动能量和社会空间的展开上看，更应当承认职业群体作为社会主体群体的地位。一般情况下，论及职业群体时，人们主要关注他们在任职单位中的职业活动，而很少谈及他们在职场之外的社会活动。实际上，职业群体在职场之外的社会活动能量和社会活动空间，要远远大于非职业群体。随着社会生活水平的提高，职业群体的业余活动无论从活动内容和展开形式上，还是从活动频率和扩展空间上，都已经呈现出难以计算的增长态势。

作为社会主体群体的职业群体，他们的社会活动不仅为社会增添了无限丰富的色彩和朝气蓬勃的活力，而且也会因为其活动范围的广大无边和进入层面的复杂无限，产生各种难以预见的社会问题或社会矛盾。特别是在社会贫富分化、社会不公问题突出和大量不确定性因素不断涌现的条件下，职业群体的社会活动越活跃，发生社会问题、形成社会矛盾甚至爆发社会冲突的可能性就越大。近些年爆发的许多群体事件，都是职业群体在职场之外的社会活动所致，而那些离退休人员则很少去参与这些对社会秩序有重要影响的群体事件。从这一点上看，以化解社会矛盾、促进社会和谐为主要任务的社会治理，就更应当把职业群体及其社会活动置于工作范围之内，否则所做的工作都将是舍本求末的边缘化行为。

把注意力限制在社区之中的网格化管理，还存在另一个严重问题，即无法应对城市中日益扩展的“社区脱域”问题。吉登斯面对20世纪80年代人类社会的发展状态，论述了城市社会的脱域问题，他指出：“所谓脱域（disembeding），我指的是社会关系从彼此互动的地域关联中，从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联中‘脱离出来’。”[6]时至今日，吉登斯当年所论述的社会脱域问题不知扩大了多少倍。在移动通信和互联网等新媒体技术快速发展的强力支持下，越来越多的社会成员能够便捷地脱离社区实体空间而进入网络“虚拟”空间，不仅开展转瞬即至的“光速交流”，而且还结成了各种形式的网络共同体或网络社区。进一步说，经由新媒体推动的社区脱域，已经在社区的物理场域之上又形成了一种信息网络之域。

信息网络之域是网格化管理使尽全身招数也接触不上的新社会空间，并且，目光向下的网格化管理越精细，它的视野距离网络化的信息之域就越远，由此产生一种相背而去的效应与趋势。这种“相背而去”是致命的错误，就像当年以机器为基础的工业化进程不可阻挡一样，今天以新媒体技术为基础的网络化发展同样不可逆转。凡是把移动通信和互联网仅仅当作技术手段，同时把这种当代最先进生产工具所引起的社会现象仅仅当作控制对象的思维方式、行为方式以及社会管理方式，都是在逆历史趋势而动，其后果不论而知。

摆脱该困境的途径只有一条，即顺应网络信息化发展的时代潮流，从网格化的社会管理向网络化的社会治理转变。而要实现这种转变，须要做的事情固然很多，但首要的还应当是形成对社会生活网络化的正确认识。简单说，不应当把网络化发展看成只是一种新技术的应用，而应当明确承认网络媒体新技术已经推动一种新社会形态诞生，并且，这种新社会形态不是依附于工业社会和农业社会，而是在同这二者的并存中占据了不可替代的主导地位。解决矛盾要抓住矛盾的主要方面，在当今工业社会、农业社会和网络社会并存同时滋生了大量矛盾的新形势下，必须首先关注网络社会的崭新变化及其引发的各种新社会矛盾。

其次，改变把社会成员仅仅当作管控对象的社会管理模式。网络化即信息化，网络社会的核心是信息的创造与交流。因此，网络化时代的社会治理，不仅要注意社会成员物质生活的需求和问题，更要注意社会成员在思想观念和价值信念方面存在的矛盾与问题，通过灵活的方式实现社会心理或精神价值上的启发与疏导，在人们的网络信息交流与实地社会交往的联系中及时发现和有效化解社会矛盾。在这个意义上，网络对话和网络交流应当是社会治理的基本形式。只有在广泛的网络对话沟通中，政府机构、社会组织和广大社会成员之间才能形成共治、互治的社会治理新局面。

再次，网络化的社会治理将是社会动员最广泛、最有效的社会治理。与网格化社会管理不同，网络化社会治理一定会有效地把职业群体纳入其中。作为网民主体的职业群体，不仅以其活跃的网络社会行为成为网络化治理的对象，更重要的是他们一定会名副其实地成为网络社会的治理主体。他们将积极利用微信、微博等各种网络渠道开展触及社会生活每一个角落的网络沟通、网络评价和网络推动。不仅各种在传统社会中难以暴露和抵制的污泥浊水，都将在数以亿计的广大网民的网络狂欢中被展示于光天化日之下，而且凡是顺应历史潮流、符合群众根本利益的公平正义之举，也将在迅捷传递的网络交流中受到欢迎与传颂。