外国人72小时过境免签边检问题探析

●姜 涛

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

外国人72小时过境免签边检问题探析

●姜 涛

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

目前，边检机关在个别具备实施条件城市的空港口岸逐步推行外国人72小时过境免签政策，通过较为宽松的签证政策有力地配合和刺激了当地经济和社会发展。然而，边检机关在逐步放开部分国家外国人过境条件的同时，也对自身的服务与管理能力提出了更高标准和要求。面对实施过程中遇到的诸多新问题，边检机关需及时采取有力措施予以解决与应对，从而确保该政策实现预期效果。

外国人；过境免签；边检机关

为有效促进口岸城市成为国际交通枢纽，进而推动区域经济社会发展，我国多个城市先后向国务院及有关部委申请获准实施较为宽松的外国人入出境政策。为贯彻服务型政府建设方针，不断提高边检机关对于我国经济社会发展的服务能力，在现有法律允许的范围内，边检机关积极配合口岸城市申请外国人72小时过境免签政策(以下简称“72小时过境免签政策”)，并努力探索和创新执行措施，取得了良好效果。

一、72小时过境免签政策的提出

我国正在实施新一轮更加积极的对外开放政策，中国边检机关也秉承中国政府的一贯主张，加强专业化、法治化、信息化建设，在便利通关、维护安全、口岸建设等方面采取了更加积极务实的政策措施，服务于国家新一轮对外开放战略和经济社会发展，展现了开放、自信、包容的国家形象[1]。

过境免签是指外籍人士依据过境国的法律或有关规定，从一国经转某国前往第三国时，不必申请过境国签证即可过境，并可在过境国进行短暂停留的政策[2]。根据我国边检机关对外公布的相关资料显示，现行的72小时过境免签政策是指对符合条件的持有本人有效国际旅行证件和前往第三国(地区)联程机票的部分国家外国人无需事前办理中国签证，即可在华指定区域过境停留72小时。同时该政策从权利和义务角度分别对外国人提出了相应的原则性要求。享受该政策的外国人应当符合以下条件：(1)符合范围的国家公民；(2)持有本人能证明其国籍身份的有效国际旅行证件；(3)符合前往国家或地区入境条件；(4)持有72小时内已确定日期及座位的从办理口岸出境前往第三国及地区的联程机票或者相关证明；(5)搭载其入出境的航空公司向边检机关进行申报。按照72小时过境免签政策有关规定，办理72小时过境免签手续的外国人不得离开特定的行政区域。遇有特殊事由需要离开的，应依法向当地公安机关出入境管理部门申请办理签证。

众所周知，宽松的签证政策是世界各国和主要旅游城市刺激入境旅游市场的通用法则。很多国家和地区都在过境免签的政策下收获了“红包”。阿联酋、新加坡、韩国、中国香港等国家或地区在实行了过境免签政策后，导致国际中转外国人数量大幅增加，强有力拉动了当地旅游业的发展。例如：韩国通过过境免签的获利最大。得益于韩国针对来自不同国家的国际中转外国人实施7天～30天不等的过境免签政策。2009年面对全球金融危机冲击，仁川机场国际中转外国人依然保持高速增长，全年国际转国际中转外国人达到150万人次。韩国济州岛对中国个人和团队全面开放免签后，中国游客占到济州岛游客总量的99%，是历史同期的5倍[3]。

可见，经国务院批准，边检机关在符合条件的城市推行72小时过境免签政策正是顺应国家发展需要，与国际接轨的一种必然趋势，必将发挥其应有的促进作用。

二、边检机关推行72小时过境免签政策的依据

当前，边检机关推行72小时过境免签政策并不是随意为之，其实施不仅符合国家经济、社会发展需求，同时也有着相关出入境理论和政策、法律的支撑。签证不仅是一国公民进入别国必须履行的法律手续，是各国出入境管理制度的核心内容和国家主权在出入境管理中的具体体现，同时也是国家调控外国人入境的一种有效工具。一直以来，许多国家都会结合国际国内形势，通过设定不同条件的签证标准和规定相应的签发数量，调控入境外国人的数量和质量，进而促进外国人在本国国内的合理流动。通过不断完善和灵活适用签证法律制度，为外国人消费、投资群体提供高效便利的签证程序，更大限度地吸引外国人入境、居留、消费、投资。同时建立和完善免签方面的实体和程序性规定，有利于使外国成为免签国或国内某一地区获得免签资格工作常态化、法治化，减少人为因素和行政因素的影响，也有利于地方政府通过免签机制促进本国经济发展[4]。72小时过境免签政策正是我国出入境管理部门灵活适用签证制度的一个缩影，通过对符合条件办理该政策的外国人提供过境免签服务，从而吸引和刺激外国人来华中转，进而带动我国航空业、旅游业、旅店业等行业的快速发展。

此外，2013年7月1日起实施的《中华人民共和国出境入境管理法》第二十二条第三项规定：“持联程客票搭乘国际航行的航空器、船舶、列车从中国过境且不离开口岸，或者在国务院批准的特定区域内停留不超过规定时限的，可以免办签证。”也从法律层面为72小时过境免签政策的出台提供了支撑。

三、边检机关面临的挑战及问题

72小时过境免签政策的推行符合国际出入境发展趋势，也为地方经济社会发展起到了应有的积极作用。但不可否认，其实施过程中也的确使边检机关面临了许多新的问题和挑战：

(一)个别外国人超过规定期限和区域在华停留

为确保国家安全和出入境活动顺利开展，实现72小时过境免签政策的预期效果，边检机关就过境停留期限和停留区域的范围对外国人提出了相应的原则性要求，同时对违反上述规定的外国人所需承担的法律责任予以了明确。根据规定，申请该政策的外国人从办理手续的次日起72小时内可在华过境停留，同时只能在办理的所在城市行政区域内活动，目前除从广州白云机场申请办理该政策的外国人的过境活动区域是整个广东省行政区域外，北京、上海、成都等地均只限定于本市行政区域内。然而个别外国人在享受该政策顺利入境后，却因对该政策理解有误或是主观故意导致其在华逾期居留或超出规定区域停留，同时也未按照规定向当地公安机关出入境管理部门申请办理相应的中国签证，违反了该项政策的相关法律规定，扰乱了正常的出入境秩序，成为边检机关当前的管理重点和难点问题。

(二)个别外国人利用该项便利措施实施相关偷渡活动

72小时过境免签政策实施前，按照规定除享受互免签证、单方免签证、24小时过境免签等特殊情形外，任何外国人入境或过境在华停留超过24小时的，均须按照来华事由事前向我国驻外使、领馆申请办理相应类型的中国签证。通过签证办理程序，境外签发机关对申请人的相应身份和来华目的进行了初步审查，有力确保了国家安全。但根据72小时过境免签政策规定，外国人只要在符合相应的条件下，即可向边检机关申请办理72小时过境免检手续，无需事前办妥签证，对入境外国人的身份和来华目的的审查工作全部依靠边检机关。但现实情况是边检机关仅依据外国人提供的本人真实的国际旅行证件、按时前往第三国或地区的机票和相关证明是很难发现个别外国人的偷渡行为的。个别偷渡集团和外国人正是基于以上考虑，因此极有可能利用该政策的便利条件，组织、协助境外人员偷渡进入中国从事非法劳务等活动，或是借道中国非法前往第三国，此种行为不仅严重扰乱了口岸正常的出入境秩序，同时也危及了我国的国家安全和国家形象。

(三)个别外国人利用过境免签政策在指定区域停留却未真正过境

72小时过境免签政策是一种外国人过境政策，不同于外国人入境或出境制度，其要求享受该项便利的外国人必须在准备前往第三国或地区过程中，在华中转过境停留不超过72小时，这就要求其来自国和前往国不能是同一地点，根本目的就是防止个别外国人借助该政策的便利用于入境中国使用。然而该政策执行过程中却发现，个别外国人利用该政策在指定区域停留，将中转过境免签政策变相作为入境免签政策来使用，特别是有个别外国人因入境中国的签证较难办理或是因时间原因未及时申请办理相应来华签证，因此就利用该政策入境中国后从事私人事务，甚至有一些外国人入境后还故意在华逾期居留，这些人员不仅故意曲解该政策本意，而且也扰乱了口岸正常的出入境秩序。

(四)个别外国人入境后行程较难掌控

按照72小时过境免签政策有关规定，办理72小时过境免签手续的外国人不得离开特定区域。遇有特殊事由需要离开的，应依法向当地公安机关出入境管理部门申请办理签证。然而现实情况是，由于该政策的实施缺乏相应配套的监管措施，申请该政策的外国人在顺利办理过境手续进入中国后，其自行安排72小时内的活动，存在私自离开特定区域活动而未按照规定申请办理签证的可能性。对此，边检机关未有相应的机制或办法来对该类人员的活动轨迹进行监控，存在监管盲区，只要该外国人在规定的时间内回到指定区域并出境，边检机关就很难发现其违法行为，进而也无法固定相关违法证据对其行为进行相应法律处罚。

(五)对违反该规定的航空公司及其外国人本人处罚力度偏轻

72小时过境免签政策中明确规定搭载享受该项政策的外国人入出境的航空公司应按照规定向边检机关履行相应的申报手续，并配合边检机关开展查验工作，提高此类外国人的通关效率，但个别航空公司因工作疏忽、工作人员素质不高、重视程度不够等原因导致对拟申请办理此项边检手续的外国人情况掌握不清楚，不仅影响了其办理边检过境手续的速度，同时因外国人申报数据的不准确，也容易引发一系列口岸安全问题。按照目前的出境入境法律法规，同时考虑到该项政策正处于起步阶段，边检机关对个别航空公司的此种行为多依法对其进行相应的警告处罚，特殊情况下才依法对其处以一定数额的罚款处罚。同时对违反该政策规定的外国人也只是依法比照外国人逾期居留的处罚标准进行处罚，未有其他处罚措施，导致单位和个人的违法成本相对过低，一定程度上影响了边检机关的执法威慑力。

(六)边检机关与相关单位沟通协作不畅通

对享受72小时过境免签政策的外国人的服务与管理工作并非只涉及到边检机关一家单位，需要地方出入境管理部门、民航部门、旅游部门等多个单位的通力协作和配合，从外国人向边检机关申请办理72小时过境免办签证手续到其按期出境，其在华过境停留期间活动需要其他部门联合监管，以确保其不违反该政策对停留期限和活动区域的规定。然而，当前在对此类外国人管理过程中，因受各部门职责分工不明确等因素制约，导致上述部门之间并未建立和形成一套较为完整、配合有力的合作机制，从而在一定程度上影响和制约了该类外国人管理工作的进一步发展。

四、边检机关的应对措施与方法

面对出入境服务与管理过程中不断涌现出的新形势和新问题，边检机关需要立足自身实际，同时着眼长远，从创新边检管理模式、加强相关部门间协作、提升边检科技应用水平、提高民警查验能力、强化情报信息主导警务理念等多方面入手，确保72小时过境免签政策的安全、有序实施。

(一)创新管理手段，建立外国人诚信系统

对违反72小时过境免签政策的外国人，边检机关应在现有管理措施的基础上，不断创新管理手段，为申请72小时过境免签的外国人建立诚信档案，完整记录其来华行程、入境时间、停留范围、出境路线及在华期间有无不良记录等信息，并将该档案信息与边检机关日常工作中查获的违反中国出境入境管理相关法律法规的外国人信息相合并，建立一套外国人诚信系统。将该系统中掌握的数据作为日常工作中判断和考量外国人是否可以享受该项便利政策的主要依据，对违反过该政策的外国人根据情节轻重予以区别对待、分级处理，必要时给予外国人列入黑名单、一段时间内不能享受该政策、甚至不能办理入境签证等不同处理。与此同时，也可学习借鉴中国香港入境事务处的相关管理做法，例如：对于使用香港过境签证进入香港境内后没有去第三国，在香港逗留七日后直接返回的情况，香港入境事务处会在其护照上加盖“D.T.”章。“D.T.”即DELETE TRAVEL(取消行程)，意味标注入境时办理过境逗留但并未按照行程计划前往第三国[5]。对于违反72小时过境免签政策的外国人，边检机关也可制作相应类型的印章，对违反该政策的外国人采用在其护照内加盖特定印章的方式，记录其违法行为，不仅方便边检机关日后对其的查验和管理，同时对当事人也起到一定的警示作用。

(二)加强协作，建立多部门间合作机制

办理72小时过境免签手续的外国人，存在在华停留时间和停留区域较难掌控的现实情况，仅靠边检机关一家之力目前无法实现有效监管，需要探索建立边检、地方出入境管理、交通运输、旅行社等多家单位的协调合作机制，共同做好对此类外国人的服务与管理工作。这一点可以借鉴海南国际旅游岛15日免签相关管理制度的成功经验和做法，为做好对来琼旅游外国人的管理工作，海南公安机关负责建立了海南省外国人管理信息系统，旅游、外事、交通运输等行政主管部门以及边防检查等口岸联检单位应当与海南省外国人管理信息系统联网，通过信息系统对外国人免签证来琼旅游团实行联动服务和管理[6]。为此，可以效仿上述办法，边检机关可将申请72小时过境的外国人信息及时通知地方公安机关，地方公安机关将信息发送至旅馆业、交通运输部门等，各单位将获悉的外国人的信息情况及时汇总给公安机关出入境管理部门及边检机关，通过多管齐下，切实将72小时过境免签政策落到实处，真正做到顺畅通关，严密管控。

(三)积极探索，提升边检科技应用水平

面对72小时过境免签政策带来的新问题和新挑战，边检机关需要积极探索，不断提升科技在边检领域的应用水平，实现向科技要警力的跨越式发展。在现有技术装备的基础上，边检机关需要加大对硬件设施设备的投入力度，逐步引入先进的查验设备，例如指纹采集、人像识别系统、先进的伪假证件查验工具、出入境人员数据信息平台等，这不仅会大大提高72小时过境免签旅客的查验效率，同时也可提高边检机关打击违法出入境人员的精准度，切实提升口岸的查堵能力。

(四)加强培训，提高边检民警查验能力

对72小时过境免签政策的执行，归根结底依靠广大边检民警，边检机关在做好72小时过境免签政策对外宣传推广的同时，应进一步加深本单位民警对该项政策的认识和理解，使他们深刻领悟政策实质，在日常工作中不折不扣的贯彻落实，为符合条件的外国人提供高效便捷的服务。与此同时，针对72小时过境免签手续与一般入出境外国人查验方法的不同，加强对民警办理此类外国人边检手续的培训工作，切实提高民警的查验能力，以便及时发现相关违法出入境人员，防止不法人员利用政策便利实施偷渡活动，切实维护口岸正常的出入境秩序。

(五)转变理念，启用情报信息主导警务模式

“情报信息主导警务”是当前公安机关大力推行的重要工作理念。边检机关在日常工作中也应树立“情报信息主导警务”的理念，通过提前获取违反出入境相关法律法规人员的情报信息，及时采取有力措施，严厉打击违法偷渡活动的发生。针对72小时过境免签外国人的实际情况，边检机关需要加强对该类人员抵达口岸前、办理手续后等各个时段的情报信息收集工作力度，及时根据已掌握信息进行科学研判分析，及时发现可疑线索，将违法行为消灭在萌芽状态，确保安全。

[1] 王文硕.2014年国际边检论坛在深圳举行[N].中国人民公安报，2014-05-25.

[2] 杨汛.2013年1月1日起45国游客过境北京72小时免签[N].北京日报，2012-12-06.

[3] 曾晓新.京沪“黄金72小时”大猜想[N].中国民航报,2012-12-17.

[4] 刘国福,等.移民法[M].北京:中国经济出版社,2010.

[5] 龚德荣,熊晓玲.对24小时免签证过境人员违规情况的探析[J].上海公安高等专科学校学报，2014,(2):27.

[6] 岑璐,梁亚荣.完善海南国际旅游“免签证”制度的思考[J].行政与法，2011,(2):77.

On Foreigners 72 Hours Transit Exempt Visa Problems of Border

JIANG Tao

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

Currently， the border authorities allow airport ports in some cities to practice the foreigners 72 hours transit exempt visa policy to boost and stimulate the local economic and social development. With this policy， the services and management of a higher standard are required. Faced with many new problems in the implementation process， border authorities have taken effective measures to promptly address and respond these problems to achieve the desired effect.

foreigner； transit exempt visa； border authorities

2014-06-16

姜涛(1986— )，男，天津人，在读警务硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2015)01-0020-04