镇街综合执法改革的胶州探索

● 郭家华 唐 斌 隋京龙

镇街综合执法改革的胶州探索

● 郭家华 唐 斌 隋京龙

近年来，随着城镇化建设步伐的加快，山东省胶州市城镇面积和人口数量急剧增加，城镇管理的广度和难度也不断加大，现行的行政执法体制已难以适应全市经济社会发展的现实需要。胶州市结合自身实际，以“职权到位、覆盖镇街、力量充实、行为规范、网格管理、效能提升”为工作目标，自2013年9月开始在镇街开展综合执法试点探索。综合执法涉及多个部门机构、人员、职能、经费的剥离、归并，其核心是执法权力和利益的再调整。现阶段，胶州市主要采取先联合、后综合方式进行，即在机构编制暂时不变的情况下，以联合执法模式为主，实施市、镇两级综合执法改革。

一、建立上下联动工作机构

集中原有分散的执法人员、整合部门派驻人员，组建一支30人左右的综合执法中队。中队实行市、镇双重管理体制，以镇街管理为主，执法行动由镇街统一部署，执法责任由镇街承担，业务上接受主管部门的指导。综合执法中队成立后，不但将镇街原有分散的执法力量集中起来，还整合了部门派驻力量，变单打独斗为合力攻坚，有效解决了处理重大违法案件执法力量不足的问题。同时，建立镇街综合执法工作联席会议，统筹推进镇街综合执法工作，构建上下联动的执法新格局。

二、合理界定集中执法权限

按照“镇街急需、易于识别、便于操作”的原则，结合镇街执法需求，试点前期，将城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理6个领域的执法权限有效整合，在街道办事处增加文化管理领域，赋予其7个领域共计130项执法权限；在镇一级增加畜牧兽医领域，赋予其7个领域共计89项执法权限。目前，根据试点情况和镇街、部门意见，进一步调整集中执法领域，新增农业、物业管理领域执法权限，剥离环境保护、安全生产领域执法权限，治安管理领域在成立综合执法局后，继续采取联合执法的模式，切实提高执法的针对性。

三、科学制定规范运行机制

为解决镇街或中队不能作为实施行政处罚主体的难题，在运行上，探索实行市直部门“派驻人员”和“见章盖章”的方式，确保执法主体的合法性。“派驻人员”即市直部门选派1名执法人员，派驻镇街工作。派驻人员办理长期借调手续，接受所在镇街管理，工作纳入镇街考核。镇街综合执法中队日常巡查发现违法违规情形需要做出一般程序或简易程序处罚时，由部门派驻人员负责调查取证并实施处罚，无执法资质的中队成员协助，但不直接参与案件办理。“见章盖章”即立案、调查、告知、处罚、送达等环节均由镇街负责，需要出具相关法律文书的，由镇街主要负责人在审批表上签字确认，在法律文书上加盖公章后转送市直部门，市直部门进行形式审查后，在法律文书上加盖部门公章。按照“谁监管、谁负责”的原则，执法过程中的立案、处罚、撤案权限均由镇街负责，由此产生的法律责任均由镇街承担，既确保了执法主体的合法性，又落实了执法责任。在管理上，按照网格化的要求，将镇街辖区划分为若干管理网格，建立分队巡查、管区监控、村庄（社区）报送信息动态的三级网格化巡查监管机制，确保日常巡查的“全覆盖”。

四、打造“一专多能”的执法队伍

搭建指导培训平台，制定一套行政执法流程，设计一套常用执法文书的格式文本，编辑一本常用法律法规指导手册，每月统计一次执法情况，每月组织一次执法培训，每月召开一次由镇街中队长、部门法制科长、法院行政庭参加的联席会议。同时，建立行政执法指导案例制度，针对镇街执法过程中常见的热点、难点问题，选取典型案例进行解析，通过以案说法，明确执法程序、调查取证、事实认定、裁量标准等方面的要求。同时，充分发挥“一室、一平台”的监督检查作用。“一室”即综合执法中队的法制室，每个执法中队均设立法制室，负责相关案件及法律文书的审核工作，未经法制室审核通过，不得对外出具相关法律文书。“一平台”即开发镇级行政执法平台，将市级行政执法平台的运行终端延伸至试点镇街，将监察终端延伸至市直部门。镇街的行政处罚案件第一时间录入系统，建立电子档案，全部纳入行政执法平台运行。法制、监察和相关市直部门均可以通过网络监督平台实施监管，所有行政处罚案件严格按照行政处罚裁量标准执行，杜绝人情执法，切实提高执法的规范化和标准化水平。

通过试点改革，胶州市的行政执法取得了成效，积累了经验。

一是责任主体更加明确，解决了“推”的问题。推行综合执法后，镇街具备了相对集中的管理权限，对于以前多个执法部门都有权管辖的案件，如餐饮企业无证经营、噪音污染、道路砂石撒漏等，都由镇街统筹协调，有效解决了多头执法、推诿扯皮等问题。

二是执法力量得以强化，解决了“弱”的问题。镇街原有执法力量人少、事散、纪律性差、主动性不足。综合执法中队成立后，不但将镇街原有分散的执法力量集中起来，还整合了部门派驻力量，变单打独斗为合力攻坚，有效解决了执法力量不足的问题。

三是监管范围不断扩大，解决了“窄”的问题。以前各部门执法队伍力量较为薄弱，日常巡查走马观花，偏远镇只能是被动接受投诉。综合执法中队借助镇街365民声服务热线等渠道，依托网格化巡查监管模式，有效破解了“镇街看到管不到、部门管到看不到”的难题。

四是执法效能有效提升，解决了“慢”的问题。通过将执法权限下沉到镇街，组建强有力的综合执法中队，镇街主动管理的热情被激发，熟悉当地情况的镇街执法人员有条件、有能力第一时间发现违法行为，大大节约了执法成本，提高了执法效能。

（作者系胶州市委研究室副主任；研究室科员；胶州市编办编制管理科科长）